“这一年多来附近新增了好几条公交线路，各种价位都有，家里的管道煤气也改换了天然气，报修电话比以前好打多了，但上门服务态度还是老样子，水价、暖气费倒是开始涨了，不过价格倒还算可以接受。”家住北京方庄小区的史大妈恰巧在入世前夕退休，曾在某部委后勤部门任职的她很准确地把这些与老百姓生活息息相

关的行业表述为“市政公用事业”。

所谓“市政公用事业”，是指建设部“三定”方案中所规定的城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业，它们是重要的城市基础设施和社会服务业的重要内容。

市场化：公用事业改革必由之路

建设部城市建设司司长李东序在详细分析WTO相关协议中涉及市政公用行业的内容之后说，尽管我国市政公用行业的分类与国际惯例存在差异，但在我国政府承诺的各项条款中，对这一领域并没有特别的承诺或对外商有特别的限制，即并没有要求得到特别的保护，“也就是说我国市政公用行业今后的发展必须与国际接轨，

遵循国际规律，公平地接受竞争和挑战。”他表示，入世后经济全球化和竞争加剧的现实将会对我国市政公用行业产生重大影响，如何面对外来竞争压力，从战略性高度积极调整我国市政公用行业的发展思路，加快市场化进程，主动适应市场经济的发展，是需要深入研究和思考的问题。

在国务院发展研究中心产业经济部副部长冯飞的眼里，入世一年多来这个行业最明显的变化莫过于非国有资本攻城略地和价格听证制度热潮迭起。

有关资料表明，早在90年代初期，一些地方政府的城市基础设施领域已经掰开门缝让民间资本参与其中，但由于国家相关政策并未明朗，地方公用事业改革只能“羞答答的玫瑰静悄悄地开”。入世后的短短三个月内，国家计委《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》、《关于印发促进和引导民间投资的若干意

见的通知》、新《外商投资产业指导目录》相继出台，文件中明确指出要加快公用事业等行业管理体制的改革，逐步放宽对非国有经济的准入限制；在政府的宏观调控下，鼓励和引导外资和民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设，而以前被列入外商禁区的大中城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营也开始向非国有资本抛出绣球，不过前提是仍需中方控股。此后我国各地政府开始大规模掀起城市公用事业领域开放热潮，外资、港资、民间资本纷纷抢滩内地市场，其中以城市供水、供气等管网设施最受青睐，而在入世之初国家某部委的一项专题研究报告中还声称绝大多数外商不会投资这类项目。

同样，虽然公用事业价格听证制度早在1997年底就现身于《中华人民共和国价格法》第23条，但直到入世后这一制度在公路、铁路春运价格调整中才“火”起来，真正引起社会各界的高度关注。冯飞表示，“虽然它还有信息的进一步公开、运营成本的真实性完备性、听证之后价格决策过程的披露等很多亟待完善的地方，但和以往相比，这已经是一个很大的进步。”

他认为，引发这些变化的原因既有入世给政府、投资者和民众带来的观念上的撞击，也有城市公用设施建设资金缺口造成的压力，但最根本的推动力量还是来自于市场。在这一领域，长期以来一直是由政府投资建设、财政补贴运营，国有企业一统天下，机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等政企不分的弊端不胜

枚举，而来自市场的声音则对提高市政公用事业服务质量、降低运营成本、打破行政垄断传达了变革求兴的指令。

谁阻碍了公用事业市场化进程

虽然明确了改革方向，但李东序并不讳言，与其他工业类、服务类行业相比，市政公用事业市场化程度偏低，改革的难度也很大。

他认为这种难度与我国市政公用行业的特点和现状有关：一是该行业提供的产品和服务具有鲜明的地域性、公用性和公益性的特征；二是投资大、回收期长，再加上管网运营的自然垄断性，其市场化和竞争程度相应较低；三是由于这些产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不可能

完全按照供求规律行事，价格机制不灵活；四是由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社会舆论常常会对相关企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响了企业的自主经营权。

在进一步剖析我国市政公用行业市场化进程缓慢的根源时，李东序的见解堪称一针见血。他表示，有三大弊端客观上成为阻碍公用事业改革的绊脚石：一是这一领域还没有完全摆脱旧的计划经济体制的影响，政府的管理体制、企业的经营机制还不能适应社会主义市场经济发展的要求，政企不分、政事不分的现象依然存在，市政公用事业所有制实现形式单一，企业的经营机制不够灵活，外部缺乏竞争压力，内部缺乏激励和约束机制。二是公用企业的产品和服务的价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制订和调整机制以及财政补贴机制，有些企业把政策性亏损和经营性亏损混在一起，既不利于企业加强经营管理，又加重了政府财政负担。三是一些地方在市政公用事业改革的重要性和必要性认识不清，有畏难情绪，因循守旧、不思进取，缺乏改革的主动性和紧迫性。

“从目前情况来看，尽管我国市政公用行业尚未感觉到特别或明显的冲击，但我们也不能掉以轻心，必须正视现实，发现和研究存在的问题。”李东序的忧虑在于，“洋水务”、“洋燃气”近年来在我国市政公用市场上比较活跃，已经对行业管理体制和国有企业竞争造成了一定压力；而某些地方政府在吸引外资发展公用事

业的过程中，由于对国际规则不甚了解和“饥不择食”，往往造成了重大损失或留下了商业纠纷隐患，近年来已经发生了多起地方政府违规财政担保、“假合资真商贷”、给外商赋予超国民待遇、超越审批权限盲目许诺减税免税等等现象；还有一些部门不顾国家的整体利益，争权利、争利益，利诱和干预地方政府的机构设置和

公共项目建设管理，超越权限并违反国际通行规则突击批准多家企业进入市政公用行业市场，这种不规范行为既影响了政府形象，也损害了投资者的利益，造成了很坏的影响；与此同时，不少国有企业仍然人浮于事、效率低下、产品和服务质量差、劳动成本居高不下，企业缺乏创新的活力和主动性，其市场竞争能力令人堪忧。

变革求兴：“市场疗法”寄予厚望

如何适应入世后的新形势、加快我国市政公用事业市场化进程？专家和政府官员的观点不谋而合，他们都主张用市场手段兴利除弊，解决这一行业在发展中遇到的困难。

冯飞一直认为，中国入世首先是政府入世，然后才是企业入世。在公用事业改革进程中，政府只需管市场准入资格和经营期设计、价格听证决策、安全运营和服务质量的监管以及环保效益，其余事项可一并交给企业这一市场主体去打理。即便是在管制范围内，政府也要注意方式方法，始终坚持公平公正的立场，并力求避免企业逐利的天性损害消费者的正当利益。他特别指出，无论是由行政垄断、自然垄断还是市场垄断，其造成的弊端都大同小异，因此政府肩负的重任不在于引进何种经济成分的投资者，而是要引入一套能够使行业活跃起来的市场竞争机制。

李东序为此开出了一剂五味的药方：

一是尽快建立和完善有关城市市政公用行业建设和管理方面的法律、法规体系，各地政府要根据市政公用行业的特点和性质进行改革，走市场化和社会化的道路，尽快改变政府直接办市政公用事业的局面，同时加强服务功能，及时为社会提供基本的公共产品和信息服务，创造一个公平竞争的社会经济环境。

二是改革现有管理体制，实行政企分开、政事分开，推行特许经营制度和委托代理制度，实行契约管理和合同管理，借鉴发达国家的成熟经验，对市政公用行业中一些具有自然垄断特性的企业实施政府管制措施。

三是尽快健全市场准入制度，既保持适度的竞争，又要维护各类和各段时期竞争者的公平权益。政府可以通过向企业提供经济利益补偿，给予适当特许权利，控制关键商品和服务的价格审核权，取消经营资格以及保留必要的惩处手段等，加强政府在维护社会公正和公平方面的宏观调控能力。一方面，要避免市场“失灵”，控制经营者不良逐利趋势；另一方面，要向市场放开过程中的后进入者征收适当费用，强制要求分担必要的成本，避免“撇奶油现象”，维护市场的真正公平。

四是推进市政公用行业的企业改革力度，提高市政公用行业单位的素质和市场竞争力。

五是为达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的，政府必须要对市政公用行业的产品和服务制订有吸引力的价格，公开价格调整程序，实行价格听证会制度，在既保证投资者通过提高生产效率和降低成本获得合理收益的同时，也要使用户在一段不太长的时期内享受到竞争和科技进步带来的实惠，最终维护用户的长远利益。