本文的农地，专指农户承包地，不包括其他土地。由于“三农”形势的发展，近年学术界对农地产权制度有深入的讨论。笔者这里提出一种自己的设想，供各方参考。

一、我国农地产权制度的演变

我国1951年的土地改革，无地或少地的农民都分到了相应的耕地，当时称作“土地还家”，即将土地产权从地主的手中夺回归还农民，实现人类“耕者有其田”的基本理念，是典型的革命性流转.农民的耕地无论是原来自有的还是新分得的，都有明白无误的私有产权的“土地证”作为法律凭据，土地自耕或出卖的自由受法律保护。

这种私有制的农地产权制度到1956年进入高级合作社后有了根本性的变化，“因为初级形式的合作社保存了半私有制，到了一定的时候，这种半私有制就束缚了生产力的发展，人们就要求改变这种制度，使合作社成为生产资料完全公有化的集体经营的经济团体”(毛泽东，1955)，即完全的集体所有制。这个定义，到1958年又有突破性的发展：具有“政社合一”、“一大二公”基本特征的人民公社，生产资料有段时期可在全社会范围内“一平二调”，农地产权也曾试图突破集体所有制的制约，而被称为“共产主义的萌芽”。历史已经证明，这场为时长达30年的农业合作化运动不可能成功。首先是对生产力与生产关系认识上的错误。忽视当时落后的生产力水平，认为公有化的程度越高就越能够促进生产力的发展是站不住脚的。其次是这种产权的变革不合情理。农地是农户赖以生存的命根子，除了有偿转让，不能采用对待剥削者的办法实施革命性流转。就是对待资产阶级，当时还有赎买政策。而一分钱不付就将农产生产资料(土地、牲口、农具等)私有产权都取消了，无论如何没有道理。有人说，产权转归集体仍有自己的一份，本质上还归自己。然而在实践中，没有任何支配权与剩余索取权的“人人有份”毫无意义。再次是这种产权的变革缺乏法律支持。

正因上述原因，中共十一届三中全会后，国家首先要拨乱反正的就是农地产权制度。虽然在1958年修订的《宪法》中已将农地产权正式定为集体所有，要修改这一条在短期内是难以做到的，在家庭承包责任制中，还是尽最大的可能让农户在农地产权体系中有了经营权和收益权，其权能的汇集实际上比初级社的半私有制权能还高出一筹。因那时土地入股后即归合作社管理，农户不仅失去所有权，连经营权、收益权也实际上不存在了。所以推行家庭承包，是在当时政治、社会背景之下已走到极限的农地产权变革，现在仍在中国革命博物馆陈列的凤阳小岗村农民的“秘密约定”足可说明这一点。

二、几种不同观点的评价

鉴于现行农地制度问题很多，我国一些学者已经提出，要间接或直接地淡化直至废除农地集体所有制，给予农户能有更多所有权特征的永佃权或财产权。有此共识而形式各异的观点主要有三种：

(一)学明清两代曾用过的办法给农户以永佃权，只要农户能不断地给自己的地主交佃租，在地主土地上不但可以永久性耕种，还可继承、转租或出卖永佃权，可以说具有半私有产权的性质；地主拥有所有权，亦称田底权，自然更是可转让的、然而田底权即使换了主人，一般也不影响佃农永佃权(张红宇，2002)。这种产权关系优点在于彼此都可以转让，且不影响两方面的稳定性与积极性。但在当前的现实中显然存在几个问题：一是现在不可能有封建社会土地产权关系，社会主义农民还要交地租吗?二是地租功能代替不了农业税，若在农业税上再加一种地租又是农产所无法承受的；三是找不到“地主”的代理人。乡政府是基层政权，不是“政社合一”时的人民公社，不能行使经济所有权的职能；村委会仅是村民自治的议事机构，不是有法人资格的经济组织，与土地的所有权更毫无关系，所以这种观点是很不现实的。

(二)给农户以物权，即对物(农地的直接管理并排除他人干涉的权利具体包括占有权、使用权、收益权、抵押权和留置权等，从而可使农户克服自主产权残缺的弊端(钱忠好，2002)。这比上述观点前进一步，农产基本有了财产权。缺点是未说明如何处理与村集体间的关系，更未明确否定集体所有权，这就为以后的实施带来很多不确定因素，时间一长还是集体所有权占统治地位，一切老的问题照常存在。实际上，这种既不否定集体所有又想给农户以所有权的道路是根本行不通的，何不简单一些，将目前的集体所有权的权能通过法律程序直接界定给农户。目前农户已拥有了在产权体系中占重要地位的经营权与收益权，仅是因为没有所有权，才容易受外力侵犯，只要将所有权补充进来，就有了权能完整的产权体系，诸多矛盾也就不存在了。

(三)要取消我国农地集体所有权，将其与土地的国有权并轨，确立国家对全部土地的终极所有权。对已经由农户和投资者使用的耕地、林地、四荒地等，实行国家所有、农户和投资者占有和使用的制度；在规定的使用期内，农户和投资者对现有的土地拥有财产权的各种权能；国家从保护私人财产的角度出发，保护这些权能不仅不会因居住地和户籍的变动而丧失，还会使其成为农民社会保障的基础，在产权交易后将一部分收入用来建立农民个人社保帐户；政府管理的主要作用则在于弥补市场配置土地资源的缺陷(周天勇，2003)。不难看出，这是将农地在国有化的保护下，灵活避离现行集体所有权的困境，最终返还给农户以充分财产权的一个好设想，有值得注意的几个特点：(1)农户拥有的财产权既受国家终极所有权的宏观制约，又有私人财产权的基本特征，在理论上与混合股份制体现公有制的性质很相似。(2)近似于“永远”的使用期，不受诸多变动因素影响的权能，都将财产权的各种权能灵活而有效地扩张到最大。(3)还为市场配置土地资源与国家制定国土规划留有余地。

但是，无可讳言，这种设想也有几个理论障碍：

第一，从产权来源上看，前面说过，农地产权自古以来就是奴隶与农民的劳动和历代经营者不断增加要素投入而形成的，从而是马克思劳动价值论的根本体现，也是“耕者有其田”的理论基础，或者按照“谁投入，谁所有，谁经营，谁收益”的现代经济理念，其产权的归属都应是农民群体；只有农业生产以外的土地，因与农业劳动者无关，才能由国家以社会管理者的身份占有和规划，行使国家所有权，以避免与土地元历史联系的非农产业无序占有与盲目使用。这也是世界各国的农地产权基本上都归农民所有的理由。因而，如果将农地的归属全部、直接提升为国家所有，与国家将劳动者的私人财产强行收归国有有悖基本经济原理没有区别。

第二，从产权本质上看，农地产权是农民财产的主体和灵魂，是农民赖以生存的立足之本，产权流转是市场机制的客观需要，除了剥削性流转与革命性流转的非正常手段，都应该以法律为依据，以自愿、有偿的交换为原则，不是政府以政令的方式可改变的。我国农业合作化时，农地作为农民私有财产本应受宪法的保护，后来既非自愿又无偿的变为集体所有，使我们至今仍然在支付着高昂的代价。而农地产权有偿流转的市场价值，又主要体现在所有权上，只转让其他的权能而不含其所有权，双方交换的就不是或说主要不是土地的价值，而只能是小部分价值的补偿。这就不仅使出让方在收益上有重大的损失，受让方得到的因其没有所有权，从长远看更是不稳定和有风险的。目前我国农地流转多属这种情况，农民损失巨大，产权纠纷也频发不断。所以说，将农地的所有权归国家，使其与农户拥有的其他权能继续分离，对农业的稳定发展十分不利。

第三，从经营机制上看，作为微观上的一般企业，所有权与经营权分离的运行机制往往可收到良好的效果。这也是被现代企业制度广泛证明了的一个不争的事实。而这种效果的取得，在很大程度上有赖股份制的经营机制，使所有者与经营者双方在如生产安排、利益分配及运行中大小问题的处置上都能在清晰、透明的基础之上实现有机的统一。从宏观上看农业，如果农地所有权归国家，在国家为所有者一方，千万个体农户为经营者另一方的大格局中，由于国家这唯一的所有者并不是农地的投资者，千万个体农户经营者更不是由所有者聘用的，没有双方相互促进与制约的机制，如何发挥积极性和效率都无从谈起，要想取得股份制的效应根本是不可能的。就是说，所有权与经营权分离的机制在这里是行不通的，而只能使二者相结合，让完整的产权体系统一于每个农户中，使相互支撑的各个权能形成一股更大的合力，这才是更加现实、可靠的产权安排与制度的选择。不难想象，一旦农地所有权归国家，所有者虚位的弊端将比在国有企业中更加严重，农产经营中的许多具体问题更将无人过问，结果势必比集体所有时更加被动。

三、农户拥有农地所有权的实证分析

既然农地所有权归集体或归国家都有严重的弊端，说明还是将所有权返还农户最为合适。这里说“返还”，是因土改以后农地产权原本是私有的，现“物归原主”，非常必要。

(一)从我国历史的经验看一个不争的事实是，1951年土地改革以后，农户因为拥有农地所有权等完整的产权，农业生产就恢复发展得非常快，1951年的粮食产量14369万吨，1952年就增产2000多万吨，达到16392万吨；后来随着合作化的深人发展，农户农地产权逐步丧失，农业生产也就逐渐出现停滞不前的局面，1954年的粮食产量只有16952万吨，基本上是两年前的水平；到1958年公有制的比重达到历史最高峰，农业生产力更受到严重破坏，致使1903年(还有自然灾害因素)的粮食产量降到14350万吨，1962年虽有所上升，也只有16000万吨，尚未达到1952年的水平。应该说，这是目前我国“三农”形势严峻的最重要的早期成因。乡镇企业发展的历史或许更能说明这一点。1956年之前的社会主义改造，使农村中为数不多的手工业者联合、组织起非农业生产的产权归集体所有的各种合作社，人民公社化后改为社队企业，一直没有也不可能有长足的发展。改革开放后，随着撤销人民公社而改名为乡镇企业，在某些地理条件较好的地区凭开放的政策才蓬勃发展起来，如在苏、锡、常地区，还撑起了当地经济“半边天”的局面。然而随形势的深入发展，由于人、财、物被乡、村两级领导所把持，原有效率高的灵活机制逐渐丧失，被人称为“二国营”的乡镇企业集体所有制的种种弊端逐渐显现并突出起来，延至20世纪90年代中期，原影响全国的“苏南模式”竟萎缩到难以维系的地步，而不得不走上改制的道路，通过集体财产转让与拍卖，集体资本基本上从企业退出，私人资本成为主要成份(徐元明，2003)。再看众多国有中小企业，经过20多年不同形式的改革，能想到的办法都试过了，经济效益仍每况愈下，最终也走上了以股份制为主体、私有产权占其大部分的民营化道路。

(二)从农业生产力发展水平看有这样的一种观点，认为在农业生产力水平低的时期搞公有化程度相对较高的集体所有制难免失败，但在农业生产力发展的高水平时期就不同了。到那时，农产小规模的经营已完全被规模相当大的农场、公司所代替，农业生产以市场需求为导向，以社会化服务体系为依托，实现高度机械化与集约化，而使农民大量转为城市职工，农业人口占总人口比重极大缩小，与如此生产力相适应的将必然是集体所有制的产权制度。笔者以为，只要我们考察一下农业发达国家农业发展的历史与现状，就必然觉得这种观点同样站不住。例如美国、日本、澳大利亚、加拿大等国，或欧盟的农业发达国家，就从来没有过农业投资主体没有所有权的集体经济组织。他们的现实是；在拥有较多的规模相当大的家庭农场的同时，还拥有规模更大的股份制农场和性质不同的可以跨区域和跨行业投资的农工贸结合的股份公司。这些农场、公司形式不同，经营方式也彼此相异，但有几点是共同的：其一是都拥有很好的社会化服务体系，将经营主体的很多事情都及时、高效地代其做了；其二是政府非但不收农业税，还给予较多的农业生产补贴，使经营者利润能够达到甚至超过社会平均利润水平；其三也许是更为重要的，无论家庭农场、股份农场或股份公司，包括各种社会服务、中介机构，投资者对土地、资产都拥有清晰的所有权，其拥有的各种权能都受到法律的严格保护。无可置疑，农业发达国家这种经营机制、制度框架和发展成就，应该是我国农业的发展方向。这又进一步说明，即使农业生产力高度发达了，农业生产还是以私营和民营为主体，投资主体不直接拥有所有权的情况是不会发生的。

（三）对股份制还须再认识。有人认为，股份制农场、公司是农业的发展方向，如果股份主要来自产权属农产所有的工地和资产，仍是私有制的经济成份，私有制的弊端仍会存在。这是对股份制的一种传统性的认识。从微观上看，以私有资本投资人股的股份公司一直被认为是私有制的典型代表。这是没有错的。不用说在西方以私有制为主体的国家，就是在我国目前，股份合作制的投资主体也基本是个体、私营经济，每一股份都具有明确的私有属性。混合股份制中“国有股”也不例外，其国有股权的内涵也是以国有形式表现的在本质上仍属那个国有企业的“私有”，如果没有这一点，产权明晰就是一句空话。私有观念能够调动积极性，看来是不容置疑的，关键在于怎样控制它的负面影响。或许正因为负作用，人们才想到了集体经济，才有中国几十年的农业合作化。但不能明晰产权的集体所有终归不起作用，于是人们又去寻找能够兼具“私有”、“集体所有”之长同时又能避其短的经济组织形式，这个形式就是股份制。中共十五大提出了公有制有多种实现形式，十六大更明确提出混合股份制是公有制的主要实现形式。这不仅因现今在我国的股份制中有数量较多的国有股和集体股，使其具有公有制的性质，更重要的还是在经营机制上，即使全部是私人投资，由于能使不同的所有者共存于同一个经济实体，按共同接受的规则联合生产、联合经营、风险共担、利益分享，这就使各所有者的私人资本突破了各自占有、使用、收益与处置的狭隘界限、成为实质上归社会占有的“社会资本”，其公有化程度并不亚于国有经济，因其还能实现所有权与经营权的适度分离与高度统一，使各投资主体产权与收益的分配关系明晰化，在效率上更比国有、集体经济高出一筹。

四、农地产权制度创新的一种设想

遵循十六届三中全会的基本精神，为适应“三农”的形势需要，稳定完善家庭承包，发展农村市场经济，应将现行农地集体所有权的权能返还给农户，建立农户所有、法律保护、市场配置、国家干预的现代农地产权制度。

(一)关于农户所有在稳定完善现行家庭承包经营的基础上，以在农村税费改革试点中确定的农地承包面积为基准，将过去属于集体的农地所有权的权能返还给各个农产，使其与原有的经营权与收益权等权能相结合，形成配套与完整的农地产权体系；其权能的发挥除国家统一的调控与于须，任何组织、个人包括基层县、乡政府都不能干涉；农户根据产权规范享有承包地应有的一切权利，并承担相应的责任，实现权利与义务的高度统一；因农地的所有权已归农户，并按农户意志决定自耕或出让的不同选择，农地承包期的设置将无实际意义。

(二)关于法律保护遵循国家保护私有财产的原则，凡与农地相关的法律，都要根据农户拥有农地所有权的精神进行调整，进而对农地承包中涉及农地产权各方面的权益进行严格保护，杜绝任何组织、个人违背法律规定侵犯农地产权合法权益；征用农地必须符合国家统一制定和颁布的土地利用总体规划和用途管制，严格控制征地规模，并按市价交易，不能使农产的利益受到侵害；国家还要放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，增加财政对农业、农村的投入，从各方面稳定土地家庭承包经营制度。

(三）关于市场配置要发挥市场机制对农地资源配置的基础性作用。由于农业收益低，丢弃承包土地去城市务工的农民会越来越多，有些人最终要定居城市；而种田能手们则想集中土地扩大生产规模，最终组建家庭农场或专业公司。这两方面客观的需要，必然使土地的市场配置日趋发展而走向成熟。在当前，凡农户所有的耕地、宅基地、四荒地，都可进入出租和交易市场，并可用其抵押融资；发展土地交易中心、地价评估事务所等中介组织和协会，将政府的直接管理变成中介管理和行业自律，使农地的拍卖、出租、抵押等多种形式能按市场规则顺利流转，不受权势的无原则干预；要加强法治，打击各种强买强卖农地资源、阻碍农地交易市场正常运作的现象，力戒各种违法违规的暗箱操作。

(四)关于国家干预经济领域中常见的市场失灵与市场缺陷，在农地资源市场配置中更要引起注意。(1)要认真关注弱者。由于农地买卖方便、流转顺畅，在较长时间内，会使少数农产在天灾人祸等客观原因面前陷入无地或土地极少的困境。在过去，这会成为有碍社会公平与稳定的重要因素。然而今天就显然没那么严重了。因为丧失土地以后只要肯劳动，一可进城务工，二可帮农业大户干活，再不会有坐以待毙的局面。只有一种情况，就是因为生病、致残而使家庭失去劳力，吃完卖地款后就生活无着了。但是这样的农户就是有地也无力耕种，又是极少数，估计不会超过总农产的3%，可由财政扶贫和社会保障这两个途径去解决，这也是政府在农村要认真做好的一件大事。(2)防止农地资源流失失控。政府要在改革征地制度、完善征地程序的同时，制定国土利用规划和城镇的建设规划，严格界定公益性和经营性两种不同性质的建设用地，坚持规划控制和用途管制，把征地的规模压到必要量的最小程度；企业征地、农民用地都要按政府制定的生态环境指标进行管理，严格控制污染企业买地建厂，还要制定优惠政策，引导资金用于治沙、治荒，搞好国土改造与建设。(3)干预土地价格垄断。随着农村城市化的进程与国家建设的迅速发展，某些地段由于地理位置特殊而产生过大需求，拉动价格上升是正常现象，但也有少数的“钉子户”，以“奇货可居”的心态漫天要价，干扰土地市场正常价格，还会形成分配不公，需要政府运用限价政策予以干预。