中国在从计划向市场的体制转轨进程中，伴随着经济的持续高速增长，也出现了对于经济增长成果分享不均的现象，收入分配不平等、收入差距不断拉大问题，日渐成为建设和谐社会、“以人为本”发展的难点。公共服务对于居民生活质量的提高具有重要作用，但是囿于改革开放前期的战略选择和财力水平，快速增长的经济并不能很好地兼顾这个方面。随着市场机制的完善和国力水平的提升，公共部门尤其是公共服务的作用正在被重新定义，并在开启经济社会协调发展的新局面中被寄予厚望。

中国在取得较高经济增长的进程中，改革之初牺牲的资源分配均等化的代价正在逐渐显现，不同利益群体尤其是城乡之间在收入以及教育、医疗、社会保障和福利等公共服务上的差距日益明显。有分析显示，中国.2004年的名义城乡收入差距为3.2:1，若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城镇居民的收入约是农村居民收入的5-6倍，公共服务在城乡实际收入差距中的影响高达30%～40%。这种差距仍在向纵深发展，政府责任及其公共服务职能成为关注的焦点。中共十六届六中全会《决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，明确了财政通过促进基本公共服务均等化以支持构建和谐社会的方向和任务，这也意味着对以往改革的争论和反思上升到了政策层面。

公共服务是提供公共产品的组织行为，主要包括教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域。把更多财政资金投向公共服务领域是公共财政理念的重要体现，对于解决中国目前存在的一些不平衡问题如缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果等都具有重要意义，是保证全面建设小康社会和加快构建社会主义和谐社会的长效机制。近些年来，政府大幅增加了对公共服务的投入，但是由于前期发展战略的影响，仍有大量财政支出用于那些本该由市场发挥作用的领域。另外，财税体制本身存在的财权和事权不相匹配，也影响了政府提供公共服务的能力。本文以公共服务有益于减缓收入分配差距拉大趋势为理论框架，从宏观层面研究了改革开放以来我国公共服务提供与收入分配调节之间的关系。

一、文献回顾

从人力资本投资、职业选择和工资角度理解收入不平等扩大是当前收入分配格局演化理论研究的热点，但是，大部分关于收入分配格局演化的研究集中于微观层面上经济个体初始财富和投资偏好等的不同，忽略了宏观层面上政府提供公共服务的影响。实际上，通过提供像教育、医疗等重要的公共服务相对而言更能突破低收人群体由于较低的初始财富导致的人力资本投资、职业选择、工资、技术水平不良状态的瓶颈，并最终改变收入分配格局。关于如何管理和提供公共服务的研究很多，例如，2004年世界银行发展报告集中讨论了公共服务提供的效率和管理，强调了政府提供公共服务的责任和效果的重要性，为公共服务的供给或者政府如何提供公共服务贡献了新的观点；Somik V. Lall(2006)关注了公共服务需求方面的研究。对于公共服务影响的研究过去大多集中在研究税收(被认为是政府提供的主要公共服务)对于经济发展的作用。随着对公共服务研究的日益完善和更多关注，以及公共服务的积极性越来越确定，试图考虑整个政府预算来更好地衡量公共服务的数量和质量，以说明公共服务与增长之间的因果关系，并虑及公共服务在不同产业和产品要素上的微分动力效应的研究在逐渐深入(Ronald C. Fisher，1997)。真实了解公共服务的影响，尤其是通过论证公共服务在调整收入分配格局的作用，对于在财力约束下的发展中国家来讲，更能明确公共服务结构优化的方向，充分发挥公共服务为宏观经济目标服务的作用。

公共服务对于收入分配的作用主要体现在三个方面：

1.公共服务具有改变初始财富量的再分配的用途：(1)公共服务提供的公共品具有“以货代款”(in-hand)效用。个人的长期收入不只包括税后现金收入，还包括政府提供的公共服务具有的“以货代款”收益。Roll和Audun(2003)运用挪威经验数据，发现老年人和有孩子的家庭由于接受了大量的市政“以货代款”收益，而位于长期收入分配格局的中间部分，表明公共服务在一定程度上中和了长期收入分配的不平等。(2)提供对于特定人群具有针对性的公共服务能够更好的满足公共需求，尤其是低收入人群。Somik V. Lall(2006)分析了印度普纳在住房上的公共服务供给和家庭对公共服务需求的匹配关系，用hedonic方法对公共服务的私人回报进行了分析，进一步讨论了公共服务的价值和为谁服务问题，认为在财政压力下，政府应该区分公共服务提供的优先次序。如果政府优化安排更适合穷人需求的服务，公共服务对于穷人的价值则要高于相对富裕的家庭，从而有利于调整收入分配。(3)公共服务有利于经济发展或增长，继而影响收入分配。Bartik(1991)指出了公共服务通过改变经济投人对经济增长或发展产生影响。尽管交通、公共安全、教育等公共服务对于经济发展或增长的研究的统计调查情况表明，无论是理论上还是计量分析上对于公共服务与经济发展之间的因果关系仍然是未解决或者至少在解释上仍具有不确定性(Ronald C. Fisher，1997)。

2.公共服务通过例如培训、最低工资保障等方式提高低收入者在人力资本上的投资、保证其工资、或者引导其职业选择，以提高他们在初次分配上的能力。Galor和Zeira(1993)研究了人力资本与收入分配格局的关系，认为在信贷市场不完全和人力资本投资具有不可分割性的条件下，初始财富高的人群在短期和长期的人力资本投资都要高于初始财富低的人群，前者的收入由此高于后者的收入，并且由于人力资本投资的乘数效应，使得收人分配格局趋于富人和穷人两个阶层的稳态。Banerjee和Newman(1993)分析了工资和职业选择对收入分配格局的影响，认为不同的初始财富导致了个人的不同职业选择，而个人的收入由职业模式和工资决定，相应的，其后代的初始财富及职业也随之决定。Violante(1996)从具体技术变化角度解释了组内收入分配差距的扩大。总的来讲，人力资本投资、职业选择和技术等变量进入收入函数，通过对当期收入产生影响，从而使得未来期收入发生变化，即人力资本投资、职业选择、工资、生产技术作为传导机制改变收入分配格局。

3.公共服务能够改变消费者行为(Clotfelter，1977)。例如闭路电视线路的开通增加了人们对于电视的消费，更深远地，电视提供的节目和信息使得相当一部分人有心模仿或者下意识地接受别人的消费观念或者改变自己的消费行为；道路的建设和畅通增加了人们在汽车、旅游方面的消费等。公共服务在引导当地居民的消费行为的同时会衍生与该公共服务相关的产品需求，进而产生私人供给，例如在居民区修建广场，除了为人们在闲暇之余提供休闲的场所，同时也会起到“夜市”的作用，那么从事“广场经济”的人群就会改变原有的收入分配格局。

二、理论基础

根据本文第二部分的文献回顾，公共服务至少从三方面影响收入分配格局：公共服务不均等会直接影响收入分配，因为它们本身便是不平等的表现；公共服务的提供可以减少私人支出，增加可支配收入；公共服务通过对物质资本、人力资本、劳动者素质、技术等生产要素的改变，影响生产函数，进而影响收入。考虑到前两个方面的影响作用相对直观，本部分着重考虑公共服务对收入分配的第三个方面的作用。

(一)公共服务对收入分配的作用机理

政府提供的公共服务按功能可以分为两类：一是具有“经济性”的公共服务。主要是进行基础设施建设，提供包括道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气、港口、机场、车站等服务；二是具有“社会性”的公共服务。例如教育服务体系(着力解决义务教育的覆盖面、专业技能培训、教育水平等问题)，公共卫生服务体系(着力解决农村疾病预防控制、妇幼保健、食品和饮用水安全、垃圾无害化处理、农村突发事件应急和流动人口等问题)，社会保障服务体系(着力解决被征地农民生活保障、农村最低生活保障、农民工基本养老保险、失业保险和工伤保险覆盖等问题)，公共安全服务体系(着力解决防范与处置自然灾害、农村黑社会势力、公共突发性事件等问题)等。

两类公共服务对于改变收人分配的作用机制可参考图1。一方面，公共服务作为一种因素进入生产函数进而影响收入。公共服务对于产出可能是一种无法价格化的因素，但可以减少投入生产的成本或者提高劳动生产率，例如免费的义务教育既减少了劳动者在人力资本上的投人，同时还增加了劳动者的生产效率。(1)增加经济性公共服务，可以弥补低收人群体先天的物质资本积累不足，尤其是对于收入不高的农民独立负担像水利设施(小型水库、水井、灌溉设备)、电力设施等生产要素将给农民带来沉重的负担，由政府投入资金向低收入群体提供其最缺乏的生产要素以使其他现有要素有效地发挥作用，即所谓的“木桶矮板效应”。(2)从心理学上讲，增加公共服务会让低收人群体提升对政府的信任感、提高生产积极性。另外，由于地域性的优势，可以吸收当地居民参与当地基建项目，不仅可以增加他们的就业机会，还由于本身也是受益人增加了他们从事这些项目的责任心。(3)低收人群体尤其是农民单凭其自身在生产实践中获得生产技术的创新是有限的，如果通过政府促进新科技、新设备、新生产方法在农村的普及和培训，则有利于农民在生产上采用新技术，提高农业生产力。(4)如果以受教育程度衡量人力资本水平，那么通过增加政府在农村教育上的支出，将是把农村丰富的人力资源向人力资本转化的最佳途径，农村劳动力素质的提高也将有利于转移剩余劳动力，改善农村就业状态。举个简单例子来论证公共服务对于收入的正效应，假设某农民生产函数为Y=F(K，L，G)，其中Y为产出，K为资本(主要包括种子、化肥等生产资料投入)，L为劳动，G为公共服务。假设公共服务为私人资本的投入分担了经费(例如灌溉设施的提供、农业税的取消等)，那么该农民的生产成本为：C=PLL+PKK+hG，h为该农民使用公共服务的费用(例如灌溉一次水要交30元钱)，假设为常数，那么，该农民的最优产出为Y*=F(K*，L*，C*)，则有均衡条件：FL:FK:FG=PL:PK:PG；如果h为K或者L的函数，即h=h(K，L)(例如灌溉一亩地要交10元钱或者灌溉一次水需要花费2个小时的劳力)，那么，该农民资源配置的均衡条件为：FL:FK:FG=。这表明农业生产者的资源配置需要考虑公共服务的价格、数量以及与私人资本和劳力价格之间的权衡，如果该农民使用公共服务相对于私人资本或者劳力的费用足够低，那么他就会偏好选择公共服务或者公共资本来替代私人资本或者私人劳力，并且产生增加投入更多的私人投资或者劳动以利用更多公共服务的生产积极性。

另一方面，公共服务通过提高福利水平影响收入分配。(1)增加公共服务，可以满足居民日益增长的公共需求，主要是缩小在科教文卫、公共安全上的供给与需求之间的差距，进而提高全民公共服务均等化程度，让农村居民更多地分享到经济增长、科技进步的好处、提高消费水平，例如自动进排水系统、饮用水水质的提高，有线电视、电话和网络等现代传媒工具的普及等。(2)随着经济社会的发展、利益日渐分化，不同利益群体也逐渐形成，例如中国农村居民目前面临的失地及其之后的就业、生活保障纠纷是涉及他们利益得失的重要问题，失地农村居民在利益表达机制缺失下，处理利益冲突、利益矛盾往往采取静坐、示威甚至是直接冲击政府的非制度化、非合法化的方式，结果一方面对政治秩序和社会稳定造成了危害，另一方面利益冲突仍可能得不到真正的解决。(3)均等化公共服务体系的构建，从长远来看，构建了农村与城市、区域之间、不同利益群体之间“起点公平”的有效平台，这里的“起点公平”并不是指不同的经济个体拥有相同的初始资源量，或者民族、性别、父母的收入和教育水平、出生地、体质等先天的背景因素，而是与“机会公平”具有类似的内涵，即在追求自己所选择的生活方面，个人应享有均等机会，而且最终不应出现极端贫困的结果。那么，政府有责任通过公共支出促进公平竞争环境的制度建设和政策执行，以避免当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率，户籍制度对农民经济个体自由流动的限制是个典型的例子(当前的户籍制度在某种程度上成为农民在进入市场时的限制条件或制度约束)。

(二)公共服务对收入分配格局的变动效应

下面验证公共服务对于收入分配格局的变动效应。假设没有公共服务的经济内有两类相同数量的经济主体：一类是资本提供者A1，A2，……，An，提供的资本为K1，K2，……，Kn，K=，民为经济中的资本总额；一类是劳动投入者B1，B2，……，Bn，提供的劳动为L1，L2，……，Ln，Li为第i个劳动者的劳动投入，L=，l为经济中的劳动总额。假设n个资本提供者之间同质，n个劳动投入者之间同质，资本收益率为r，工资率为w。

生产函数为规模报酬不变的C—D生产函数：Y=AKαLβ，α+β=1，α代表生产中资本的份额，β代表生产中劳动的份额，A为常数。假设没有公共服务，要素被充分利用，生产成本C=rK+wL，那么，在部分均衡的情况下，经济主体A提供的均衡资本总额为，经济主体B提供的均衡劳动总额为，均衡产出为。则资本提供者的总收人为rK*，劳动投入者的收人为wL*。

计算资本提供者的代表Ai与劳动投入者代表Bi的收入差距。根据上述经济主体的收入，收入分配的差距为：

假设资本提供者的收人大于劳动投入者，故α＞1/2。接下来检验在提供公共服务经济中的收入分配格局。由于我们假定劳动提供者的数量为n，故公共服务新增加的就业不在考虑之内，那么总劳动力L是不变的。一般而言，经济面临着对总资本K的积累的报酬递减，但是如果C随着K的上升而上升，资本的报酬递减将不会发生，那么公共服务实质上是让经济实现了内生增长，生产函数的形式则变为，(巴罗，2000)。由于公共服务通过提高劳动投入者的素质、激发劳动者的劳动积极性和增加资本提供者可利用的资本量(降低资本提供者对私人资本的投入)进人生产函数，公共服务C的增加提高了K和L的边际产品，资本收益率，在公共资本增加到经济中时没有下降，假定其保持不变，即r´=r，工资从w上升到w´，即w´＞w。新的均衡产出可表示为Y´=经济主体A的新收入为,经济主体B的新收入为。提供公共服务经济甲，经济主体Ai与Bi的新收入差距为d´=(Y´/。

比较未提供公共服务经济和提供公共服务经济中收入不平等指标，则有：

我们的目的是通过改变C减少收人不平等，即令d´-d＜0。从中可以得到以下信息：(1)由于Y´＞Y*，w´＞w，0＜β/α＜1，所以要想d´-d＜0，则Gα-1尽可能地小，收人不平等程度减少的越大。而Gα-1为减函数，故G越大，对收入分配格局改善的力度越大。(2)公共服务是通过进入生产函数，进而对收入分配格局变动产生影响的，但是，促进经济增长的并不只是公共服务一个因素，因此公共服务并不是改变收入分配格局的惟一手段。(3)没有估计公共服务通过增加社会福利或者增加可支配收入角度进而对收入分配的影响，那么，有可能在一定程度上低估了公共服务对收入分配格局的影响力度。