摘要：农民工是我国工业化和城市化发展过程中出现的特殊劳动力群体，他们为城市繁荣和农村发展作出了重大的贡献，但是却没有享受到相应的社会保障。为了促进农村剩余劳动力向城市转移、实现社会稳定和谐，针对农民工的过渡性、流动性大和收入低等特征，应该根据具体情况区别对待，以就业方式为标准对农民工群体进行划分，对稳定就业和不稳定就业的农民工实行分层分类保障的模式。同时，要推动相关的制度改革和政策落实，共同配合农民工社会保障制度的建立。

农民工是当代中国城市的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。农民工已成为我国产业工人的主体。根据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。他们为城市繁荣和国家建设作出了重大贡献。

然而，作为城市的“边缘人”，农民工享受的社会保障程度很低。2006年8月，国家统计局对全国范围内农民工（包括固定岗位就业的农民工和灵活就业的农民工）的调查显示，农民工购买保险比重较低，没有购买养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工分别占被调查农民工总数的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外，已参保农民工的退保问题严重，部分地区农民工的养老保险的退保率甚至高达95%以上。参加医疗保险的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自负一部分，对于难以承受自负部分的农民工来讲，实际上也享受不到相应的待遇。从社会救助方面来看，现行城镇社会救助体系只是覆盖城镇户籍人口，农民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失业、疾病、意外伤害导致生活陷入困境时，往往孤立无助。

一 农民工社会保障权益缺失的原因

农民工参保率低，社会保障权益缺失，究其原因，主要有以下几个方面。

（一）城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源

1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着集体经济的瓦解而丧失后，农村基本上陷入了依靠单一的传统家庭保障的境地。农民工虽然进入城镇从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障体系之外。虽然有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但由于种种原因，绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。

（二）现行社会保险制度不适应农民工的特点

1.城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性

现行社会保险制度是从传统计划体制下国有企业职工保险转化而来的，保险费率的设计上包括了转制成本。由于承担了国有企业历史债务负担，现行各地城镇社会保险的费率普遍很高。企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工普遍感到负担太重，降低了参保积极性。另外，有的地方规定退休前5年必须到该地参保，更加大了农民工的参保难度。

2.社会保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障

由于地区发展差距大，以及社会保险设计缺陷，养老和医疗等社会保险制度被分割在2000多个统筹单位（多为县市级统筹）内运行，各统筹单位之间政策不统一，费率不统一，导致了地区间的转移接续困难，不适应农民工流动性大、工作转换频繁的特点。按照现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，因此，农民工社保关系的转移实际是不可能的。

3.允许退保实际上损害了农民工权益

现行养老保险政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，由于农民工退保只退个人上交的，企业上交部分大多被留给政府，用以填补城市社保基金的缺口，直接损害了农民工享受社会保障的权益，也影响了用人单位的参保积极性。

（三）社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护

自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。由于缺乏全国性的法律规定，在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时，很难获得法律的保护，也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行。目前，虽然有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定，但因为各地法规不统一，做法也各不相同，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和规范性文件无法发挥出应有的作用。

（四）农民工、用人单位和地方政府均存在短视行为，参保不积极

从农民工自身来看，一方面对参保不够重视，另一方面也对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。所以农民工在离开参保地时一般都选择退保。从用人单位来看，农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，不重视人力资本投资，主观上也不愿为农民工投保社会保险。从地方政府的角度看，由于担心推进农民工参保会提高本地企业的经营成本，影响当地的投资环境和地方的经济发展，因而也缺乏推动农民工参保的积极性。

二 农民工社会保障的定位和制度选择

农民工是介于农民与工人之间的一个特殊社会阶层，过渡性是农民工群体最基本的特征。在城镇化过程中，现有的农民工会不断分化，大部分可能成为城镇居民，也有一部分可能因种种原因不得不返回农村。而农村剩余劳动力的大量存在会源源不断地补充农民工群体。无论农民工的定位是农民还是工人，最后只能是绝大部分成为工人，少部分回到农村。

农民工的过渡性特征决定了针对这个群体的社会保障制度安排也是过渡性的，社会保障的基本制度安排所提供的是一种“过渡”的途径和机制。土地是农民工因其身份而获得的最后的保障，割断农民工与土地的联系，就必须提供对等甚至更优越的保障替代安排。农民工社会保障制度的安排并非重新构建新的社会保障体系，而是在衔接现有社会保障体系的前提下，通过制度创新，发挥社会保障的吸引、分化功能，推动农民工向市民的转化，同时将无法适应城市发展的农民工淘汰回农村。

针对农民工群体自身构成的复杂性及其对社会保障需求的差别，应该根据具体情况区别对待，以就业方式为标准对农民工群体进行划分，实行分层分类保障。将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。对不稳定就业（签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的）的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系。

三农民工社会保障制度的模式设计[1]（一）按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。首先保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。目前没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民共享受到工伤及职业病的补偿。要强化工伤预防工作，探索适合我国国情的工伤预防工作模式和工作机制，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。

（二）加快建立农民工大病医疗保险

在城镇职工医疗保障制度框架内，有针对性地开展农民工大病医疗保险，提供当期住院医疗保障。乡镇企业的本地农民工既可参加当地的新型农村合作医疗，也可参加农民工大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理，单独使用。根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2%，由单位负担，农民工个人不承担缴费责任。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医疗保险的起付线、个人自负比例、等待期、住院押金等方面的政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。

已参加城镇职工大病医疗保险的农民工，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的，可制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴。

（三）建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度

对于不稳定就业农民工的养老保险宜实行个人账户积累模式，实行低费率、低保障待遇。缴费由用人单位和个人共同负担，以单位缴费为主，缴费额一般不低于职工工资总额的10%，个人缴费一般不高于工资收入的5%，全部缴费计入个人账户。按农民工身份证号码在银行建立个人账户，在全国范围内实行一人一户，农民工因工作单位变动时无论流动到哪里，均向此唯一的账户缴费，不需转移养老保险关系和基金。个人账户储存额用于支付养老金，不能提前支取，也不能退保。为农民工发放个人账户卡，供其查询缴费记录和账户积累情况。

农民工不分男女，最低领养老金年龄均为60岁。不设置最低缴费年限门槛，农民工达到该规定年龄时，即可参照城镇职工基本养老保险个人养老金计发办法按月领取本人的养老金。由国家财政拨专款为农民工养老保险建立调剂基金，参保农民工的个人账户积累领完后，由调剂基金账户支付。参保农民工死亡后，其个人账户余额可由其配偶等法定继承人继承。

对转入城镇企业职工基本养老保险的农民工，可按照缴费比例和个人账户规模折算为城镇职工基本养老保险缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；对回乡务农的农民工，可将农民工养老保险个人账户积累额转入本人所在原籍的农保制度，并改按农村社会养老保险制度执行待遇计发；农民工转换工作地点，在不同统筹地区参保缴费的，其个人账户和保险权益，既可以只接不转，建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金；也可以转到新的工作地区，按当地缴费标准折算接续，但不允许退保。

（四）推动稳定就业农民工参加城镇职工社会保险

对稳定就业的农民工，应按现行城镇职工社会保险制度参加养老、医疗、失业、工伤等社会保险。还应结合完善现行城镇职工社会保险制度，进一步推进稳定就业农民工的参保，保障其合法权益：第一，通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。第二，完善社会保险关系转移接续办法。目前，由于养老、医疗保险统筹层次低，接近退休年龄的人在工作变动之后，转入地不愿接受其社会保险关系，需要对此做出全国统一的规定。第三，提高统筹层次，逐步实现基本养老金的全国统筹。

（五）建立农民工应急救助机制

农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益，应由地方政府出资建立农民工应急救助机制。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。

四妥善解决农民工社会保障问题的建议

农民工社会保障工作涉及面大，政策性强，要破解这一复杂难题，必须从多方面着手，推动与此相关的制度改革和政策落实，共同配合农民工社会保障制度的建立，促进社会协调发展。

（一）深化户籍制度改革，逐步取消户籍制度及附着其上的各种歧视性制度农民工之所以成为迁徙的候鸟往返奔波于城市与农村之间，带来一系列社会问题，其根源是因为户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。只有取消户籍制度，逐步实现公民迁徙自由，才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户，推进城镇化，减少农民数量，最终解决中国的“三农”问题，消除社会保障领域存在的二元现象。改革户籍制度，彻底拆除分割地区和城乡的围墙，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，使一些有能力的农民工进入劳动力市场，获得城市社会保障，而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。

（二）加强监督，规范用工，切实保护农民工权益

1.要求凡用工者必须签订正式合法有效的劳动合同

劳动合同是规范用人单位和农民工双方权利与义务的法律文件，可以有效地保护农民工利益。但现实中，签订劳动合同的农民工仅占40%，且其中不乏有损农民工利益的条款，全面推行劳动合同制度已成为当务之急。政府需加大监督力度，推动各类企业同农民工签订劳动合同，重点抓好农民工比较集中的建筑、采掘、餐饮、加工等行业的劳动合同管理工作，对不签订合同、有损农民工利益者加以严惩。同时，制定适合于农民工的劳动合同示范文本，告知工资发放、社会保险、劳动安全、工作时间和休假制度等方面的规定，引导农民工为了自身利益，行使自己的权利，上岗前与用工单位签订劳动合同。

2.依法强制用人单位为农民工参保

为农民工建立各种社会保险，不仅是用人单位的义务，同时也是农民工的权利。要进一步加强社会保险立法，规定严厉的法律责任，通过加大违法成本，促进企业依法参保缴费；加强劳动保障监察执法力量，强化执法力度，督促用人单位依法登记、申报和缴费，对拒不履行法定社会保险责任的，要依法处罚。

（三）建立工会组织，健全利益表达机制，保持顺畅的农民工利益诉求渠道资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象，由于掌握的资源很少，农民工尽管人数众多，但在公共决策中缺乏话语权。为了让农民工的利益诉求能够通过合法的、制度性的渠道加以表达，充分维护农民工的合法利益，建议在城市中按照街道设立农民工工会，该工会主要负责本街道辖区内农民工的管理和服务工作：首先，对本辖区的农民工实行登记，对登记数据实行网络化管理，便于对农民工进行跟踪管理。其次，在农民工工会中安排专门人员，负责处理农民工的劳动纠纷、子女教育和社会保障等事宜，充分发挥工会对农民工社会保障的监督作用，为陷入劳务纠纷的农民工联系法律服务机构，提供法律援助，帮助农民工运用法律手段保护其社会保障权益。第三，当农民工失业时，工会组织应该根据该农民工自身条件为其提供或介绍更多的劳动机会。

（四）改革土地制度，实行土地换保障

近年来，随着我国经济的快速发展，越来越多的农民离开土地进城打工，使农村大量土地被抛荒。而日本在对待土地经营权方面，对征用土地的农民采取土地换保障的做法。参照日本农民年金制度，可以在我国建立农村土地承包权制度，允许土地经营权的转让。对进城达到一定年限、在城镇有了较为稳定的职业与收入的农民工，在其自愿的前提下，政府可以收回其土地使用权，同时辅之以城镇最低生活保障制度，实行土地换保障。这样做一方面可以扩大农村人均占有土地面积，甚至可以实行一定程度的集中经营；另一方面可以促进一部分进城农民工放弃回乡念头，提高城市化水平，推动我国城市化进程。

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