摘  要：尽管NGO作为现代社会公共治理的重要标志和元素已经得到越来越多国家的认可与重视，但在我国，NGO却仍然缺乏应有的发展环境与角色定位，这显然无法应对日益繁杂和多变的公共事务治理。利益多元化的现代社会要求建立公共事务的多元治理模式，因此，NGO的角色复位势在必行。

关键词：NGO；多元治理模式；困境；角色

NGO通常是指那些独立于政府之外的、不以营利为目的、志愿性的社会组织。[①]这一说法最早出现在20世纪40年代，并在80年代伴随新公共管理运动的兴起在世界范围内得到了广泛的认同和发展。但遗憾的是，在我国NGO的发展却仍然处于启蒙阶段，而且面临诸多至少是暂时难于摆脱的困境，当然也因此而蕴藏着实现跨越性发展的机遇。进入新千年后我国、乃至世界范围内频频爆发的危机，尤其是公共卫生危机越来越让人们充分认识到，要实现现代社会良性的多元治理，就必须形成主体多元化的公共治理模式，而构建这一模式的关键即在于NGO能否成为社会公共事务治理的主体。

一、内涵与效应：关于NGO的一般理解

西方一些学者认为，当政府未能有效地配置社会资源、企业又因利润动机不愿提供公共物品时， NGO作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。在这种意义上，人们把NGO称为与政府和企业相平行的“第三部门”（the third sector），而当今社会正处于一个政府、市场和非政府组织“三足鼎立”的时代。[②]

目前学界之于NGO的基本涵义尚未达成一个普遍认同的解释，但比较趋同的看法是，NGO一般存在四个显著特点：一是非政府性，或曰民间性，即这些组织是以民间形式出现的，既不是政府及其附属机构，也不代表政府或国家立场；二是非营利性，即不以获取利润为组织的主要目的和宗旨，不进行分红或利润分配，而是以提供公益或公共服务为主要目标；三是组织性，或称自治性，即有正式的组织机构和管理机制，有成文的章程制度以及固定的组织人员与独立的经济来源；四是志愿性，即参加组织的成员都是自愿而非强制的，因此NGO亦称志愿性组织。[③]

在活动范围上，NGO关注的往往不是个人利益、组织利益或者国家利益，而是诸如贫民救助、公平、环保、和平等涉及社会或者人类共同利益的问题。具体而言，NGO不仅能够通过动员社会各方面的资源参与社会发展，弥补政府在社会发展方面的资金不足，更蕴藏了巨大的就业潜力，成为维持社会稳定的重要因素。此外，NGO在实现政府与社会的良性沟通方面亦发挥着不可替代的作用。社会越复杂，政府服务对公众需求的反应越慢，因此公众需要NGO来满足自己的需求并监督和影响政府政策的实施，而政府也可以通过支持NGO来治理和影响公共事务。此外，由于NGO能够帮助政府摆脱繁杂的社会事务，这对于加快政府职能的转变与让渡，实现现代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促进作用。

二、困境与机遇：我国NGO发展现状分析

目标的明确并不意味着实现这一目标的坦途，从认识到实践总是存在一定距离。尽管NGO的潜在作用和社会效应正引起越来越多的关注与探讨，但由于我国NGO起步较晚，与其理论上所应该发挥的作用相比，与世界各国NGO总体发展水平相比，与改革中政治、经济和社会的巨大变迁所带来的需求相比，我国NGO的发展在总体上还处于启蒙状态，其价值实现与角色转变正面临着制度与观念、内部与外部的多重困境：

（一）管理制度错位

法治社会要求一切组织的行为与活动都必须是有法可依。NGO的存在与发展同样需要宽松的发展空间与严格的制度约束。然而我国的事实情况却是，政府关于NGO治理对策的相对错位并由此导致了NGO发展困境。

目前，中国NGO注册的一个很重要的条件就是，前来登记的NGO必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部担保，而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保，结果很多NGO被迫选择工商注册的形式，甚至一些NGO根本就没有法律注册。最典型的例子是，目前在我国社会问题治理中贡献颇为突出的草根NGO（即完全自发独立的民间组织），如果依据相关法规还只能纳入“非法组织”的行列。[④]可见，这种“高标准、严要求”并未给NGO的发展和政府带来好处，反而造成了大量隐性状态和“非法状态”的NGO的存在。《财经》杂志就曾披露：“中国不登记的NGO数量要远远大于注册了的NGO”，这对于政府的公共事务治理能力所产生的消极作用是不言自明的。事实上，与其让众多的NGO处于一种法律地位不清晰的状态，不如真正降低NGO的成立门槛，让每一个志愿于公共服务领域的人都能够在法律的保障下成为社会发展的积极因子。

然而，尽管NGO的注册难上加难，但一个NGO一旦登记成立，政府便任其“自生自灭”了。除了统一的“年检”之外，对NGO的组织建设和制度发展，几乎没有任何必要的社会评估机制和督导机制，现行法规和政策上也没有具体明确的要求。这使得整个NGO体系内部良莠皆存，实际上不利于公益组织的发展。

（二）自身结构缺陷

在我国，很多从政府分离出来的NGO缺乏在市场经济中独立运作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的组织和制度。其一，缺乏产出质量与数量的评估机制。这主要是由于一方面，NGO的服务性产出往往与公共部门相似，既不像商业产品一样看得见摸得着，又与最终社会效果之间存在时间上的滞后性。同时，NGO所提供的服务往往又具有间接性，即服务的购买者往往不是最终的消费者，如家长很难判断幼儿园的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象。简言之，产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难，因而无法对其数量尤其是品质进行准确的评估，其结果必然是难以对自身进行有效和及时的管理与改革。其次，NGO内部存在监督主体缺位的现象。NGO应具备多样化的监督主体，其中捐助者和服务对象无疑是最重要的监督角色。但一方面，捐助者监督面临的主要问题是动力不足和监督主体缺失：即小额捐助者缺乏监督的动力；大额度捐助者往往忙于己务而无暇顾及；还有的捐助以遗嘱的形式，监督主体存在“自然缺失”。另一方面，由于NGO的服务对象作为弱势群体所处的不平等地位，其不仅在信息获取和处理等方面存在能力的缺陷，监督作用更加难以有效发挥。

可以说，NGO自身发展的困境主要归因于其所有权、控制权和受益权上的严重分离，而这些缺陷反过来也会由于公众和社会暂时看不到NGO的好处，而导致其失去发展的舆论支持和空间，陷入尴尬的恶性循环。

（三）NGO组织缺乏独立性

理论上，NGO在决策和活动方面都应是自主的，但实际上在我国，这种自主性往往是非常有限的。我国大部分NGO都陷于一种尴尬境地，即一方面，严重缺乏资金、人才，因而无法实现自治；另一方面，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等的局限形成恶性循环。而这些从根本上来说，是与我国NGO的独立性不足密切相关的。中国有相当一部分NGO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者是由各级党政机构直接创办的，或者本身就是从党政机构转变过来的，有些则是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的。这些组织不仅在资金来源上主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费，[⑤]而且其负责人亦多为政府的前任官员。因此，其在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使政府的职能。

（四）观念上的阻碍

在中国，NGO是一个外来事物。西方NGO的发展有着其深厚的文化积淀，包括与市场经济相适应的公民意识、观念和精神等，而中国缺少相似的文化背景。同时，在迅速的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这种观念上的阻碍是无形的，却往往是最根本和最难以逾越的。一方面，政府对于NGO的作用没有完全认识到，从而不敢大刀阔斧的进行改革；另一方面，社会对NGO缺乏信任。这一切都成为我国NGO发展中的无形的障碍。

NGO的独立性缺失是一个十分复杂的综合性问题，也是由上述困境所导致的直接后果。要走出这种困境，NGO自身多角度、全方位的努力固然十分重要，但更需要政府、社会和公众在观念和行为上为其提供广阔的发展空间。困境总是蕴藏着实现跨越性发展的机遇。我国目前特定的历史环境与社会现实也为NGO的发展和崛起提供了广阔的生存和发展空间。

首先，经济体制改革为NGO创造了必要的生存空间。经济体制改革释放出了蕴涵在中国社会各个层面的巨大能量和多样化需求，原有的政治化、行政化、一体化的社会，走向了开放化、市场化和多元化，这为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了坚实的物质基础。

其次，逐步深入的政府改革为NGO提供了广阔的发展空间。20世纪90年代以来的一系列政府改革，为NGO的发展提供了广泛的社会资源，大量具体的社会职能转移到“第三部门”，而这正是NGO的用武之地。可以说，政府职能转变催生了NGO与政府对社会的联合治理，而这种多元治理模式也将为NGO的成熟与发展提供绝好的机遇。

第三，在经济市场化和社会多元化的进程中，自上而下的人为的行政限制将越来越减少，公众通过各种形式参与经济、社会乃至政治治理过程的机会将越来越多、热情也越来越高，自由、自主、自治和志愿服务的意识也逐步觉醒和培养起来。这为中国NGO的发展创造了观念上的良性空间。

NGO的社会影响力是勿庸置疑的。虽然我国的NGO发展仍然很不成熟，但随着改革的不断深化，许多社会问题单从政府和市场领域寻找答案已经无法满足公众的需求，即出现所谓的“政府失灵”和“市场失灵”。[⑥]这种双重失灵无疑为多元治理模式的构建和NGO的发展带来了良机；反过来，NGO也必将成为推动中国经济体制改革、社会改革的助力器。建设以NGO为主体的社会管理体系是一项艰巨复杂的系统工程，但也是市场经济和多元化治理结构发展的必然趋势。

三、发展与构建：NGO之于多元治理模式的角色定位

政府的力量不可能在任何情况下都是无远弗至的。尤其是在一些突发状态下，社会的动荡性和不可预知性的加剧往往会导致政府权力“失灵”的加剧。在这种情况下NGO的作用将最大限度的张显出来，虽然它做的似乎只是一些“拾遗补阙”的工作，但对于整个社会的沟通、整合及治理，往往可以起到四两拨千斤的作用。可以说，NGO在社会管理机制中所具有的优势和作用是不可忽视的，并主要体现在以下几个方面：

第一，NGO的“灵活性”组织优势

现代政府的决策应该是严格依照程序进行的，因而在面对非常庞杂繁琐而且往往无法预见的社会公共问题时，政府的反应有时难免比较迟缓，这也成为政府在社会治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危机中，尽管前期依靠政府的全民动员、统一指挥取得了一定成绩，但付出的成本和代价也是巨大的，从长久来说很难持续。而NGO因为没有那种复杂的程序，加之组织结构灵活多样，所以在面对一些社会问题时（尤其是突发性问题）反而能够很快地做出反应，其行为成本较之政府行为亦少得多。因此充分鼓励和发挥NGO在社会治理中的作用是政府现代化多元治理模式的重要组成部分。

第二，NGO的“民间性”角色优势

发达的、良性的NGO一般具有比较独立的民间性质，是一种与公众在空间上距离较小的社会治理组织。因而总能最先得到公众的需求信息并做出反应或传达给政府，这是政府作为社会宏观治理机构所不具备的优势。此外，由于NGO的行为对于社会中的弱势群体往往具有很大的倾向性，因而对于政府在公共事务的治理机制中是一种必不可少的公平性补充。2003年以来接连发生的公共卫生危机告诉我们，在任何情况下，只有平等尊重每个人的权利，社会整体的公共利益才有保障，否则不仅弱势群体的利益得不到保障，就连强势群体的利益也将因此而受到更大的损害。SARS危机时期，很多问题的出现都与一部分人受到歧视，没有得到公平待遇密切相关。虽然政府也采取了一些针对性措施，但这种越俎代庖的治理方式很难实现社会效应的最优化，在社会多元化治理中，NGO的角色复位势在必行。

第三，NGO的“非政府”思维优势

一般而言，政府处理日常的公共事务往往具有不可替代的优势，但在面临诸多非例行的公共事件时，其长期形成的思维定式和领域限制，必然难以适应突发事件的多样性和多元化，出现所谓“政府常规部门处理非例行问题的智慧局限”。[⑦]因此，有必要长期聘请一些研究型NGO作为政府决策的顾问与智囊。这是因为研究型NGO一般在某一专业领域具有集体专长，同时其思维逻辑与角度又不像行政部门那样受到种种既定的“政府”思维惯式的约束和干扰，因而常常能够在横向与纵向上提升政府处理公共事务的广度和深度，给复杂的和非例行的社会公共治理带来新的思维和转机，使决策出现柳暗花明的气象。

第四，NGO是“自由人社会”的隐性组织

随着社会的发展进步，个体的自由度和流动性越来越大，社会呈现出非常明显的“多元化、无组织”的结构特征，那么一旦社会产生某种公共问题甚至危机，其个体行为选择必然具有极大的盲目性、冲动性和无序性。[⑧]而且由于个体信息往往处于一种难以掌握的“隐性状态”中，这无疑给社会带来了巨大的隐患。NGO作为个人、群体、社会和政府之间的多元信息桥梁，如果能够获得充足的发展空间，必然会成长为治理公共事务最值得依靠的社会力量和生力军。越是发达的社会，越具有“自由人社会”的多元特征，因而对NGO的要求也就越高、越迫切。[⑨]因为只有政府这一张网是不足以顾及到社会的每一个角落的，而只要NGO足够发达，绝大多数“自由人”就能够在其中找到自己的“组织”，NGO也就可以通过一定途径对他们实施有效的“管理”，并实现及时的沟通。这样，整个社会就会形成若干个有序的“隐性组织”，这对于政府的公共治理无疑是一种必不可少的支持与协助。没有NGO的管理和沟通，社会的若干主体将会呈现出彼此“隔离”、互相阻碍的“断裂”状态。

第五，NGO是多元危机治理模式的重要角色

在现代社会，各种突发事件、危机事件层出不穷，而且呈现出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的应对公共危机，就必须建立以政府为中心的分权性危机管理体制。同时，公民对公共政策回应性与参与性需求的提高，也必然要求政府管理从等级控制向参与协作转变，即从集权式单一中心治理模式向分权式多中心治理模式转变。这就要求我们重新反思在公共事务，尤其是突发性公共事件中的政府角色。事实上，要建立健全的市民社会，就必须充分发动社会的力量，在任何情况下，无论是常态还是突发事件中，政府、社会组织、公众个体三者都应该有序的各自承担相应的责任，这样才能保证危机管理机制的快速反应与权责明确。而目前在我国，发动社会力量的最好途径无疑是大力支持NGO的发展。

日益复杂的全球化背景，与现代化国家越来越明显的多元化“自由人社会”特征，共同构成了公共问题和危机发生的频繁性和复杂性的潜在因素。发达的NGO所具有的快速、稳定的社会信息沟通能力和力量整合优势必然成为公共治理模式中政府行为的强大支持。2003年以来接连发生的公共卫生危机使我们意识到我国社会力量的脆弱和发展社会组织的必要性，同时，NGO也应当抓住危机带来的机遇，将其作为一个突破口，尽快争取政府、社会和公众的认可与信任，成为真正能够促进社会发展，并可以迅速、有效调动社会力量的良性组织，尽快实现现代社会多元治理模式的角色复位。

* NGO是英文Non-Governmental Organization的缩写，直译为“非政府组织”，类似的用语还包括：非营利组织（Non-Profit Organization，缩写为NPO）、公民社会组织（Civil Society Organization，缩写为CSO）、第三部门（Third Sector）等，国内官方通常将其表述为“民间组织”，本文不对这些词汇作深入探讨和区分，统一用NGO表示。

[①] 王名：《非营利组织管理概论》[M]，北京：中国人民大学出版社2002年版，第66页。

[②] Salomon·Laster：Defining the Nonprofit Sector――A Cross-national Analysis.1997.第95—96页。

[③] 美国约翰霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授在其早期研究中，对NGO的界定除上述4种特征外还有“非宗教性”的限制，但后来特意去掉了这个条件，扩大了NGO的范围。

[④] 马莉：《NGO，“第三部门”与现代社会》[J],《21世纪经济报道》，2003年5月21日。

[⑤] 对比美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目，其结果显示各国NGO的平均收入来源结构为：服务收费49%、政府资助40%、慈善所得11%。其中政府资助形式以间接为主，包括税收优惠、采购服务、教育券等。参见Salomon· Laster：Defining the Nonprofit Sector——A Cross-national Analysis.1997.第27—33页。

[⑥] 萧新煌：《非营利部门组织与运作》[M]，台北：巨流图书公司2000年版，第56页。

[⑦] 王颖、折晓叶、孙柄耀：《社会中间层——改革与中国的社团组织》[M]，北京：中国发展出版社1993年版，第68页。

[⑧] 王名、刘国翰、何建宇：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》[M]，北京：社会科学文献出版社2001年版，第54—55页。

[⑨] 同上，第89页。