杭州市政府为解决城市道路拥挤、基础设施落后，城市供水、供气紧张等制约社会经济增长及影响人民生活质量的问题，决定负债经营，加快城市建设。1993年6月，经杭州市机构编制委员会批准，成立了杭州市城市建设发展公司（以下简称城建发展），主要职能为杭州市城市建设筹集资金。从1993年-2006年，城建公司已累计筹集城市建设资金177亿元，基本解决了城市基础设施落后的问题。为实现市委、市政府“构筑大都市、建设新天堂，加快城市化发展”的战略目标，城市基础设施投入不断加大，根据规划，未来5年内，城市基础设施新增项目需要建设资金400亿，其中财政资金可安排200亿，其余200亿元，需要通过市场手段多渠道筹集。目前，已用于城建投资的政府财政性负债已接近市委、市政府严格控制的封顶限额。如何在不突破政府财政性负债封顶限额的前提下，保持城建投资规模，确实是一个艰巨的任务。笔者围绕该问题进行分析与讨论。

一、    杭州市城建融资与政府负债的现状

笔者所称城建融资是指《杭州市城市维护建设计划》（简称《城维计划》）中明确由杭州市城建资产经营有限公司（或其子公司—城建公司）筹措，政府承诺还贷，每年还本付息资金列入当年《城维计划》，资金投向为城市道路、立交桥、隧道、运河整治等城市基础设施项目。根据省政府“关于加强地方政府性负债管理的通知明确，政府性债务，包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金等，或者政府所属单位（含政府设立的各类投融资机构）申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。”由于城建投资的非经营性，决定了城建公司历年滚存的71.87亿负债要由政府财政来承担偿还责任，而杭州市政府严格控制的负债封顶限额为80亿元，增加负债的空间很小，如何解决城建投资需求和政府负债控制的矛盾，需从城建管理体制上进行分析。

（一）目前城建投资管理体制和融资模式

根据《2006年杭州市城市维护建设调整计划》（不包括各开发区自筹资金，自我平衡的投资），杭州市城建资金来源合计53亿元。其中市财政资金合计40.87万元，占城建资金来源的77.11%；银行贷款及其他融资12.13亿，占城建资金来源的22.89%，通过分析可以得出，城建贷款资金占有不小的比例。

现行城建投资管理体制一直采取“统借统还”“代借代还”，政府负债的模式。每年4月杭州市计划委员会、杭州市财政局、杭州市建设委员会联合下达《杭州市城市维护建设计划》，该《城维计划》中明确当年的建设项目、投资额、项目建设实施单位、资金安排平衡表及融资任务等。2000年申请国家开发银行城市基础设施14个打捆项目贷款15.6亿的操作模式具有一定的代表性。城建公司通过向建委、市政府上报国家开发银行贷款条件，下文批准同意后，办理贷款手续。贷款条件包括：城市“四自”道路资产收费权进行质押、市政府还贷承诺函、市人大常委会出具同意将还贷资金在市财政性资金中安排，并纳入《杭州市城市维护建设计划》的批文。

2006年12月30日，杭州市本级政府负债余额为71.87亿元。从城建贷款额占城建投资额的比例分析,根据《2006年杭州市城市维护建设调整计划》,杭州市城建投资额合计为53亿元，当年贷款融资额为12.13亿元,占城建投资额的比例为22.89%。相对财政收入和可用财力，杭州市政府负债一直控制在较低水平，只要市本级财政安排的建设项目暂停一年，就可归还全部负债。自国家实行宏观调控政策以来，杭州市政府非常重视政府性负债的管理，杭州市计委与浙江大学组成课题组，对政府合理举债额度进行研究测算，得出2004年至2006年每年政府负债余额可分别达111.99、115.01、123.55亿元。杭州市高度重视防范财政风险，仍强调政府负债封顶上限为80亿元。

（二）现行城建投资体制对城建融资的制约

现行城建投资体制，融资主体与建设主体不一致，项目融资单位与项目报批立项单位不一致；项目完成后,资产产权归属不清，缺少法律文件支持。城建基础设施项目只有社会效益不体现经济效益，而社会效益分析深度不够，又不实行投资补偿机制，只能纳入政府性负债建设项目，受政府负债额度的严格控制。

1.现行投资体制对银行融资的制约。随着宏观调控以及银行体制改革的不断深入，银行对于固定资产投资审批程序和申报要求更加规范和严格。如：除国家开发银行外的金融机构都强调，建设项目不能打捆报批，必须按单个项目申报贷款，对项目可行性研究、经济分析测算、现金流等要求较高，项目实施过程中要求实体运作，项目资本金不低于30-40%，实行专款专用封闭管理。对融资单位各项经济指标要求较高，须充分考察融资单位的获利能力、营运能力、发展能力，而现行城建“统借统还”模式，融资单位不体现收入，更谈不上什么“获利能力、营运能力、发展能力”。不依靠政府负债，按现行城建运行机制，是无法取得贷款的，这样的体制若不进一步深化改革，将严重制约城建融资。

2.现行投资体制对企业上市融资、资金（财产）集合信托的制约。城建项目资产产权归属不清，缺少法律支持文件，无法证明具体道路桥梁的产权归属，在大家的概念里，只属于政府的。道路桥梁为非经营性项目，没有收益、没有现金流，给多元化融资带来很大困难。因此现行投融资体制对企业上市融资形成严重制约。

二、完善我市投融体制的设想

（一）改善融资平台的资产质量,提高盈利能力

根据上述情况，要改变城建公司的现状，应运用市场手段多渠道筹措城建资金，城建融资平台必须以公司实体运作为前提，投资项目有稳定的收入，充分提高公司的资产质量、盈利能力、偿债能力和持续发展能力，才能实现多渠道、市场化筹措资金，提高企业负债比例、降低政府负债额度，从而提高融资能力。

1.正确核算城建公司盈利能力。1993年城建公司成立以来的实际经营情况看，公司主要职能是受托筹措杭州市城市建设资金并用于城市建设，投资项目以公益为主，无法带来实际经济收益。1998年城建公司通过科学认证，优化设计方案，提出关于杭州市城市“四自”贷款道路实行综合收费的方案，获得了省人民政府的批准。根据浙江省建设厅城建发【1998】18号文《关于转发省政府办公厅关于杭州城市“四自”工程实现综合收费复函的通知》的有关规定：“对于收取的车辆通行费，应实行专款专用，在支付必要的管理费用后，应全部用于偿还贷款本息”。现“四自”收费22条道路均由城建公司筹资拨付建设资金，而相应的车辆通行费由财政收取，未能专项拨付城建公司。对于以上车辆通行费，建议财政通过“四自”收费补贴收入的方式拨付城建公司。

2.保证盈利资产的现金流。“四自”收费22条道路及国开行12项打捆道路项目的拨款407,090万元，形成的道路资产现已全部完工，但无法取得工程验收证明、财务决算资料和实物资产移交清单。建议由杭州市建设委员会等主管部门移交道路资产的竣工验收证明资料，由财政等主管部门移交项目财务决算资料，并明确资产所有权（或管理权）及其收益权（或专款补贴权）的批复，道路资产的产权（或管理权）清楚，按财务决算资料作为道路资产实际成本入账依据，保证资产的完整性。同时明确该道路资产的收益权，城建公司由此产生的道路收费补贴收入按配比原则确认，并根据实际收到收益（补贴）计提相应折旧。

3.整合非盈利资产。公司账面存在大量以政府指定拨款形成的道路资产，涉及99条道路，多为拼盘项目，至2006年底该道路资产金额达83亿元。对该资产公司实质上并未拥有任何权属，没有收益、没有现金流，实质上属 “代管资产”。建议通过整合置换，赋予这部分资产一个现金流，以增强资产的赢利性，便于公司利用各种融资工具来盘活。

（二）实行投资体制改革，降低政府负债

现行贷款融资具有政府背景，由政府出具承诺函，还款列入《杭州市城市维护建设计划》，贷款资金列入政府负债额度内，而政府负债又有封顶上限控制。因此，只能实行投资体制改革，才能降低政府负债。

1.实行“影子”收费，吸收社会各投资主体的资金。影子收费是把城建非经营性资产转化为经营性资产的一种融资方式，主要可运用在有一定车流量的道路、桥梁、隧道等基础设施的项目招商、发行信托中。影子收费指道路、桥梁、隧道等基础设施的使用者不直接向投资者支付费用，而由政府根据道路的车流量和测算的影子价格给予投资者一定的补贴，使这些资产拥有一个收费机制，能获取一定的现金流，从而把无收费权的道路、桥梁、隧道等基础设施转变成经营性资产的一种金融创新手段。城建非经营性项目，由财政给予补贴或进行“影子收费”，将非经营性项目转为经营性项目，由各社会投资主体行使出资人权力，进行项目可行性经济分析，对于可行的项目通过组建项目公司，进行技术前期委托、评审，通过招投标选择设计、监理、施工单位，控制建设成本，提高经济效益，承担还贷责任。

2.上市融资,发行债券，将政府财政性负债转换为企业负债。由财政及发展公司拨付用于“四自”收费22条道路及国开行12项打捆道路项目的拨款407,090万元，该34条道路列为城建公司“固定资产”，并明确“四自”收费收入专款专用，作为城建公司道路投资补贴，同时，将国家开发银行为该道路的贷款，转为城建公司贷款，城建公司稳定的补贴收入扣除利息支出、折旧费用的盈利及计提的折旧费用作为该贷款的还贷来源。

3.整合资产,招商引资。由于现行投资体制只承担筹措资金的职能，按财政、建委审批拨款，拨款的项目多为拼盘，资金分布分散，无法形成完整的道路资产。建议对全市的道路、桥梁、隧道资产进行资产整合后，设计合理的投资回报，通过招商引资，发行财产信托、资产证券化的模式进行资产运作，降低政府负债。