在我国的改革开放过程中，由于体制改革中遇到的困难和经济发展中遇到的各种问题，经常出现“一放就乱，一收就死”，为了解决矛盾和维持稳定，往往是采取一定的宏观调控手段来应急，我国政府在宏观调控中过分借助于政府的行政力量，以致改革进一步退一步，出现体制回归现象，从而影响改革进程和非公有制经济的发展。因此，我们应当坚持市场化的改革方向，及时调整和解决改革中出现的各种问题，使我国的非公有制经济持续、健康、稳定发展。

一、体制回归因素对非公有制经济发展的不利影响

（一）行政垄断以各种方式变相存在，设置非公有制企业进入的障碍

改革开放以来，我国的市场化进程取得了巨大成就，但由于行政管理部门的部门利益所在，行政管理体制改革进展相对缓慢，尤其是市场准入方面的改革，行政部门搞“上有政策、下有对策”，表面上是改革了，但实际上非公有制企业面对重重壁垒，严重影响了非公有制经济的发展。主要表现在：

1、政企不分，政府部门权大于法，制定限制非公有制企业进入的政策。政府在资源配置和经济管理活动中的力量太大，且随意性太强。政企合一的行业管理体制，给予了各行业主管部门以行政权力限制非公有制企业发展的可能性，而它们的这种行为没有人来监督和制止，权大于法理所当然地存在。复杂繁琐的审批制度在非公有制经济的具体活动中，如注册、征地、取得经营许可、进入新的行业、投资立项、兼并收购等，形成了太多的约束，使得非公有制经济面临着不平等的竞争环境。目前，我们没有一个机构来监督行政部门的违法违规行为，非公有制企业没有一个反应自己利益要求的渠道。

2、政企不分导致的各种隐形门槛。我国大多数行政控制力较大、垄断性程度较高的行业中，普遍存在名义开放、实际不开放的问题，一些行政管理部门不顾国家政策和法律的规定，为了保护本行业的既得利益，搞名义上可以进入，实际上不可以进入，设立各种隐形门槛。他们的办法很多：一是许可审批过多，办证时间过长，费用成本较高等。加大了行业进入成本，使非公有制企业想进入者望而却步。二是管理方式不当。程序不公开、信息不透明、暗箱操作等问题突出，不让你进入，你也不知是为什么，没有理由可说。三是出于行业既得利益保护等原因所制订的行业进入门槛过高，条件苛刻，如对注册资本的规定，甚至一些根本无法达到的条件。

3、政府职能部门利用各种优惠政策寻租。表面上给予非公有制企业各种优惠政策，似乎是超国民待遇，实际上搞不公平竞争。虽然一些私营企业在税收、资源获得等方面获得了优惠，但这种情况基本上只发生在少数实力较强的私营企业，而且是通过个案处理的方式得到，甚至通过不正当手段得到的。这些所谓的优惠政策，不是制度管理，而是单个审批，不公开，不透明，为什么批准，为什么不批准，谁也不知道，因而成了一些权力部门寻租的最佳手段，使非公有制经济的竞争进入了非正常、非法制的轨道，增加了其成本和不确定性。政府管理部门该给的政策不给，而乐于搞这些优惠政策，其目的就在于利用现有权利寻租。

（二）政府利用行政手段占用社会资源，造成政府低成本扩张，导致民间资本收缩

在改革开放过程中，虽然我国大多数地方政府债台高筑，但都在进行着大规模的城市建设和各种开发工程，特别是城市新区的大规模扩张。在土地、资金、外汇等改革步伐较慢的领域，各地方政府、各行政管理部门，凭借着行政权力，不断扩张自己的势力。一是政府廉价征用土地，用极低的成本进行城市工程建设。这些领域本来是可以让民间资本进入的，但因为政府的廉价土地具有极强的竞争力，形成了非公有制企业进入的高门槛，行政垄断变成了自然垄断和市场垄断。三者交织在一起，形成了一张无形的利益之网。二是大量利用政府权力动用信贷资源，造成了政府投资的扩张和对民间资本投资的抑制。从1998年到2002年，中国银行体系对企业的净债权每年增长10.4%，对政府部门的净债权每年增长61.5%，1998到2002年，货币供应量增长74%，企业贷款增长48.6%，后者低于前者25个多百分点。到2002年底，政府部门和国有经济约占全部社会信贷资金的65%(韩康，2004)。政府以国家信用作保证，占有大量金融资源，使非公有制企业无法获得必要的资金，失去了投资机会。三是大量占用外汇资源，挤占民间投资。大力吸引外资的政策，导致外资高回报，而民间资本不能充分利用。随着外贸出超的积累和引资力度的不断加大，我国外汇储备不断增加，截至2003年，已高达4032.5亿美元。高额外汇储备投资到国外，比如购买美国国债，其投资收益率一般较低。而中国吸引的大量外资，在中国直接投资的回报率大大高于中国外汇储备在国外的投资回报，导致利益外流。在对外资开放的领域，不对民间资本开放，实际上，是提高了资金成本，降低了投资收益率。

（三）宏观调控手段的不适当

1、积极的财政政策中出现的问题。我国为了启动内需，自1998年起实行积极的财政政策，靠国债的大量发行，投入基础设施建设，保持一定的经济增长率。然而，由于国债的大量发行，社会资金大量流向国有部门，尤其是引导银行资金流向国债，国有经济扩张，造成社会投资难以启动，对非公有制经济的发展速度产生了一定的负面影响。同时，积极的财政政策也使得各地区都对国债资金形成了较重的依赖性，都希望国家以国债的方式或国债贴息的方式继续加大对当地经济的支持力度，来进行基础设施建设，对于财力薄弱、自主投资能力低的中西部地区尤其如此。如对甘肃的调查表明，为配合宏观调控政策，国债资金下拨速度放缓，2004年1月-5月，全省到位的国债资金比上年同期少了13.5亿，许多在建项目不能正常施工，一些已经通过国家批准的项目难以如期开工，特别是大型技改、高速公路、基础设施等项目均受到很大的影响。1-5月甘肃固定资产投资增速已经比去年同期下降6.6个百分点（林跃勤，2004）。这就说明，我国积极的财政政策在支持了各地经济发展的同时，投资体制没有得到相应的改革和调整，不能充分调动社会资金，不仅造成了对国债投资的严重依赖，而且造成了对非公有制企业投资的挤出效应，这与我国的市场化改革和发展非公有制经济的改革目标是相悖的。

2、货币政策取向问题。为了刺激投资，我国的银行利率一再下降，但社会投资仍然不旺。为什么？因为利率下降所达到的效果是总量调整，而不是结构调整，它影响了竞争性行业的利益，而使垄断行业过热状态加剧。利率调整，那些被几个寡头企业所垄断的行业，由于有转嫁成本的可能而维持较高的利润率，丝毫也不会受到影响，甚至在这种政策下能吸引更多的社会资金。而竞争激烈的行业则不同，可能由于利率过高，资金回报率下降而破产倒闭，所以，受影响最大的是中小企业和竞争性行业，形成了对非公有制企业的打击。据有关估计，我国2004年全年GDP增长速度将在9%左右，居民消费价格指数上涨4%，规模以上工业企业利润总额增长速度将超过30%。据估计，我国一些地方的过热行业的资本回报率超过了20%，有的甚至达到了40%（徐宏源，2004）。垄断行业如石化行业攫取了大量利润，中石油、中石化、中海油三家企业2004年上半年利润达到670亿元，中石化为150.39亿元人民币，同比增长54%，中石油为452.9亿元人民币，中海油为70亿元人民币（杨柳，2004），而纺织、家电、服装、机械、鞋帽等行业资产收益率低下，进一步萎缩。

3、利用行政手段调控经济，非公有制企业发展受到不公正待遇。我国之所以出现行业过热，主要是因为行政垄断造成的行业垄断利润，使得企业纷纷将资金投向该行业，在市场准入条件放松，许多行业向民间资本开放的情况下，民间资本自然也投向这些行业。然而，当出现投资过热时，最先受控制的是非公有制企业，而不是国有企业，存在明显的所有制歧视。因为面对经济过热，政府职能部门为了保证其既得利益，采取强化审批、限制供给、提高价格等措施，使留下来的企业获得更多的垄断利润，而非公有制企业被驱逐出该行业。又如，当周正毅等“问题富豪”被揭露时，民企的声誉一度跌落谷底。当时，银行为避免遭受类似损失，一度向一些民营企业亮起红灯，甚至有银行专门发文要求下属分行严控对部分民企的贷款流向。而不是通过完善相关制度，来保证民营企业贷款的安全性。这说明，我们没有能够真正用经济、法律手段来调控经济，而是过多的借助行政手段，停留在头痛医头、脚痛医脚的状况，而缺乏引导经济健康发展、良性循环的调控机制。在最新一轮的宏观调控中，非公有制经济受的影响就远远超过了国有经济。2004年1-5月累积固定资产投资下降过程中，下降的主要是非国有性质的投资，5月份国有及国有控股企业投资同比增长33.3%，宝钢、马钢等钢铁企业集团的产能扩张在有条不紊的进行，而民间资本被迫退出（巴曙松等，2004）。

（四）融资体系中的体制回归

我国的非公有制经济发展，在工业、农业领域都取得了巨大成就，但在金融领域，坚冰难破，一方面是非公有制企业难以从国有部门获得融资，二是非公有制企业不能进入金融领域，办金融企业。这就造成了大量民间资本闲置、非公有制企业得不到所需资金的现状，形成了金融资源配置的扭曲。金融体制改革中的体制回归，主要表现在：

1、金融体制改革中的金融资源国有化。我国金融资产80%集中于国有独资商业银行，而且还不断发生非国有金融部门的资源向国有金融部门集中的趋势，如现在各地的股份制商业银行、城市商业银行都由政府控股；原本是合作制的城市信用社、农村信用社趋向官办化。20世纪90年代的金融改革在基本保持原有所有制结构的前提下，原城市信用社被重组为有政府投资并控股的新的准国有机构——城市商业银行；农村信用社曾作为农业银行的基层机构，承担部分政策性业务，1996年行社分家后，信用社向合作金融的方向发展，但2003年改革试点，信用社交由省级政府管理，中央政府对农村信用社的亏损补贴50%并实行一系列优惠政策，以化解历史包袱，说明中央政府对其经营亏损负责，农村信用社并不是真正的合作金融组织，而成为官办的金融机构。

2、新办银行中，民营银行迟迟不能出台，而政府组建的银行很容易就得到批准。我国目前仅有一家真正的民营银行即民生银行，是由民间资本控股的，而最近成立的浙商银行，虽被标榜为民营银行，但它的董事长和行长都是由政府官员任职。而真正由民营企业准备组建的五家民营银行，几年来“只打雷不下雨”，迟迟得不到批准。现在，各地方、各部门热衷于办政策性银行，如科技银行、中小企业发展银行等。有政府背景的银行很容易就能得到政府部门的批准，而没有政府背景的却无法办成，如渤海银行的成立就很大程度上是因为政府官员个人的因素。可见，我国的金融资源不仅是掌握在政府手中，更重要的是掌握在政府官员手中，这种缺乏制度保障、凭个人主观意志的不正常现象，毫无疑问会影响非公有制经济的发展。

3．以政府为主的中小企业融资担保体系，使融资担保体系缺乏持续发展的动力。现在，我国的融资担保机构是政府作为支持中小企业发展的一项措施来抓，民间担保公司的发展受到一定的限制，政府担保机构大多以政府为主，财政投资，成立担保公司。主要资金来源是政府投资、国有资本金收益、企业和社会成员入股、国内外机构和社会团体损资等。由于担保具有风险大的特点，吸引社会资金目前有很大难度，所以，主要是政府出资。这种主要由政府出资成立的担保公司，其业务自然倾向于与政府有着密切利益关系的中小企业，如国有转民营的企业、政府部门及政府官员有利可图的企业。而真正的个体私营企业很难得到贷款担保。而且，随着担保业务的不断扩大，金融机构的借贷风险也不断增加，金融风险在一定程度上转化为政府的债务风险。从现阶段看，是政府为中小企业承担了风险，促进了非公有制经济的发展，其实，这只是短期效应。从长期来看，这种融资方式并不具有持久性，政府出资的担保公司的资金是有限的，而且，这种运作方式的无效性（无人愿意为担保公司的资金负责），更容易导致金融资源的枯竭，担保公司为中小企业承担了一时的风险，一旦无法继续维持，中小企业的发展也就回到了原地。这样，不利于非公有制企业的稳定、持续发展。

二、坚持市场化的改革方向，实现非公有制经济的快速发展

促进非公有制经济的发展，消除非公有制企业发展的体制性障碍，首先就是要坚持市场化的改革方向，打破地方和行业垄断，切实保护生产经营者和投资者的合法权益，其次要建立健全宏观调控体系，建立公平竞争和诚实守信的社会环境。

（一）对行政垄断行业，改革行政审批制度，完善市场准入制度

行政垄断和行政行为是导致非公有制企业不能进入的主要因素，因此，保护非公有制企业快速发展，就要求转变政府职能，实行政企分开，大幅度减少行政审批，规范审批程序，实现科学的市场准入制度。垄断一般分为三类，一是行政垄断，借助行政权力垄断市场，限制新的厂商进入该行业。二是市场垄断，即通过市场竞争，企业以规模优势、成本优势占领市场，阻止别的厂商进入，获得很高的市场份额，形成生产的高度集中，如美国的汽车制造等。这种市场垄断是市场竞争、优胜劣汰的结果。三是自然垄断，指一些行业以一个企业或几个企业来生产会比多个企业生产更有利于资源的优化配置和社会福利的增进，如供水、供电、煤汽供应等，实行垄断生产经营可以以更低的成本供应市场。对这些行业，国家一般都会采取自然垄断规制，建立一种类似竞争机制的激励机制，以引导垄断型企业的经济决策，或者采取强制性措施，对垄断型行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面做出明确规定，在不允许多家厂商进入的情况下，以保证消费者的利益不受垄断集团的侵犯，及预防负外部效应的产生。我国现在的垄断，由于产品的市场集中度并不高，所以，市场垄断的情况不严重。而自然垄断和行政垄断交织在一起，有一些非自然垄断的行业，如汽车制造、电信、民航等，由于行政垄断的保护，长久以来不让别的企业进入，便形成了垄断，甚至有了自然垄断的特征，由于这种垄断的存在，导致了别的企业进入的高门槛，到后来都分不清它是不是自然垄断行业。所以，我们在市场准入制度方面的改革，首先要分清我国目前存在垄断的行业，哪些是市场垄断行业，哪些是自然垄断行业，哪些是行政垄断行业。根据不同情况进行改革。

1、对涉及国家利益和公共安全的行业，实行专营。对于涉及国家利益和公共安全的行业，政府必须专营，如公共安全、公共邮政、公共卫生、公共交通、公共教育、军工等。对这些行业，实行禁令性管制。所谓禁令性管制，是政府宣布企业不能做什么，对那些环境污染大、安全隐患多、危及公众安全的项目发布禁令，严禁企业进入。对不需要实行专营的公益事业，如基础设施、城市建设、电力生产等，都应该取消行政垄断，让非公有资本进入，由企业自主判断投资风险、项目收益。

2、对自然垄断行业进行相应改革。随着社会经济的发展，交通通讯网络日益发达，融资方式日益增多，原来的自然垄断行业日益失去了垄断的特征，成为竞争性行业。所以，我们应区别不同情况，采取不同的规制措施，限制或鼓励非公有资本进入这些行业。（1）对于目前属于成本高、规模生产效益高的自然垄断行业，可以放开经营权的，实行社会性管制。所谓社会性管制就是指政府从国家安全公众利益的角度出发，对环境保护、自然资源利用、公众安全等方面提出强制性要求，并实行管制。只要企业能达到社会性管制的要求，就可以进入。对一些确实存在着自然垄断因素，不适宜于放开经营权的行业，可以采取垄断经营权的同时吸收民间资本入股。（2）对一些借自然垄断之名行政垄断之实的行业，如电力、铁路、电信、航空等，首先要搞清楚垄断的关键在哪，采取相应措施，打破垄断。如电网的垄断就出在接口规则的歧视上，电力垄断，就是电网利用其统一调度的权力，对不同的发电企业给予不同的上网资格和上网价格，给与自己利益悠关的企业更多的优惠。因此，监督的重点是接口规则。监督管理部门应要求电网对非公有制的发电企业给予平等的上网机会和公平的上网价格。

3、对竞争性行业，建立科学的市场准入制度。我国市场准入制度的改革，正在取消竞争性领域的投资项目行政审批制，将行政性的准入转变为核准制和备案制，即对于企业不使用政府投资建设的项目，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目均由审批制改为备案制。那么，是不是竞争性行业的进入就没有任何要求了？答案是否定的。为了保证企业之间能公平竞争，维护广大公众的利益，必须建立和完善科学的市场准入制度：一是严格按国家和各地方政府空间布局规划要求执行市场准入标准，以保证国家生产力布局的科学合理和整体协调及城市规划井然有序。二是严格按行业准入的技术标准执行，如环保标准、安全生产标准、能耗水耗标准、产品技术质量标准等，并通过强有力的监督和处罚措施来保证这些标准的实施，保证产品质量、服务质量，并防止企业恶性竞争和低水平重复建设，以保证公众利益和消费者利益。三是严格资源利用许可的具体条件和标准，保护生态环境和保证资源永续利用。

（二）推进财税、土地、金融制度市场化改革的进程

我们除了加快行政许可方面的改革外，还要尽快实行宏观调控制度、价格管理体制、财税体制和金融体制改革，实现利率市场化、落实企业外贸自主权、实现土地及自然资源的有偿使用等。使公有制企业与非公有制企业站在同一起跑线上竞争。

1、加快财税制度改革。主要是实现积极财政政策的转型，实行中性的财政政策。中性的财政政策，首先要求减少国债的发行，不再扩大财政赤字规模，从而减少对总需求尤其是投资需求的扩张效应，优化税收制度和支出结构，使税收制度和财政支出不对微观经济主体的行为选择产生不良影响，控制因财政支出过多对非公有制企业投资的挤出效应。其次是调整国债资金与财政资金的支出方向，财政资金用于提供更多、更好地提供公共产品，逐步退出一般营利性和一般竞争性投资领域，突出财政资金的投资重点，提高财政资金的使用效益。同时，对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业、新兴主导产业以及对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，如港口、铁路、资源勘探等及依靠地方财政难以解决的项目继续提供支持；加大对发展科教文卫的投入力度；在保护生态环境和国土整治方面，国家财政也应该相应增加投入。此外，完善社会保障系统、农村基础设施建设、加快西部开发和振兴东北老工业基地等也需要国家财政继续给予扶持。其三要从单纯依靠有限国债资金形成直接投资到转向致力于放大财政投资的乘数效应，通过部分国债资金开展政策性融资、运用财政贴息、财政参股、财政担保、项目融资等多种途径吸纳和带动民间资本参与公共事业和基础设施建设，吸纳民间资本进入原来的国有部门，扩大非公有制经济的发展空间。

2、加快金融体制改革。（1）在加强监管的同时，适当放开民办金融。一是现有“非法”存在的金融机构和金融形式合法化，如已有的民间金融会、私人钱庄、企业间相互融资等形式，获得合法地位，纳入银监会的监管范围。二是成立股份制、股份合作制的民营银行，吸收社会资本进入金融领域。（2）进一步实行利率市场化改革，一方面让非公有制企业能从国有金融机构获得贷款，因为国有金融机构可以根据高风险高收益原则，对非公有制企业发放较高利率的贷款，改变过去为了避免风险而不敢贷款的状况；另一方面，让民营金融机构可以以更高的利率获得存款。近些年来，我国的民间资本迅速成长，因此，适应民间资本多样化的投资需要，应当建立多样化的投资渠道。如把资金存入国有银行，可以有更好的保障，但存入民营银行，有较高的利率。这样，可以引导民间资金分流，实现金融资源合理配置，促进非公有制经济发展，同时也解决了民营金融机构筹资难的问题。（3）尽快建立贷款担保抵押制度和存款保险制度,使非公有制企业能获得融资保障。在国有融资担保体系遇到资金困难的情况下，应鼓励非公有资本进入这一领域，对已有的民间担保机构要加强监管，尽快将其纳入制度化、法制化的管理轨道。

3、加快土地制度改革，实行土地资源的有偿使用制度和招投标制度。土地资源的有偿使用制度和招投标制度，可以保证公有制企业与非公有制企业处于公平的竞条件下，有比较公平、合理的成本费用，相应减少政府的低成本扩张和对土地资源的浪费。让有限的土地资源用于效益最好的项目和企业。

（三）建立以间接调控为主，经济手段、法律手段及必要的行政手段互相配合的宏观调控体系

过去，我国主要运用行政手段调控经济运行，所以总是“一收就死，一放就乱”，导致经济发展的大起大落，国民经济的发展无法进入快速、健康、持续发展的轨道。政府部门今后对经济的调控，要综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，以间接调控方式为主，切实做到“微观上该放的一定要放开，宏观上该管的一定要管住”，保持国家对社会经济发展的积极引导和有效调控。健全的宏观调控体系应当是包括财政政策、货币政策、产业政策在内的一套完整的经济调控手段，健全有效的法律手段及必要的行政手段，使宏观调控具有前瞻性、及时性、有效性。以加强和改善宏观调控及政府的社会管理、公共服务职能。

在市场化的改革过程中，之所以出现各种体制回归现象，一部分原因是改革过程中确实存在着巨大的风险，不采取有效措施，会使改革前功尽弃，因此，短期内，需要采取行政措施；另一方面，是因为一些利益集团的存在，利用手中的权利，趁机设置行政障碍，捞取个人利益和小团体利益。所以，建立健全宏观调控体系，首先必须实行行政管理体制改革。尤其是要加大对行政权力的监督，解决有法不依、权大于法的问题。具体说来，有如下几个方面：一是要加快行政管理体制改革，实现政企分离，转变政府职能，消除部门利益、地方利益、官僚利益对非公有制经济的冲击。二要真正实现从审批制向核准制过渡，着力降低市场准入成本。核准制的主要内容是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目，主要内容在于“维护经济安全，合理开发利用资源、保护生态环境，优化重大布局，保障公共利益，防止垄断出现。”而不再是代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案进行审核。三是要提高政府管理水平和办事效率，特别要打破行政分割局面，要建立起对行政管理部门的监督机制。四是建立一个对非公有制企业归口管理和服务的机构，如中小企业局，加强对非公有制企业的服务和维权，通过这个机构，建立非公有制企业与政府沟通和对话的机制，充分反映非公有制经济发展的要求，促进非公有制经济快速发展。

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