2.有效的经济组织为何发育缓慢

实际上，国家通过制定规则使统治者及其集团的收入最大化，是国家为社会提供公共产品的一种交换，任何国家概莫能外；同时，出于其他国家和潜在统治者的竞争，国家还必须设计出降低交易费用的规则，以使全社会总产出最大化。显然，这两个目标是相互冲突的。尤其是国家在寻求租金最大化的同时，能否制定出使社会收益最大化的必要规则，既是有效的经济组织成长的基本前提，又是市场兴衰乃至国家兴衰的根本原因。[21]

对于要素市场的成长来说，降低交易费用的重要规则是确立和保护市场主体的财产权利。从本质上讲，要素市场交易是市场主体权利的交换，其前提是市场主体必须拥有独立的财产权利。对财产权利的保护可以产生一种激励效应，使市场主体建立起稳定的预期，通过不断的创新行为使自身获得更大的收益，从而带来社会产出的最大化。但不幸的是，我们在要素市场中所看到的，却是政府在寻求自身利益最大化的同时，不仅没有相应地为市场主体提供必要的财产权保护，反而凭借法律和公权侵占其他社会成员的财产权利，由此抑制了市场主体的健康成长，最终破坏了市场的基本功能。

在土地市场中，土地要素的交易原本是两个平等的土地所有者或使用者之间的行为。而现行的《土地管理法》不是在保护交易主体各自的权利，反而破坏了市场经济最基本的交易规则。其中，有两个概念是违背法理原则的，一个是土地“征用”，另一个是失地“补偿”。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，是合理的，也是必需的；但在很多情况下，城市政府将征用的农业用地转为商业用地，实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及到两两之间的谈判，一个愿意出让，一个愿意受让，交易才能进行，其间根本不存在“征用”的含义。“征用”的概念出现在财产所有权的转让中，只能意味着一种所有权对另一种所有权的强制性剥夺。失地“补偿”的概念也极为荒谬。既然财产所有权发生了转移，那么所有权的出让方就有权得到因土地改变用途而产生的级差收益，亦即要素资源的出卖价格。这根本不是什么“补偿”的概念，既不是土地按什么用途进行补偿、也不是应该补偿多少倍的问题。两种不同所有权之间的交易，作为交易的一方，凭什么单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。

在资本市场中，资本要素在供给者与需求者之间流动，实际上是要素所有者之间的权力转移。然而，当政府不是作为凌驾于交易双方的仲裁人、而是作为国有资本所有者的代表时，就使问题复杂化了。政府作为国有资本所有者的代表，为了维护国有权益，制定了一整套有利于国有资本增值的制度安排，同时委派代理人（国有企业领导）直接进入市场操作，进而政府再作为市场的监管者，以保证市场规则朝着有利于政府意图的方向发展。于是，一个平等交易的市场衍变为国有权益对公众投资人权益肆意践踏的战场。正如我们所看到的，为了避免国有资产流失，制定了股权分置的政策设计；为了确保国有企业上市融资，实行了行政审批的发行制度；为了使国有企业源源不断地摄取资金，采取了对流通股配股和增发股票的形式。政府仅仅从有利于国有资本所有者权益出发，而不顾及市场中其他投资人的财产权益，致使不同所有者之间的平等交易发生严重扭曲。如果市场规则的制定，明显地建立在使广大投资主体受损的基础上，那么投资人必然对整个市场失去信心，从而选择退出市场。

在劳动力市场中，每一个劳动者都是自身人力资本的所有者，都有其生存、迁徙、自由选择就业的权力。尤其是在劳动者个人与企业谈判处于劣势，为了生存的压力不得不屈从于低廉的工资、超常的工作时间、恶劣的工作环境和各种不平等待遇的情况下，政府理应从社会管理者的角度出发，为劳动者提供维护自身权益的各种制度产品，诸如维持劳动者生存所必需的工资标准、法定的工作时间、环境保护标准以及各种社会保障等，并以立法的形式对违法者实行严厉制裁。然而，在现实中，大量的城市政府并未切实履行这些职责，反而在劳动力自由流动和就业岗位上设置重重障碍，无形中纵容了一些企业主对劳动者权益的严重侵害。政府在劳动力市场中的无作为，使劳动者缺乏基本的权益保障，导致大量劳动力重新退回农村或选择周边国家就业。

试想一下，如果要素市场主体缺乏最基本的财产权利保护，缺乏交易的安全性，缺乏交易自由与平等地选择，抑或说使交易主体缺乏最基本的生存环境，人们怎么可能在这样的市场中寻求发展。事实上，当要素市场缺乏最基本的安全保障时，人们会自动地选择退出这种“市场”，进而采取自己喜欢的交易方式，从而形成一种自发的民间市场，正如我们注意到的民间土地市场、民间资本市场和非正规就业市场等。在这种市场中，只要人们愿意进行交易，就证明民间市场的交易费用低于政府主导的市场交易费用。按理说，允许人们自主地选择、不断创新，并根据交易主体的创新行为需要，对体制框架进行适应性的调整，有效的经济组织就会逐渐发展壮大。然而，这种可供选择的发展途径也让政府强行阻塞了。自政府主导要素市场以来，为使人们的交易活动锁定在政府掌控的范围内，先后组织多次打压民间市场的行动，致使大量的民间要素市场转入地下或半地下状态。对于市场交易主体来说，这种时时面临打压的地下或半地下的市场同样不能提供安全、稳定的交易环境。

因此可以这样认为，在政府主导的要素市场中，不能为市场主体提供最基本的产权保护，反而以行政公权侵占、践踏其他所有者的权益，禁止市场主体的自主创新活动，是要素市场主体发育缓慢的根本原因。

3.要素市场化改革滞后的制度性因素

尽管中国已经选择了市场化的改革道路，但不容否认的事实是，20多年来，中国的改革只是在技术层面模仿了现代市场经济的形式，而没有认真汲取市场经济制度的本质特征。尽管这种模仿在短期内可以产生较大的收益，甚至可以率先推进产品的市场化，但从长远看，由于在基本经济制度、主导意识形态、乃至国家政治架构层面，传统体制的制度机理仍在发挥作用，致使要素市场化的改革严重滞后。

现代市场经济的本质特征是建立在宪政基础上的法治经济，其前提是以私有产权为基础，是不同所有权之间的平等交易。鉴于客观上存在侵占产权的威胁（既包括私人之间的产权侵占，也包括政府凭借公权对私人产权的侵占），所以人们才自愿“赠予”政府一部分收入（即税收），以换取政府对产权的保护。然而，政府一旦拥有权力，很容易滥用权力。要防止权力的滥用，就必须用权力来约束权力，遂通过三权分立的制度设计，在政府的不同机构中形成相互制衡。亦即立法权、行政权和司法权相互分离和彼此独立，这是防止产生专制的法律及政府滥用职权的基本保证。[22]宪政的制度机理是，为了个人的自由与财产的安全，人们让渡一部分收入给政府，以此获得政府对私人权利的保护；为了防止政府对权利的滥用，人们将国家财政的议决权和监督权赋予了立法机关（即议会），通过议会行使监督行政机关（即政府）的权力，以保证议会对政府财政收支实行全面控制，但仅仅有议会的监督还不够。由于政府是唯一可以在合法名义下重写游戏规则的机构，往往使原本合法的东西在一夜之间变得不合法，为此，还必须使司法机关独立于政府。当政府凭借公权侵犯私权时，社会成员可以通过司法的程序维护自身的权益。这是因为，已有的历史经验表明，对私人产权最主要的威胁是来自行政部门，甚至是立法部门，所以要有独立的司法，要有相互制约的立法、司法和行政。因此，宪政最主要的内涵是，基于对政府的不信任，通过三权分立来限制政府。

由于历史的原因，中国在1949年以后采取了效仿前苏联的计划经济体制，将国有经济制度作为政府掌控国家的经济基础。这一方面是出于意识形态的考虑，一方面避免了向社会征税所带来的制度性约束（即宪政约束），使政府能够有效地贯彻国家的意志。在这种体制下，政府与国有经济是联为一体的，国有经济的各个方面，诸如资源配置、销售定价、企业领导乃至经营决策等各项权力分属于不同政府部门管辖，政府的各个部门也因此获得了存在的基础。为了维持国家机器的运转，政府以立法的形式获得了资源配置的垄断权，通过国有部门摄取社会其他部门的潜在利润，进而使政府得到了自身消费和控制国家的收入。但这种收入就其本质特征来说不是“税收”的概念，而是政府凭借强势所有者身份从国民经济中所摄取的“利润”。在我国体制转轨时期，尽管国有经济在国民经济中的地位发生了很大变化，但政府通过国有经济控制国家的制度机理并未发生根本转变。政府在要素市场中的现实表现就是一个鲜明的例证。为了控制国家，政府牢牢地掌控了两块资源，即国有土地和国有资本。在法律的保护下，政府从土地市场中获取级差地租，从资本市场中获取融资收益，从垄断行业获取垄断利润，肆意侵占农村集体土地所有者、社会公众投资人和广大消费者的财产权益。这种体制最大的弊端是，在现行法律的庇护下，政府的主要收入与其说是来自于税收，不如说是来自于行政特权，由此阻隔了公众纳税人对政府权力的有效制约，无法从制度上杜绝政府滥用公权的机会主义行为。

总之，要素市场化改革进入一条闭锁的通道，是由传统体制的制度机理作用的结果。由于受到意识形态的束缚，国家始终认为国有经济是社会主义存在的重要基础，不敢旗帜鲜明地保护私人财产权，致使要素市场的主体缺乏稳定的预期和安全感，从而降低了社会的总产出。社会产出的低效率，使本来就面临财政压力的政府更加窘迫，要解救国有企业，增加公共产品的供给（如创造就业和提供社会保障），就必须寻求新的财富来源，从而刺激了政府通过垄断要素市场掠夺国民财富的冲动。而现行的法律和制度使政府的掠夺冲动转化为现实，政府凭借公权的肆意掠夺行为，进一步恶化了市场主体的生存环境，人们对整个市场失去信心，最终使要素市场化改革停滞不前。

从目前改革的态势看，要素市场化改革的滞后，已不仅仅是经济体制改革本身的问题，而是牵涉到经济、社会、政治的各个方面。近些年来，大规模的群体性事件爆发，大多与要素市场化改革滞后有关。可以肯定地讲，推进要素市场化，实质上是在对传统体制的核心部位进行一场攻坚战，这一关如果过不去，很可能使中国的市场化改革前功尽弃。

三、推进要素市场化的现实途径

如果在政府掌控要素资源还能为自身带来极大好处的情况下，让政府主动地退出要素市场，就多少带有与虎谋皮的意味。但新近发生的情况使这一问题出现了一些转机：城市政府垄断土地市场所引发的激烈冲突、甚至流血冲突，使政府形象严重受损；中央政府执掌资本市场陷入进退维谷的境地，开始改弦更张，顾及公众投资人的权益；各级政府对劳动力市场的较少作为，迫使农民工退出市场，已引起社会的广泛关注。这一系列重大事件表明，政府继续把持要素市场已不能继续使其收益，反而使其受损、甚至危及到执政基础的稳定，这就为要素市场化改革另辟蹊径提供了现实条件。

所谓另辟蹊径，就是要彻底改变政府主导要素市场的局面，沿着现代市场经济的路径，从最基本的制度层面做起，为市场主体的成长创建安全、稳定的生存环境，进而通过市场组织的创新，对传统体制的基本制度层面形成倒逼机制，迫使体制框架朝着建立市场经济制度的方向调整，这将是推进要素市场化比较现实的途径。

1.保护产权，构建现代市场经济的基础

经过多年坚持不懈的努力，我国《宪法》已经明确了保护私人财产权的条款，新近发布的《物权法》草案也强调“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产”，应该说这是社会进步的表现。但是，产权的保护要受到很多其他制度的影响，其中最重要的就是国家（政府）。如果国家不上轨道，私人产权很难发挥作用；私人产权不上轨道，整个市场的基础就无法建立起来。[23]

诚然，政府提供产权保护，不是市场经济国家特有的现象，任何国家的政府都需要建立一种维持国家利益最大化的产权结构。计划经济国家为了使政府拥有集中配置社会整体资源的能力，制定了一整套保护国有产权的制度安排；市场经济国家为了充分调动市场主体的自主创新能力，制定了一整套维护私人产权的制度安排。尽管两种制度安排都能保证实现国家利益的最大化，但是国家利益的最大化并不总是与社会利益最大化相一致、相重合的。实践已经证明，政府通过保护国有产权带来的国家利益最大化，往往是以牺牲社会利益最大化为代价的；这种体制在一个时期内可以有效运转，但缺乏长久、稳定的支撑动力，最终会因为资源配置的低效率遭致人们的抛弃。而政府通过保护私有产权带来的国家利益的最大化，却是建立在社会利益最大化的基础之上的；亦即在社会成员实现利益最大化的同时，带来了国家利益的最大化。这种“双赢”的局面，是大多数计划经济国家纷纷选择市场化改革的重要原因。

因此，所谓国家要走上轨道，就是要从根上改变以国有经济作为基础的经济架构，彻底剪断政府通过国有经济摄取国民财富的制度纽带，切实建立起市场经济的私人财产制度，使国家税收直接建立在创造国民财富的市场主体之上，藉此在政府与社会之间建立起一种新型的“契约”关系，不是社会成员依靠国家“谋福利”，而是国家依靠社会成员缴纳的税收维持运转；政府从社会汲取的财政收入只是为社会成员提供公共产品，其中最重要的公共产品就是为社会成员提供产权保护。

从当前情况看，为了使国家走上轨道，政府首要的任务是使国有经济逐步从绝大部分行业退出，尤其是要退出至今仍在摄取国民财富的垄断行业。实际上，这里探讨国有经济的退出，已经不仅仅是一个意识形态的范畴，而是涉及到政府的合法性基础，是政府的公共选择问题。已有的实践和研究均已证明，国有经济制度所带来的巨大道德风险，使政府在通过国有经济摄取财富的同时面临着高昂的治理成本和监督成本，致使整个国民经济承受着严重的拖累。其结果，使全体国民成为国有经济制度乃至政府的“人质”。如果政府继续纵容国有经济对国民财富的“掠夺”，将会危及政府道德的合法性。正是基于这一点，实践才做出符合逻辑的选择：在郎咸平高调抨击国企产权改革之后，尚未进行产权改革的内地省份开始了新一轮的大规模国企改制；一些垄断行业（例如国有商业银行）被迫进行退让，允许非国有经济进入垄断行业参与竞争；越来越多的省市政府公开宣布，从此不再创办国有独资企业。诚然，国有经济退出垄断行业，会遭致包括政府在内的既得利益集团的抵制，还可能出现“临走捞一把”的腐败现象。对此，经济学家提出了一些很好的建议，诸如制定开放市场的总框架，明确政府退出市场的顺序；考虑多种市场准入的形式，为市场重组留有空间；政府管制机构的管理范围逐步扩大，管制的重点逐步缩小，逐步增加法院对市场管制的介入；以及调整国有资产存量来补偿“触礁损失”等等。[24]除此之外，设立政府退出国有经济的公开的法律程序与规则，并提请社会公众参与讨论与监督，亦是非常必要的操作选择。

政府所管辖的另一块重要资源就是土地。我国现行的土地制度，既是一个重大的经济、政治和法律问题，也是最终确立市场经济制度基础的现实障碍。其中，涉及三个层次的问题：一是国有土地和农村集体土地两种不同所有权的平等地位问题。在土地征用制度上，既然是两种所有权之间的交易，农用地转成非农用地为什么非要变成国有土地？作为集体土地的所有者为什么不能直接进入土地市场？二是土地承包权的性质问题。究竟是财产权还是使用权？为什么不能让农民直接拥有土地的占有、经营、收益、处置的权利？三是集体土地的权利主体问题。新近发布的《物权法》取得一定进展，一方面将有关土地所有权的重大事项交由村民会议讨论决定；一方面明确了集体经济组织、村民委员会的管理人或村民会议做出决定侵犯集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。这样就将权利主体具体到集体成员，亦即每个村民，并赋予村民集体议事和村民个人维权的法律手段。但是，在前两个层次的问题尚未解决之前，农民的土地财产权还是处于虚置状态。实际上，赋予农民完整的土地财产权，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为；更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，才有可能获得政府提供产权保护的客观基础。

此外，除了由国资委掌握的企业资产、由银证保部门掌握的国有金融资产和由国土部门掌握的国有土地资源外，在自然资源和环境领域，诸如国有矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，都应建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。总之，凡是有财产权利的地方，都要建立“现代产权制度”。[25]

总之，要使国家走上轨道，一方面要加快推进公有产权制度（包括国有和集体所有）的改革，扩大产权制度改革的内涵（既包括企业产权也包括资源产权）；另一方面要提升保护私人财产的法律地位，使其逐步成为市场经济得以有效运转的制度基础。因此，在现阶段，政府提供产权保护，不仅要强调对国有财产的保护，更要强调私人财产神圣不可侵犯，尤其要防止公权对私权的侵犯。只有在要素资源支配者不再主要由政府而是由市场承担的前提下，政府提供产权保护才真正具有意义。强调政府的产权保护职能，就是要逐步确立以私人财产权为基础的市场交易制度，建立私人财产权与国家财政权之间的“契约”关系，使政府成为全体国民的“人质”，即所谓“不代表、不纳税”。只有在这个层面上，政府提供产权保护才具有真实的涵义；也只有在这种涵义上，市场经济的制度基础才得以最终建立。

2.经济转型，从政府主导型向市场主导型转变

当然，确立市场经济的制度基础，并不意味着就一定能建立起现代市场经济。同样是市场经济，也有好的市场经济和坏的市场经济之分，亦即是搞法治的市场经济还是搞权贵的市场经济。其中的关键在于，如何界定政府与市场在经济中的作用。大量国家的实践经验表明，市场主导型经济由于其内在的制度特性，更有利于建立一个法治的市场经济；而政府主导型经济则为官商勾结、以权谋私提供了较多的机会，存在着滑入权贵资本主义泥潭的客观威胁。

对于中国来说，由于历史惯性的影响，人们在观念上仍然认为，政府应该在国民经济中发挥主导作用；甚至在党和国家的政策纲领中，也隐含着要建立一种政府主导型的市场经济模式。这是一种非常危险的政策导向。当前，我国社会各种矛盾日益突出，认真追究，在很大程度上是由于政府主导型经济所引发的。

客观地讲，在计划经济向市场经济转轨的初始阶段，政府在国民经济中发挥主导作用有其一定的合理性和必然性。市场主体的成长与市场经济制度的发育需要一个过程，为了保证经济生活的链条不发生断裂，在维持计划经济持续运转的情况下，引入市场机制，为市场主体提供成长的空间，继而逐步使市场经济的运行机制在国民经济中占居主导地位。在此阶段，由于计划体制在经济生活中还有较大影响，所以，政府的主导作用是不可或缺的。这亦是中国渐进式改革的成功经验——在推进市场化改革的同时保持了经济的高速增长。然而，当市场主体已经成为支撑国民经济增长的重要基础时，政府依然作为要素资源的配置者和国民经济的主导者，其负面作用就远远大于正面作用。

首先是吞嗤了国民经济的整体利益。尽管政府凭借行政权力进行资源配置，可以获取高额垄断利润，实现政府自身的政治和经济偏好，但在实际上，政府独占垄断利润的代价是国民经济的整体利益受损。在政府获取巨大垄断利润的背后，有相当大一部分来自失地农民的利益损失，来自于城市消费者为政府垄断利润的付费，来自对公众投资人投资收益的摄取。从这个角度看，政府通过垄断资源所获取的利润实质上是“行政垄断市场权力的租金”，[26]而为权力租金支付成本的则是国民大众。尤其是当每年数以千万亿元计的垄断利润并未形成有效的公共产品供给、而是变成政府与利益集团的消费时，国民经济的“增长”就衍变为全体国民为政府与既得利益集团“打工”的虚幻数字。

第二是酿成宏观经济波动的隐患。自上世纪90年代中末期以来，引发宏观景气波动的诱因已经从产品价格变为要素价格。尤其是2004年的宏观波动，表面上看，是由于钢材、水泥等生产资料价格的上涨，背后却是土地及房地产价格在起作用。而土地价格变动的深层原因，却是地方政府配置土地资源失控所至。特别是在现实的财政压力和政绩考核约束下，地方政府纷纷将“经营城市”作为扩大收入和表现政绩的重要方式。通过土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益，作为经营城市的原始积累。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%，有的竟然高达60%.在巨大的利益驱动下，地方政府土地批租的规模越来越大。尽管作为一种权宜之计，中央政府上收了土地审批权，但城市政府的批地冲动并没有从制度上加以解决，仍然是引发宏观经济波动的重大隐患。

第三是造成市场经济制度的损失。实践已经表明，由政府主导要素资源的配置，不仅不能推进市场化进程，反而通过权力的寻租和设租不断地复制旧体制。正如我们所观察到的，政府将生产多少、怎样生产，销售多少、以什么价格销售的计划经济办法移植到生产要素领域，由此毁掉了市场经济制度最重要的方面。诸如，以政府的行政审批取代了市场主体之间自由平等交易的关系，以政府的垄断价格替代了市场供求决定的价格，以政府收益最大化为目标牺牲了国民经济的实质性增长。其最终的结果是，使市场经济制度的基本功能损失殆尽，将资源配置的要素市场衍变为政府凭借公权汲取社会公众财富的场所。

第四是助长了政府官员的腐败。中国惩治腐败的手段不可谓不严厉，可是政府官员的腐败现象屡禁不止，越演越烈。其中最关键的原因是，没有彻底根除滋生腐败的制度基础——政府官员享有许多可以合法地转化为金钱、但又不受监督的权力，而这些权力的价值正随着市场容量的扩大在不断增加。国家权力部门化、部门权力利益集团化，已经成为一种不争的事实。在要素市场中，政府官员正是凭借法律所赋予的权力，掌握了要素市场稀缺资源的分配权，使其拥有较大幅度的自由裁量权；而一些企业要想与政府分享权力租金，就必须通过行贿手段来赎买。近些年来，政府官员腐败的大案要案大多发生在土地市场和金融领域，不能不追究政府主导资源配置的制度性因素。

很长时期以来，理论界总是强调转变政府职能，但未能取得突破性进展。一个重要原因就在于，政府仍然作为经济资源的配置者和国民经济的主导者，经济生活中的细微末节无不需要政府出面进行处置，在这种情况下，即使政府主观上愿意、客观上也很难实现职能的转变。因此，必须从根本上解决问题，彻底改变政府主导型经济赖以维持的现实基础，迫使政府退出市场，让市场发挥配置资源的基础性作用，进而实现政府主导型向市场主导型经济的转变。

实现政府主导型向市场主导型经济的转变，并不是完全否定政府的作用，而是使政府更好地发挥增进市场的作用。只有当政府行为受到约束而与经济保持一定距离时，政府才可能成为不偏向的第三方来支持和增进市场的有效运作。[27]因此，在市场主导型经济中，政府的作用不是削弱了，而是更为重要，主要包括：通过界定和保护产权，激励市场主体的自主创新能力；通过制定维护公平竞争的规则，建立良好的市场竞争秩序；通过调控宏观经济变量，保持经济运行环境的稳定；通过制定合理的税收和分配政策，为全体社会成员提供必要的服务和福利保证。3.鼓励创新，为有效的经济组织创建成长空间

对于要素市场来说，除了要为市场主体提供产权保护，政府退出经济生活领域外，还要为市场主体营造鼓励创新的成长空间。坦率地讲，20多年来，要素市场主体的成长受到了极大地抑制。在政府主导的市场中，交易主体的确立、交易机会的选择、交易价格的形成，以及收益分配的格局完全置于政府的掌控之中，市场主体的基本权利几乎殆尽。国务院2005年2月发布的《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，使要素市场主体的成长环境出现了转机，国家首次确立了要给国内非公有经济以“国民待遇”的政策取向。但同时也必须意识到，一旦进入操作层面还会遇到很多阻力。其中，最主要的是治理观念与政府角色的转变。

市场经济的核心理念是鼓励创新。凡是个人和企业愿意且有能力去做的事情，尽量地由个人和企业自己去做。只有当个人和企业不愿意或无能力涉足、且又是必须涉足的领域，才应由政府出面。政府的天职是一种社会职能，在个人和企业不断地创新过程中，通过制定规则，平衡各方面的利益，防止个人和企业通过损害他人利益的获益行为，促进广泛的社会目标的实现。

为此，政府的治理首先应从允许的原则转变到禁止的原则。在传统体制下，通行的规则是，除了国家明确授权之外，一切都是不允许的，甚至一些没有被规定允许的行为都有被事后宣判为非法的可能与危险。显然，这种治理观念必然会制约市场主体的创新行为。而现代市场经济通行的规则是，除了明确禁止的之外，一切都是允许的。法律只规定什么是禁止做的，法律没有禁止的行为都是可以做的。这是一种鼓励创新的法治理念，也是促进经济发展和保持社会活力的重要因素。鼓励创新，意味着凡是现行法律（法规）没有禁止做的事，都是可以做的，都是不违法的；而当人们发明出各种新的做法和交易方式后，社会若认为这些创新行为有损其他人或整个社会的利益，可以通过立法程序规定这些行为为非法。总之，政府制定规则，旨在抑制反公共利益行为的同时，鼓励社会各类行为主体的创新活动，并以此为动力，推动社会的进步与经济的繁荣。

第二，各种规则的制定主要是限制政府。现代市场经济作为一种有效运作的体制其前提条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预；第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。但由于政府的权力天然地大于企业或个人，政府可以有各种老百姓没有的手段，所以，政府对经济随意干预的倾向很难自我抑制。如果经济人理性地预期政府的这种行为，便没有激励投资，或做扭曲性投资，甚至去贿赂政府官员以换取政府干预的减少。这就构成对经济发展的障碍。[28]正是由于政府具有制定规则和行使权力的强势地位，人们面临的最大威胁是政府凭借公权对私权的伤害，因此，各种规则的制定主要是限制政府。如果政府行为不受法律约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础就不存在了。

第三，营造市场主体与政府博弈的法治环境。我国市场化改革的经验表明，改革的真正动力来自于受到压抑和损害的利益群体，人们为了获得生存和发展的权力，通过自主的创新行为不断冲破体制的束缚，由此推动改革的不断深入。近年来，发生在要素市场中的一些事例同样证明了这一点。为了实现土地资源的优化配置，使农民分享到城市化和工业化进程中土地增值收益的好处，农民集体探索了很多变通办法，让集体建设用地直接进入市场；为了维护资本市场中公众投资人的权益，在股权分置的改革试点中，国有股股东必须向公众投资人（流通股股东）支付对价，才能获得流通权；我国东南沿海地区出现的“民工荒”，迫使大量的企业主提高了农民工工资，改善了农民工的工作环境，促进一些地方政府增加了公共产品供给。这些事例表明，市场主体会在利益最大化驱使下，自发地对体制框架的束缚提出挑战，由此逼迫体制做出适应性调整。因此，营造市场主体与政府博弈的法治环境，是推进要素市场化改革的重要方式。主要包括：积极培育自律性的社会组织，使不同利益主体具有组织化的利益表达形式；在政府决策程序上引入民主的机制，由市场主体自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益之间的冲突如何协调等等；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，保障信息自由、新闻自由，重大决策让公民知道，重大规则让公民讨论，为公民当家作主、参政议政和监督管理社会公共事务提供必要条件。

诚然，我们必须认识到，要素市场化改革是一项十分艰巨的任务，不仅牵涉到经济体制中的深层次矛盾，而且牵涉到整个经济、社会、政治生活层面最基本的制度安排。甚至可以认为，要素市场化改革的成败，将决定于我国市场化改革的最终命运。值得庆幸的是，经过20多年的改革开放，伴随着不同利益主体的成长，利益主体的权利意识已逐渐形成，这将会形成一种自下而上的推动力量。这种力量会自主地对现存的制度框架提出变革的要求，从而使制约利益主体发展的体制框架不断做出适应性的调整。这种自下而上的推动与自上而下的调整，将形成一股体制创新与制度创新的合力，推动着中国社会不断向前迈进。

索引：

[1]参见陈锡文在“征地制度改革”专家座谈会上的发言，摘自鹿心社主编：《研究征地问题探索改革之路》（二），中国大地出版社2003年版。

[2]参见樊纲、李扬、周振华主编：《走向市场1978-1993》，上海人民出版社1994年版。

[3]参见徐善长：《生产要素市场化与经济体制改革》，人民出版社2005年版。

[4]参见樊纲、李扬、周振华主编：《走向市场1978-1993》，上海人民出版社1994年版。

[5]引自刘守英在中国经济体制改革杂志社“土地要素市场化与收益分配”研讨会上的发言记录整理稿。

[6]参见刘守英在清华大学中国经济研究中心召开的“土地政策与宏观调控”圆桌研讨会上的发言，《中国改革》2005年第6期。

[7]如果从金融资产要求权的角度划分，资本市场可分为债券市场和股票市场。鉴于我国债券市场发育相对缓慢，且主要是以国家债券为主体；因此，本报告所涉及的资本市场，主要是指发育比较迅速、且体制性特征比较显著的股票市场。

[8]参见董炯、彭冰：《公法视野下中国证券管制体制的演进》，中国公法网。

[9]杨晓维：《产权、政府于经济市场化——成都自发股票市场的案例》，张曙光执行主编：《中国制度变迁的案例研究（第1集）》，上海人民出版社1996年版。

[10]张承惠：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，打印稿。

[11]从我国股票发行制度的演变来看，大体上经历了从审批制向核准制转变的两个阶段。审批制包括：额度控制（1993-1995年）和总量控制、限制家数（1996-2000年）。1999年颁布的《证券法》规定，我国股票发行实行核准制。从2001年3月17日开始，正是用核准制取代审批制。核准制包括：通道制（2001年3月-2004年9月）和保荐制（2004年10月以后）。

[12]参见林凌、刘世庆：《恢复、规范、发展产权交易市场》，《改革》2001第5期。

[13]参见《监管层彻查场外股票交易千亿灰色交易市场暴露》，《经济观察报》2004年4月10日。

[14]参见盛洪：《市场化的条件、限度和形式》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。

[15]秦阿琳：《农民工培训应在城乡教育统筹发展中推进》，《中国青年报》2004年4月8日。

[16]据有关机构估计，目前全国跨省流动的农民工数量已达到1.3-1.5亿人，实际上已经超过了我国城镇就业人口。

[17]有关非正规就业的概念界定，请参阅国际劳工组织编《劳动力市场主要指标体系1999年》，中国劳动保障出版社2001年版。

[18]参见蔡昉：《非正规就业：发挥劳动力市场配置资源作用》，《前线》杂志2005年第5期。

[19]参见江苏：《关于新形势下非正规就业问题的研究与思考》，中国劳动信息网2004年9月24日。

[20]参见张承惠、张卫星：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，国研网2002年2月19日。

[21]参见[美]道格拉斯•C.诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版。

[22]参见[美]斯科特•戈登著：《控制国家——西方宪政的历史》，江苏人民出版社2001年版。

[23]参见周其仁在2004年7月8日北京大学中国经济研究中心举行的杨小凯追悼会上的发言，转引自陈志武：《以杨小凯的思路理解产权保护》，《南方周末》2004年7月22日。

[24]参见周其仁：《市场竞争与反垄断》，中国宏观经济信息网2003年6月3日。

[25]参见常修泽：《关于中国改革总体思路的四点补充意见》，引自常修泽在2005年7月12-13日“中国改革高层论坛”上的发言。

[26]参见周其仁：《拖累国民经济的“利润”》。

[27]钱颖一：《市场与法治》，《经济社会体制比较》2000年第3期。

[28]参见钱颖一：《市场与法治》，《经济社会体制比较》2000年第3期。