党的十六大提出了改革国有资产管理体制的重大任务。其目的在于两个层面：一是保护国有资产不流失，促进其保值增值；二是促进国有资产的管理体制与市场经济体制相融合，使市场机制在国有经济领域能有效配置资源，发挥调节作用。

我国在市场经济体制改革的实践中，对国有资产管理体制进行了多次调整，但都未彻底解决国有资产产权模糊，出资人缺位，“权、责、利”不清等老大难问题；在实践中，国有资本“一股独大”，加上政府的不当干预和内部人控制等问题，使国有企业无法按照现代企业制度的要求改造更新，已经影响到了国有资本与市场体制的有机融合.因此，按照现代企业制度的要求，“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位”。换言之，产权制度的创新是构建国有资产管理体制的关键。

一、产权与产权制度

产权是所有制的核心和主要内容，可以划分为物权、债权、股权和知识产权等等；产权作为一种与所有权有关的财产权利，产权动态上包括占有权、使用权、收益权和处置权。虽然产权与所有权都以财产关系为研究对象，但所有权概念侧重于对财产归属的静态确认和对财产实体的静态占有，是一个相对静态和抽象的概念。而产权概念侧重于对财产实体的动态经营和财产价值的动态实现。产权是交易双方权、责、利的划分，产权是两个及两个以上平等的所有权之间的交易中形成的，是“交易中确定的权利”。由于产权在资产经营中表现出来的占有权、使用权、收益权、处置权等在一定的时间和空间上可以相对分离，因此，它是建立现代企业制度的关键，产权在现代企业中表现为股权、法人财产权、日常经营管理权等一组权利。

以产权为依托，对财产关系进行组合、调节的制度，就是产权制度。产权制度是既定产权关系和产权规则结合而成且保证其实现的制度。合理的产权制度具有界定和规范财产关系、提供激励、提高市场资源配置效率以及形成稳定预期等功能。现代产权理论主要是交易费用理论，它认为市场交易不是没有成本的，存在交易费用。良好的产权制度安排就是为了减少交易费用，提高经济运行效率。产权理论认为，市场交换的实质不是物品或服务，而是各方的权利。市场交换主体必须拥有其交换对象明晰的、惟一的、可自由转让的产权，才能使市场机制运转起来，实现资源的最优配置。值得注意的是产权理论并没有认为私有产权是惟一有效的产权制度安排。产权不但包含私人产权，还包括法人产权、社团产权、公共产权和国有产权。产权理论认为，重要的不在于产权的最终归属，只要产权主体明确、产权边界清晰，就可以减少交易费用，就是有效率的产权制度安排。

产权理论虽是西方经济学的重要理论之一，但是，产权理论所阐释的市场机制和规律，却是普遍适用的。按照产权理论的分析，公有产权(包括国有产权)的制度安排应该符合以下几个标准：一是产权主体必须明确，产权边界必须清晰，这就要求必须有明确的人或机构负责行使产权；二是产权必须能自由流动，这就要求产权主体多元化。没有产权主体多元化，就无法进行产权交易，市场机制也无法有效运转起来。三是企业内部产权结构安排必须合理，这就要求完善法人治理结构。

二、产权制度创新是国有资产管理体制创新的关键

在我国完善社会主义市场经济体制的改革中，重构国有资产管理体制就是要以改革产权制度为突破口，明晰国有资产的产权，界定产权边界和产权主体的权利与义务关系，消除原来模糊不清的状态，建立起有利于国有资产和其他社会资源优化配置的财产约束机制。当前我国国有资产管理体制中的许多问题或弊病，都直接或间接与这方面的改革滞后有关。

(一)改革产权制度才能解决国有资产出资人缺位的问题

明确国有资产出资人，解决权、责、利模糊不清的老大难问题是国有资产管理体制改革中的首要问题。我国中央政府对国有资产的管理体制从1998年以来实行“五龙治水”，将国有资产的出资者所有权分别由不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能的机构——国家国有资产管理局。由财政部(地方为财政厅、局)兼司国有资产基础管理职能，行使收益及产权变更管理职能；由经贸委对国有资产(主要指国有企业)行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产管理、兼并、改制等监管职能；国家计委则行使基本建设投资管理职能；由组织部、大企业工委行使选择经营者的职能；劳动部掌管企业工资额的审批。不仅使各部门把宏观社会经济管理职能与所有者职责混为一体，导致职责不清，更重要的是没有一个部门真正对国有资产负责。法律规定由出资人统一行使的资产收益、重大决策和选择经营者等职权，被部门分割管理，管资产和管人、管事相脱节，无人真正负责，出资人缺位。

这种管理体制所出现的问题实质是国有资产产权主题不明所致。国有资产的占有权、使用权、收益权和处置权由不同部门行使，任何部门都不具备完整的产权，无法独立行使管理国有资产的职权，也无法独立承担管理责任。造成争抢利益，推诿风险的局面。特别是无风险利益的存在为滥用权力提供了机会和激励，使国有资产运营风险加重，资产流失严重。

(二)改革产权制度才能促进国有资产有序流动

国有企业在历经20年的“利改税”、“承包经营”、“股份制”等诸多改革实践之后，已触及到产权明晰这一关键环节。在深化经济体制改革过程中，为解决国有资本进入竞争性领域过多、重复建设以及企业效益低下等问题，我国政府提出了调整国有经济结构的指导思想：除了关系国民经济命脉和国计民生等关键行业和重要自然资源外，对于一般竞争性行业，通过企业出售、拍卖、产权转让、股权转让、关闭破产等方式，以不断调整和优化国有经济布局，收缩国有经济战线，大力改善国有经济结构。这一切都必须依靠良好的产权制度安排，特别是对国有资产，必须要有明确的主体，清晰的产权，才能实现其调整、流动。然而，由于国有资产管理体制上的弊端，使国有资产产权主体不明确、产权模糊，造成了国有资产流动困难，使国有企业的联合、兼并、分立、拍卖、破产等产权流动机制无法有效运转起来，国有资产的战略性重组和布局调整难以顺利进行。

(三)改革产权制度才能实现投资主体多元化

理论和实践都充分证明，解决国有资本“一股独大”的问题，才能利用产权形成的利益机制来规范企业的经营活动。目前，我国的大多数国有企业虽然都经过股份制改造，但仍然存在投资主体单一，国有资本“一股独大”的问题。股份制改造的实践已经告诉我们，仅仅将国有企业改为国有独资公司或国有股绝对控股的“一股独大”公司，对转换机制的作用不大，往往是“换汤不换药”。因此，通过产权改革，建立国有资产出资人制度，引进多元化投资主体，改变原国有企业产权单一和股权“一股独大”的局面。可以将国有企业改变为国家、其他非国有企业法人、金融机构、社会投资者、境外投资者及职工、管理者等共同拥有产权的公司，优化公司产权结构。可以利用产权形成的利益机制，规范企业经营活动，使“国有企业”得到制度创新，国有资产在这种利益机制中才能得到较好的保护，促进其保值增值。即使是那些关系国计民生的重要的国有独资企业，也要通过产权改革，使产权在中央和地方之间，在不同的资产管理经营机构之间重新配置，通过共同持股和交叉持股，形成多元化的投资主体和利益主体，利用“谁投资、谁拥有、谁受益”的利益机制来促进国有企业按照现代企业制度高效运作。

(四)改革产权制度才能完善企业法人治理结构

目前，政企不分，政府对企业的不当干预是影响国有企业完善法人治理结构的主要障碍。企业经营管理人员无视股东利益，盲目投资，不当分配，甚至蓄意损害投资者的利益是企业法人治理结构不完善的主要体现。要在国有企业中建立有效的公司法人治理结构，需要加快产权制度改革。只有在产权清晰和产权主体多元化的前提下，才有可能形成有效的公司法人治理结构。完善法人治理结构的关键，是正确处理出资人到位与企业法人独立性的关系。既要保证出资人到位，又要保持企业法人的独立性；既要保证出资人的利益，又要防止出资人(股东)不当干预，特别是政府作为大股东对国有企业的不当干预；既要保证公司经营效率，又要制约经营管理者滥用权力，防止“内部人控制”。因此，要建立一种以产权关系为核心的新型国有资产管理体制。在这种新的管理体制下，国有资产管理机构与投资企业之间不是行政隶属关系·，而是出资者与企业法人的关系，各自拥有自己的权利、义务和责任。国有资产管理机构享有出资者的所有权，不干预企业的生产经营权。企业依法享有全部法人财产权，依法自主经营、自负盈亏，独立享有民事权利，独立承担民事责任，依法维护所有者权益，实现企业财产不断增值。出资者和企业法人是一种平等的民事主体关系。另一方面，为防止经营者内部控制，损害出资人权益，要严格按照有关法律法规健全股东大会、董事会、监事会及经营管理机构，使其各司其职，实现有效制衡和良性互动。

三、以产权制度创新来促进国有资产管理的新制度安排

改革产权制度，建立并完善产权交易市场是完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。对国有资产进行产权改造，作出合理的产权制度安排是国有资产管理体制改革的关键，有利于国有资产管理的制度创新，推动国有经济的产业布局和结构调整。

(一)按照现代产权制度的基本要求，设置国有资产管理机构，并赋予相应的“责、权、利”

党的十六大报告提出了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。在理论界和实践中，大家都觉得“三层次模式”是不错的选择。第一层次是国有资产的管理层，即国有资产管理委员会。它要把以前被各部门肢解分割的所有权权能或产权职能整合起来，统一国家经营性资产的管理权，实现管资产和管人、管事的结合，使国有资产有明确的、职责完整的产权主体。第二层次是国有资产的营运层，表现为授权经营国有资本的控股公司和集团公司。它是国有资产产权经营的有效载体，充当企业中国有资产的出资者，并按出资额的大小行使收益权、决策参与权、经营者选择和财务监控权；当然也要承担出资风险、以及不干预企业独立经营、实施资本的再投入或改变投资的义务和责任。在经营国有资产产权中，通过转让、收购、重组、托管、投资、抵押、担保等各种经营活动，保证国有资产(资本)的保值增值，进一步完成国有资本的结构性调整。第三层次才是国有资产(资本)独资、参股或控股的从事产品和劳务经营的各类企业。这种模式在深圳市已作了较长时间的探索，尽管还不完善，运作中还存在许多问题，但人们对这种探索充满信心。

(二)通过国有资产的产权改造，推进国有企业中职工持股，逐渐转变投资主体，才能根本解决“产权虚位”问题，使国有资产发挥最大的经济和社会效益

我国国有资产从根本上讲是广大人民群众全民所有，但是却没有具体体现在人格化上。在国有企业的产权现实中，理论与实践是相背离的，企业的主人只有名誉上的产权，不能从资产的增值中得到利益，相反却要为资产的损失付出代价(如收入降低，甚至下岗失业都得不到补偿)，职工没有积极性关心这部分资产，法律上也无权关心。因此，通过产权改革，将国有资产的部分产权转到职工名下，使广大职工成为产权的最直接的、真正的所有者，成为国有企业的直接投资主体，是解决国有企业中“产权虚位”的最有效的办法。产权同职工的直接利益相关，职工就会从追求个人直接利益出发来关心企业的发展，追求资本利润的最大化，在实现个人利益的同时实现企业和国家的利益。这种职工持股的产权改革，可以实现劳动者和生产资料的直接结合，能彻底解放生产力，实现资源的最佳配置，产生最大效益，也符合社会主义共同富裕的性质，有利于进一步深化企业内部的改革。

(三)改革产权制度，完善产权交易市场，促进国有资产的产权流动，推进国民经济的产业布局和结构调整

据统计，我国现阶段经营性国有资产总额达到15万亿元人民币左右，占全社会总资产的比例超过—半，远远高于市场经济发达国家10％左右的比例。因此，党的十六大提出了要调整国民经济的产业布局和结构，有所为有所不为，国有资产有进有退。在关系国家政治经济安全的行业、具有自然垄断性的基础行业和提供公共产品和服务的公益性行业以及支柱产业中的重要骨干企业等领域，国有资本要占主导地位或起到控制作用。而在一般性竞争行业要大幅度地收缩战线并逐步退出，引导其他投资主体进入，调动多种经济成分的积极性来共同发展。目前，国家已经对国有经济从一些部门中退出，国有资产以国有股形式减持作了明确的规定。要实现这种退出，既要明确产权，还要建立和完善产权交易市场。在市场经济状态下，要实现产权的顺利流动，必须具备一个发达的产权置换市场。我国要想实现庞大的国有经济从竞争性领域退出，完成国有经济布局的战略调整，没有一个规模大、发育成熟的产权交易市场是难以实现的。世界各国都把证券市场作为产权交易的主渠道、主市场。目前，我们的包括证券市场在内的产权交易市场历史短、规模小、发育不成熟，还是一个年轻的市场，还不能完成这一任务。因此，以保护投资者为宗旨，大力培育、发展、壮大、完善中国的产权市场和资本市场，是产权制度创新从而是国有资产管理体制创新的极为重要的战略性举措。