一、自然垄断产业放松管制和管制改革的国际经验

20世纪70年代末是世界范围内国有企业从扩张走向收缩的转折点。在此以前，世界上很多国家都对传统理论认定的自然垄断产业的价格和市场准入实行严格管制，通常的做法是授权某家企业主要是国有企业垄断一个产业或特定区域内某个产业的全部生产或服务，并由政府管制来维持这家企业在市场上的垄断地位。但是，自此以后自然垄断产业所处的环境发生了较大变化。自然垄断产业内的企业特别是国有企业纷纷采取与已经变化了的环境相适应的变革措施，私有化和非国有化的趋势日渐增强。

1.放松管制大体是沿着国有企业→公共法人→公私混合企业→私有企业的路径进行

日本国铁是自然垄断产业从国有企业出发，依次经过公共法人、公私混合企业，最终改组成私有企业的典型（广冈治哉，1996）。日本国铁在1906年对17家私有铁道公司实行国有化以后，直到第二次世界大战结束一直作为铁道院、铁道部等的官厅垄断企业而运营。这类企业是国家行政机构的附属物，不具有独立的法人地位，企业的财务、会计、人事等一切问题均由有关行政部门管理和控制。1949年改组成具有独立法人资格的公共企业。但由于官僚方面希望尽量保留官厅企业由官僚支配的性质而在经营形态上存在内部缺陷：预算、董事人选、运价、重要设施的投资等经营事项广泛地受到来自国会、政府的外部干预，经营者决策的余地小、经营责任不明确，缺乏生产率意识和成本意识。1986年11月日本国会批准了分割国铁并进行民营化的法律，把国铁按地区分割成6个旅客铁道股份公司和1个全国性货物铁道股份公司，设立日本电讯(Nippon Telecom)股份公司、铁道信息系统股份公司和铁道综合技术研究所。各公司的股票根据经济核算的程度逐渐公开上市，有关法律没有规定政府持有股票的义务。这次分割民营化结束了官僚划一的经营体制，实现了企业灵活决策和自主经营。有关铁道公司认真分析铁道与航空等其他运输方式之间的竞争关系和补充关系，强化市场指向的经营战略，不断开发新的商品、服务和铁道以外的关联事业。1993年9月各铁道公司的股票成功上市。（注：当然，关于日本国铁民营化在日本还存在各种争议。例如，货物铁道问题。民营化以后，货物运输基本上依靠长期租用旅客铁道公司的线路，租用费按由货物运输产生的费用再加上1%的佣金来计算。尤其是近年来经济不景气使货运量减少，汽车货运部分地替代了铁道货运，铁道货运再次陷入赤字经营。在这一背景下，已经有人主张货运与客运实行区域性一体化经营的意见（广冈治哉，1996）。）

2.随着环境变化适时剥离竞争性业务

随着环境的变化，把某个产业的所有环节统统视为自然垄断的传统观点，已经不能反映这些产业的现时特性。原因在于，技术革新等因素可能改变传统理论认定的自然垄断产业某些环节的垄断基础，产生约瑟夫·斯蒂格利茨(1999)所说的混合产业结构，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由几个生产者独占。对这类混合产业结构必须改革管制框架，适时将竞争性业务从垄断性业务中剥离出来，并防止仍居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业的其他环节。在这方面，英国邮政总局提供了值得重视的经验。邮政总局是目前英国最大的按国有企业管理模式运作的企业，是英国仅存的几家大型国有企业之一。在法律的保护下，目前邮政总局独家经营着邮资低于1英镑的所有国内信函，但是包裹、邮政特快、印刷品、出国信函、邮资高于1英镑的信函和门市服务均不在其垄断范围之列。有关竞争性业务从垄断性业务中剥离出去的详细情况，如表1所示。

表1　　　　　　　　　　　英国邮政总局对竞争性业务的剥离

时间　　　　　　　　　　　　　事件

1969年　　　　　国会通过邮局法案，废除原邮政总局长，将邮政、电讯和汇款等相关业务转予

新的国有机构——邮政总局，并授权其独家经营信件和电讯业务的垄断权；

1977年9月 　　　政府宣布将电讯业务从邮政总局剥离出来并成立单独的公司；

1981年10月　　　邮政总局承担的电讯职能正式移交给英国电讯，邮政业务（包括门市和汇款

业务）仍由邮政总局经营；

1986年　　　　　将邮政总局按业务性质划分为皇家邮件（信件）、邮局门市（财务和零售服

务）、包裹（包裹和邮政快件）和Cirobank银行（银行服务）四部分；

1988年6月　 　　政府宣布将Cirobank银行出售给私有企业，并于1997年7月成交；

1997年　　　　　政府宣布在继续保留其国有性质的同时给予邮政总局新的商业自由，使其在

国内和海外都有较强的竞争能力。

资料来源：作者据理查德·亚当斯(1999)整理。

3.国有企业的商业目标和社会目标相分离

从历史上看，国家建立国有企业都是以整个国家的发展和稳定为基本出发点。政府总是赋予国有企业经济和社会双重目标，使得国有企业一方面受其企业性质作用而必须追求商业目标，即追求盈利的最大化和自身的发展；另一方面为适应社会发展和稳定又不得不承担非商业性目标，如提供比本身经营需要多得多的就业岗位、承担普遍服务的职能。双重目标的存在，造成国有企业与非国有企业竞争条件的不平等，致使无法运用财务会计制度和其他评价纯商业目标企业的方法来评价国有企业，更无法追究和承担经营不善的责任。因此．为使国有企业提高运营效率，必须强化企业的商业目标、弱化非商业目标，尽可能把国有企业承担的目标分离出去。在两种目标分离以后，管制某个产业的规章条例应对该产业内的所有企业同样适用。除非要求所有国有企业和非国有企业同样承担某种社会目标，不应单独要求国有企业去承担额外的社会目标。原则上讲，政府不能要求国有企业去执行一种将会减少其收人或增加其成本的非商业目标，除非政府对所减少的收入或所增加的成本向国有企业提供相应补偿。

二、垂直一体化的分解与竞争性结构的形成

放松管制以前，自然垄断产业基本上是采取垂直一体化的组织结构，即单一厂商垄断整个产业产品或服务的生产、输送和销售的所有环节（如表2所示）。近年来的放松管制几乎都是从垂直一体化的分解开始，把自然垄断产业链上产品或服务的生产从长距离输送和市内分销等下游环节独立出来，营造上游产品或服务的竞争性结构。从管理和控制角度看，垂直一体化的实质是利用厂商内部或行政手段来处理业务，而非垂直一体化则是以市场手段和竞争机制来取代厂商内部或行政手段的一种体制调整。

表2　　　　　　自然垄断产业的垂直结构

产业　　　　　　　　垂直结构

电力产业　　　发电厂发电→输电网输电→配电网配电→用户用电

铁路运输　　　旅客→车站→铁轨→车站→旅客

供水产业　　　自来水加工厂→输水管网→区域分销→用户用水→污水处理

供气产业　　　煤气生产或天然气开采→长距离输气→市内分销→用户用气

资料来源：作者整理。

从理论上讲，垂直一体化和非垂直一体化各有优缺点。自然垄断产业究竟是应该采用哪一种结构，没有非此即彼的标准答案，而是取决于特定产业的技术经济特点和技术革新、体制背景等因素。对于放松管制前世界各国多在自然垄断产业采取垂直一体化的结构这一现象，从当时的背景和环境看有其合理性。(1)在自然垄断产业的初期阶段，电网、铁轨、输水管网很自然地由产业内的大厂商自己建设，不可能形成后来那样错综复杂的网络，没有把各个环节分离和独立经营的基础；(2)受规模经济带来的成本节约的刺激，产业内存在垂直一体化的倾向；(3)当时在实践上人们对垄断企业内部购买和使用生产要素上存在的低效率认识不足，商业目标和社会目标的混杂以及政府的补贴使人们对垄断的低效率缺乏感知；(4)受当时的技术条件和管理经验制约，垂直一体化对于保障这类重要产业安全、稳定运行起着关键作用。

自20世纪70年代末期以来，导致发达国家纷纷在自然垄断产业放松管制和分解垂直一体化结构的因素可以归纳为以下几点：(1)70年代发生了两次石油危机，石油价格大幅度提高使各工业发达国家处于停滞状态，财政赤字扩大。在这种情况下，减少对自然垄断产业的财政补贴，寻求能有效提高这类产业效率的新的管制机制成为这些国家政府共同关注的问题；(2)公众对受管制产业的低效率逐渐有所感知，改进这些产业效率和服务质量的呼声日渐高涨；(3)以信息和自动化技术为代表的技术革新削弱了垂直一体化以及由政府管制来维持整个产业垄断结构的基础；(4)70年代以来风起云涌的全球化浪潮受到自然垄断产业垂直一体化的阻碍。此外、美国、英国、日本等国放松管制在实践上取得的巨大成功，也吸引其他国家仿效。

我们以电力产业为例来说明垂直一体化的分解与竞争性结构的形成。电力既是一种重要的能源，又是一种特殊的商品。它属于无体物，既不能储藏也不能预支，只能边生产、边使用。从生产序列的技术构成看，电力产业由发电厂、输电网路、配电网路和用户等垂直相关的环节组成，（注：此外，电力产业链还包括保证安全可靠运行的继电保护装置、安全自动装置、调度自动化系统和电力通信等辅助环节。）

而且各环节间要求保持高度协调。从国际经验看，对电力产业各环节间垂直关系的处理基本上有垂直一体化、部分非垂直一体化和完全非垂直一体化三种方式（表3）。

表3　　　　可供选择的电力产业结构

类　　型　　　　　　　上下游关系　　　　　　　　　　　　　　　　　　　代表国家

垂直一体化　　　　　发、输、配一体化　　　　　　　　　　　　　　　　　　日本

部分非垂直一体化　　独立发电企业和一体化企业并存　　　　　　　　　　　　美国

完全非垂直一体化　　禁止发、输、配一体化，允许发电企业直接向用户售电　　英国

资料来源：作者据山崎广明(1996)和埃德·沃利斯(1999)的文献整理，详见文后参考文献。

1985年以来，为了缓解电力严重短缺的格局，中国政府陆续出台了一系列鼓励多家办电的政策，以装机容量和发电量为标志的电力生产能力持续快速增加。在体制上，于1998年撤消电力部、成立国家电力公司，这标志着中国电力产业开始由国家垄断向竞争性电力市场转换，电力产业垂直结构也呈现出新的特点。(1)发电环节竞争的基础已经确立，但竞争的格局尚未形成。截至1998年底，国家电力公司全资和控股企业发电装机容量和发电量约占整个电力产业装机容量的一半，即使加上参股企业也仅为六成多一点。一批分属于华能、地方政府、中央与地方合资、中外合资的独立发电企业迅猛增长，中国电力产业垂直垄断的状况有了初步改变，发电环节竞争的基础已经确立。但是，由于在发电主体多元化以后，僵化的以发电企业个别生产成本为基础确定电价的价格体制和上网方式未能做出调整，不同发电企业间的竞争局面并未形成。(2)电力产业高压输电、配电环节由国家电力公司垄断，电网互联和商业化运营的体制障碍仍未消除。国家电力公司在500KV和330KV的输电和变电业务中几乎处于独占地位，在220KV和110KV输电和变电业务中处于垄断地位。但是，一家企业对高压输电、变电业务的垄断并未根本改变电网被人为分割的局面，7个跨省市大区电网和5个独立省网不能互联互通。(3)与配电环节放松管制并引入竞争机制的国际经验不同，中国电力产业配电环节的区域垄断继续由法律予以维持。1996年颁布的《电力法》规定供电企业只能在批准的供电营业区内向用户供电，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。其结果是，无论用电量大小，电力用户都没有自行选择供电商的权利。

因此，打破区域垄断体制，在发电和配电环节引入竞争机制已经成为中国电力产业亟待解块的课题。在实践上，旨在实现发电环节竞争的“厂网分开，竞价上网”的改革试点工作已经启动。从试点情况看，发电环节改革的成效关键取决于两点：(1)是否具备足够数量的独立发电企业。中国电力产业现存的独立发电企业多自发地产生于“一体化”供电企业系统外部（如大型工业企业的自备电厂），其产权性质和行政隶属关系决定了这类独立发电企业不可能在财务核算上与网络经营企业“一体化”。除此以外，还应通过政府有计划、有组织地对现有的垂直一体化电力产业进行产权分割，使发电环节变成若干个利益互相独立的发电企业来增加竞争者数量。(2)能否建立一套鼓励发电企业竞争的上网规则。目前，中国发电企业上网电价的确定（注：按照国务院1986年颁发的《关于多种电价实施办法的通知》的规定，目前我国电力企业上网电价采用“一厂一价”的方式，其具体计算公式为：上网电价＝（发电成本十发电税金十发电利润）／厂供电量：发电利润＝还贷利润十企业留利＋投资者的回报；还贷利润＝还本付息额－折旧还贷额－减税还贷额。）系以发电项目的实际造价为基本依据，仅仅由于各发电企业的个别成本差异同一网区的上网电价就会相差一倍乃至数倍以上，结果不仅造成了在同一电网中相同质量的电能价格不同，甚至低质量电能价格比高质量电能价格还要高，而且使投资者失去了降低造价及运行成本的外在压力和内在动力。其实，从方法论上讲，改革这种低效率的价格形成机制并不复杂，只需将现行以发电企业个别成本为依据确定上网电价的方式改为按竞争的方式确定，即在一定的时间（半小时、1小时或1天）内，每个发电企业根据自己在系统中承担的作用报出自己的上网电价和电量，报价低的企业优先调度上网。在系统中承担的作用相同的电站群（注：在电力系统内众多用户的用电时间和用电量虽有一定规律但难以准确预测，为使电力供给与经常变化的电力需求相适应，发电量很少却对保障供给能力起关键作用的调峰电站和备用电站成为电力系统不可缺少的组成部分。尤其是那些专为调峰设计的机组，启动快，可调节性和可靠性强，随时可以满足系统的调峰要求，因而与那些启动慢、可靠性差的机组相比同一度电对电网的作用是不同的，从这个意义上可以说，前者比后者有更高的质量。但其单位容量造价相对较高，设备利用率相对较低，燃料消耗大，从而无论是资本成本还是运营成本都要比非调峰机组的单位成本为高。因此，在确定上网电价时必须考虑各类机组承担的不同作用。）中，最后调度的企业的上网电价就是本电站群的上网电价。

目前，中国在配电环节引入竞争仍然存在法律障碍。从电力产业放松管制的国际背景看，配电环节的竞争是电力产业改革不可回避的课题。近期可以通过继续允许大宗电力用户建立自用电站或向发电企业直接购买电力的方式来增加电力用户的选择性和配电环节的竞争性。

三、再造垄断性业务的管制结构和管制职能

长期以来，传统理论认定的自然垄断产业多由中央政府或地方政府设立的国有企业垄断经营，政企高度合一是这一体制的基本特点和主要弊端。近年来，随着市场取向改革的不断深入，相继对邮政、电力、铁路等产业的政企关系从根本上进行了重大调整。这些产业程度不问地在体制上实现了政企分离。与其他产业不同，由于并不是这类产业的所有环节都能引入多家企业相互竞争，如何在政企分离的基础上重塑政府的管制结构和管制职能是自然垄断产业管制改革不可回避的课题。

1.从管制结构上实现政策制定、调控、所有权行使与经营四职能的分离

20世纪90年代以来，自然垄断产业政企不分的传统框架有了较大改变。这种体制改变，以电力产业最为典型。1996年国务院决定将电力工业部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交国家电力公司，电力工业部继续行使电力工业的行政管理职能。在1998年的国务院机构改革中，撤消了电力工业部，其承担的行政职能移交给国家经贸委电力司，电力产业在实现政府职能和企业职能分离方面取得了实质性进展。2000年6月国家经贸委决定调整地方电力行政管理职能和政企关系。各省（区、市）将分散在各专业管理部门、行政性公司等单位的政府管电职能，划入经济贸易委员会，实行政企分开。

通过以上分析，不难看出中国自然垄断产业政企关系演变的主线是从政企合一转变为政企分离的体制。国际经验表明，有效的政企分离不仅仅要求把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为自然垄断产业管制者的政策制定、调控和作为这些产业中国有企业所有者代表享有的所有权三个职能的分离。现行的政府管制体制对政策制定和调控两个职能几乎不加区分，其实两者之间有着明显的区别，前者是制定规章，后者则是确保产业内的所有企业遵守这些规章，或者说是对所定政策的执行和运用。同时，由于政府部门的广泛卷入和政策制定、调控和所有权行使职能的混淆，政府作为所有者代表的作用不明确。从体制上看，成立相应的独立调控机构（既独立于政策制定部门也独立于产业内的企业）并实现企业的商业化运营已经成为自然垄断产业管制体制进一步改革的重要内容。

2.管制的重点是网络运营者的不当竞争行为

随着自然垄断产业垂直结构的分解，与产品或服务传输网路有关的环节仍具有自然垄断性。在竞争性环节从事经营的企业必须借助于传输网路才能将产品或服务传递给消费者或用户。如果缺乏有效的管制，网路运营者就可能凭借其垄断地位实施不当竞争行为。制止和惩罚这种不当竞争行为就成为自然垄断产业政府管制的重点。

确保网路的开放使用和平等接入。从表面看，网路经营者通过出租或允许其他经营者接入获得收入，因而出租或接入越多越好。但在自然垄断产业的其他环节引入竞争机制以后，网路出租或接入又会打破自己的垄断优势，使竞争对手在竞争性环节与自己展开竞争。例如，电力产业中垂直一体化企业可能借助于其输电和配电的垄断地位以及发电、输电、配电和供电等垂直环节对协调性的要求，偏向直属配电企业而歧视非直属配电企业，偏向直属发电企业而排挤独立发电企业。在这种情况下，只有通过管制才能使所有非网路所有者按政府规定的费率水平和技术标准使用网路。

网路互联的管制。显然，无论使电网、铁路线路、输油输气管网还是其他网路，只有不同的网路系统具有兼容性并互联互通才能增加网路的总价值。但是，由于新建立的网路规模通常较小。原有的居于垄断地位的网路所有者在与规模较小的网路连接中收益也较小，其对网路互联互通的需求没有规模较小的网路所有者那么迫切，有时居于垄断地位的一方还会依靠其先行建立的网路和庞大的用户基础想方设法拖延甚至拒绝互联来排挤竞争对手，纯粹依靠双方之间的谈判实现互联互通的可能性不大。这时，只有借助于政府的管制才能实现互联互通。

网路使用费的管制。在竞争性市场中，市场机制会自动地形成合理成本，并使资费向成本靠拢。但是，自然垄断产业中的网路运营处于垄断的市场结构中，市场机制在确定合理的资费水平方面无能为力，必须借助于政府管制来决定网路使用费。费率水平既要防止网路运营者攫取垄断租金，又要保证网路的运营者在弥补其资本成本和运营成本的基础上获得适当利润，以鼓励网路的充分使用和网路运营者的继续投资。

【参考文献】:

1.埃德·沃利斯：《英国电能公司与竞争的英国电力市场》，载于《中英国有企业改革比较》（金碚主编），北京，经济管理出版社1999年版。

2.广冈治哉：《日本铁道民营化的经验与教训》，载于《日本公有企业的民营化及其问题——复旦大学日本研究中心第五届国际学术研讨会论文集》（陈建安编），上海财经大学出版社1996年版。

3.理查德·亚当斯：《英国邮政总局的改革与发展》，载《中英国有企业改革比较》（金碚主编），北京，经济管理出版社1999年版。

4.山崎广明：《电力的国家管理与电气事业的重组——市场机制和国家规制》，载《日本公有企业的民营化及其问题——复旦大学日本研究中心第五届国际学术研讨会论文集》（陈建安编），上海财经大学出版社1996年版。

5.约瑟夫·斯蒂格利茨：《促进规制与竞争政策：以网络产业为例》，载《数量经济技术经济研究》1999年第10期。