一、我国农业资金不足的成因分析

（一）政策分析——长期的“奉献型”三农系列政策造成三农资金日趋缺乏，农业基础十分薄弱

长期以来，由于种种原因，我国实行的是一种典型的很不合理的重工轻农的奉献型三农政策体系。具体说来，主要包括如下几个方面的内容：

1、奉献型的价格政策。即通过“剪刀差”价格方式，转移农产品价值。有资料表明，从上世纪50年代初到80年代末，我国农业就为城镇工业化建设提供了近8000亿元（人民币。下同）的原始积累，它甚至超过了当时国有工业固定资产原值。到了90年代末，在我国工业有了相当基础的情况下，“工农剪刀差”现象依然存在。据中国农科院经济研究所的测算，仅1994年一年的“工农剪刀差”，就让农业奉献了760亿元。至今，这种现象依然存在。

2、奉献型的财政政策。即国家实施长期的超低的农业投入政策。主要表现在如下两个方面：（1）低于国际最低标准。根据国际经验，在人均GNP300-1200美元期间，国家基本建设投资用于农业的比例应在10％左右。但我国长期以来远远低于这个比例：1994年为2.2％，1995年为2.3％。虽然以后每年都有所增长，但都远在10％以下。联合国粮农组织要求发展中国家农业研究的投资量不能低于农业总产值的0.6％，但我国很长一段时期都在0.4％徘徊。（2）低于自我规定标准。从有关统计资料看，我国对农业的投入存在明显的执行性忽视现象。如我国《农业法》明确规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，但实际上，除了“一五”、“二五”、“四五”、“七五”期间以外，国家对农业的投资都低于甚至远远低于《农业法》的要求。显然，我国对农业的财政投入呈现出明显的非持续性的特点。又如，1979年党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决议》明确规定国家对农业的投资要占国家计划内投资的18％（或以上），但实际上从来没有达到这个比例。不仅如此，进入90年代后，还出现了严重的农村资金财政流出的现象。如从1990～1998年，农村资金通过财政渠道流出高达6841.68亿元。这还不包括农村预算外资金与乱收费项目。

3、奉献型的金融政策。主要表现为信贷资金的明显非农化倾向。长期以来，城乡信贷资金与农村信用社资金的贷出结构呈现明显的非农化倾向。比如，在90年代，农业与农村部门GDP占据全国GDP的半壁江山，但国家银行系统给它的融资仅占总融资的七分之一左右；农村信用社的贷款的80％来自于农民的储蓄，但是信用社的农业贷款占其总贷款的比例却由1990年的46.1％下降到1995年的21％，其后也无明显好转迹象。有关统计表明，从1990～1998年从农村金融渠道流出的资金达到3415.7亿元。

4、“忽视型”的农民政策。长期以来，我国在对待农民问题的政策上，客观上存在不同程度的宣传性重视与经济性忽视的二律背反现象。这种现象集中表现为“说起来重要，做起来次要，经济上不要”的“三要行为”。经济上的“不要”主要包括政策性忽视与执行性忽视两大方面。（1）政策性忽视。一是长期以来实行重城轻乡的“二元型”社会福利保障制度。在这方面的福利程度、保障范围以及国家投入方面，城乡相差悬殊。例如，1990年国家用于这方面的投入，城乡人均之比为29∶1；以后有所改善，但城乡差距依然十分悬殊。二是农工有别的金融信贷政策。长期以来，农民极难获得必要的银行贷款，尤其是农民从事农业方面的贷款。直到最近几年，才在一些地区出现对农民的小额信用贷款。即使在这些地区，有关调查表明，穷农民还是很难获得贷款。三是农产品的价格歧视，如前所述的顽固的价格“剪刀差”现象。（2）执行性忽视。这主要是指一些地方政府和执行部门对执行中央三农政策的折扣与走样。尤其是表现在对农民的减负政策上。有关这方面的例子实在是太多了，概括起来，集中表现为两大现象：一是“对策现象”，即“上有政策，下有对策”；二是“四乱现象”，即“乱摊派，乱收费，乱集资，乱罚款”大行其道，屡禁不止。这些忽视性政策或行为直接或间接带来的结果是：农民支出增加，负担加重；积累减少，创业启动资金缺乏。

（二）产业分析——低值性高风险的农业特点，导致农业的投资动力不足

农业是一个天生弱质的产业，其弱质主要表现在对自然环境的高度依赖性和农产品普遍的低值性。这些特点直接导致金融机构和企业对农业的投资动力的普遍不足。

1、农业对自然的高度依赖性直接导致投资农业的高风险性。与工业、服务业相比，农业对气候等自然性因素的依赖尤大，而这些因素迄今为止人为控制十分有限。我国又处于比较典型的季风气候带，旱涝频繁，灾害性天气发生率高；另一方面，由于种种原因，我国农业的基础设施十分薄弱，土地等资源的抗灾御险能力低。因此，这就更增添了农业经营的不确定性、高风险性。

2、农产品的低值性直接导致投资农业的低效性。笔者在此所谓的低值性是指由于农产品的低附加值、低供求弹性、非商品性所带来的低效用价值的属性。（1）低附加值导致投资利润低。农产品一般是需求量大的初级产品，尤其是像我国这样的发展中国家，农产品的宽加工与深加工明显不足，导致其附加值的普遍低下。这种情况下，投资农业极有可能得不到社会平均利润。（2）低供求弹性、非商品性加大了投资农业收益的不确定性。许多农产品尤其是粮油棉产品的市场开放度低而且供求弹性小。如果产量大幅度增长，现实中其产量增长的幅度往往赶不上其价格下降的幅度，这也就是我国近些年来农民常常遇到的增产不增收的原因；另一方面，如果农产品供不应求，其价格上涨的幅度很可能又赶不上产量下降的幅度，因为最主要农产品具有非商品属性：它们的变动会直接影响社会的稳定甚至政权的稳固，从而国家必然采取相应的行政干预政策。社会主义条件下的市场经济对这种情况的干预更加有效。

3、农业技术的低保密性导致对农业技术研发投入的热情不足。加入WTO以后，对农业技术的投入不在限制之内。但是投资于农业技术，本身就存在一个障碍，那就是农业技术本身的保密性低，很容易被他人无偿利用。由于农业是开放式的大田生产，且生产者又是由千家万户的农户组成，这种生产方式使得科技成果的保密成本明显加大。尤其是在我国当前农村技术市场还没有得到充分发育、农业知识产权体系很不健全的情况下，商业银行或其他企业在这方面的投资将驻足不前。

（三）环境分析——我国国内的信用现状与加入WTO后面临的剧烈竞争加大了农业投资的困难

1、现实的信用欠佳状况是农业信贷不足的重要原因。（1）部分农户的信用存在问题。农村市场普遍存在农户数量大、分布广、居住分散的特点，而信贷机构如农村信用社工作人员少，对农户的资产负债、道德信用等情况存在不同程度的信息不对称现象，从而出现了一些赖帐或资不低债的情况。（2）一些基层组织甚至政府也存在不同程度的信用、信誉问题。如农村基金会的问题就是一个典型例子。一段时间，一些地方的农村基金会居然相继出现农民的储蓄存款不能兑现的问题。其根本原因在于很多贷款仅由乡镇个别领导一纸白条的所谓担保完成的，也有些贷款是由政府出面担保完成的。而这些所谓的担保，既没有公共财政作保证，又缺乏对担保项目的必要的调查和评估。结果，相当比例的贷款不能按期还贷甚至完全丧失还贷能力。这样的例子在内陆省份绝对不是个别现象。上述情况对农村信贷机构的负面影响是很大的。

2、加入WTO后我国农业面临的短期冲击可能加剧农业投资的困难。WTO的影响是一把双刃剑，在短期内，可能弊大于利：国外的强势企业的涌入会对我国包括农业在内的弱势产业、行业造成强烈冲击。（1）大宗农产品受到重大影响。如我国的小麦、玉米、大豆、棉花等国内市场批发价比进口到岸价高出10％-30％，入世后国内市场一开放，那么这些产品的主要产区如吉林的玉米、黑龙江的大豆、新疆的棉花的生产将受到严峻的挑战。相应的投资可能大幅萎缩。（2）农民的收入和就业将受到明显影响。据农业部2002年2月27日公布的一份报告称，我国的入世将剥夺农村2000万个工作机会。这也必将明显影响有关机构与组织对农业的投资。

二、加大我国农业资金投入的对策探讨

（一）宏观层面——确立和完善以国家为宏观主导的多元化扶农投融资体制

党和政府要强化制度创新，建立和用足“扶农金融绿箱、黄箱政策”。所谓“扶农金融绿箱、黄箱政策”，意指在资金上保护、辅助、促进农业可持续发展的基本政策。具体说，在解决农业投融资问题方面，要确立和完善以国家为宏观主导的多元化扶农投融资体制。主要内容包括如下四个基本投融资指向：

1、大力增加国家投入。即转农业奉献型政策为农业受哺型政策，切实加大国家对农业的投入，大幅度加强农业基础设施建设。依据目前的情况，无论是依据历史状况还是按照国际惯例，我国对农业的投入都还有很大的上调空间。加大国家投入，主要有如下几个方面：（1）增加国家、地方政府的财政预算。通过加大财政投入，强化农村电力、水利、交通、环保等公共物品、基础环境设施建设，加大农业科技攻关、科技成果转化、科技教育等方面的投资，加强病虫害防治、农产品的检验检疫以及信息服务系统的建设。根据WTO有关条款，这些方面的国家投入是规则所容许的（亦即绿箱政策）。我国必须把这堂课补足补好。（2）加大政府对农业政策性补贴的力度（即建立和用好黄箱政策体系）。我国要充分利用WTO《农业协议》6.4条款的“微量允许”等有关内容，以发展中国家农业补贴不超过农产品产值10％的范围（我国为8.5％），再依据我国不同地区不同产品的实际情况，确定我国农产品价格补贴、投资补贴、和投入品补贴的政策体系。目前，按照世贸组织规定的计算方法，我国的农业综合支持总量不到5％的水平，远远低于其他国家尤其是发达国家；我国的入世谈判规定“黄箱”补贴不高于农产品总产值的8.5％，而我国目前的相应补贴不到2％。按照当前我国农产品产值和补贴情况测算，我国还有1500亿元左右的补贴空间。在当前如美国、日本等发达国家继续对其农业予以大力补贴的情况下，我国必须切实加大对农业的补贴力度。这种补贴应该是多方位的，补贴的结构与方式必须改革。如国家可以给农产品更宽的价格支持政策；可以减免税收；可以建立农业保险体制；可以成立政府直管的农业信贷公司，为从事农业的农民提供全方位的资金信贷支持等。（3）当前，应尽快建立农业结构调整基金体系。我国农业的根本出路在于运用科技、瞄准市场搞好产业结构调整。但是，调整需要大量启动资金。在当前农民的困境与国外强势农业压力的情况下，国家必须予以支持，即建立国家直接管理的农业结构调整基金体系。它包括两大基本内容：一是信贷基金。即为农民的产业结构调整提供的低息和无息信贷资金。二是补偿基金。也就是提供给农民的因结构调整而使农民当前利益受损的补偿资金。（4）指导国有商业银行等金融机构对农业的资本供给。这里关键是制度、体制创新的问题。要尽快建立与完善农业信用担保机构，大力发展农业贷款保险业务，从而为商业银行扫除进军“三农”的信贷障碍。当前，应该在完善配套制度的基础上，稳步推进对农民的小额信用贷款。在这里，尤其要尽力发挥中国农业发展银行、农村信用社的作用。

2、积极鼓励民间投入。即国家通过宏观政策，牵引、鼓励民间资金投向农业。当前，全国居民存款超过8万亿元RMB，因而这是一个很有潜力的领域。国家与地方政府要起一个称职的搭台人与吹鼓手的作用。（1）搞好环境建设。尽快建立与完善相关的政策、法律制度，以营造优良的农业民营投资环境。通过这种环境，让这些投资者的权利义务得到有力保护，让民营资本享受国民待遇，让他们有获得不低于社会平均利润的机会。这是吸引民间投资最有效的手段，也是国家、地方政府要做的首要工作。同时，也要出台相宜规范与约束办法，以防止带黑社会性质的高利贷现象滋长。因为目前在一些地方和行业已经出现类似的现象。（2）引导管理创新。对于民间资本，国家要引导其与先进的金融管理范式结合起来，避免其落后的封建家族式管理；国家要引导其与先进的农业生产力结合起来，避免其夕阳式的农业项目经营。例如，浙江省鼓励城市工商业者投资于“三高一优”农业、绿色环保农业，至今已取得明显成效。据不完全统计，到目前为止，他们对农业的民间投资早已超过一百亿元人民币，既给投资带来了利润，也极大地带动了浙江“三农”的发展。珠江三角洲地区农业的民间融资也取得了一定成效。

3、设法吸引外资投入。即吸引外资投向我国农业。我国已加入世界贸易组织，我们应充分利用这个机会。要大力发展、开拓现有多边和双边的外资利用渠道。（1）重点引进跨国公司的直接投资。跨国公司的投资项目一般规模较大，而且能带来最先进的技术、管理经验和出口市场。（2）大力进行国际证券融资。如可以利用农业高科技企业搞境外直接上市或造壳上市；另一方面，我们还应该充分利用我国自己的某些先进农业技术，直接寻求国外资金的合作。还可以借鉴BOT等当前国际先进的融资方法。（3）继续并致力扩大国际金融机构的资金支持。迄今为止，我国已成为亚洲开发银行的最大受惠国之一，但对世界银行、国际开发协会、国际金融公司等国际金融机构的资金利用显然不足。

4、促建新的各方联合的融资平台。根据当前我国的实际情况，急需建构农业高科技风险投资机制。发达国家的经验表明，风险投资在农业的可持续发展中有着不可替代的作用。而我国迄今在农业发展上的风险投资整体上太碎、太弱，必须切实加大建构力度。（1）由政府带头组建农业高科技风险投资公司。这个公司可以由国家与各级政府参股控股并直接管理，一方面对农业高科技项目提供及时的资金支持，另一方面也为其他风险资本市场提供必要的示范与引导。（2）由有关政府与部门牵头组建股份制农业高科技风险投资公司。这种公司完全引进市场机制，由金融机构、大中企业、农业科技单位按股份组合而成。它应成为今后农业高科技风险投资公司的主流。

（二）中微观层面——建立以农发行、信用社为主体的全息型贷款机制

作为服务三农的政策性与业务性金融机构，无论是从服务三农的宗旨出发还是从加入WTO后自身的立足出发，农业发展银行、农村信用社都应建立一种全息型的贷款机制。所谓全息型，主要以全面性、动态性、主动性为基本特点：

1、全面性——以“全方位”为信贷服务目标。这个目标包括信贷对象为全体农户，而不应只是某些富裕农户，当前尤其要扩大对广大贫困与较为贫困农户的扶助贷款，努力推广、完善对农民的小额信用贷款；贷款用途不仅包括和农业有关的生产、流通，还应涵盖农户的生活领域；信贷服务不仅只在贷款的贷放回收上，更应包括政策、信息、科技等知识及其相关服务上。还要彻底改变那种信贷垄断官僚工作作风。

2、动态性——以“灵活高效”为信贷运作特点。反对一切僵化作风，建立动态递进的运作机制。（1）建立“业绩与收入挂钩”的业务激励机制。坚决改变“干多干少、干好干坏一个样”的状况，努力提高业务员、信贷员拓展农户贷款的积极性；（2）建立和完善操作性强的“动态信用等级放贷”模式。要建立农户动态资信档案，建立规范农户信用评估标准，进行定期的农户信用评级，按信用等级确定放贷标准。积极发展和创新农户联保、有价证券质押等多种贷款方式。

3、主动性——以“主动出击”为服务立身方式。（1）主动“走出去、走下去”。要主动为各类农户、涉农机构提供优质高效服务；要主动寻求政府、部门合作，建立和发展贷款担保机制，发展贷款保险业务；对各类农户、涉农机构建立调查监督网络，建立和完善贷款风险防范的“预警机制”。（2）主动进行扶农信贷的机构创新。如辽宁北票市帮助农民成立“农户信用联合体”就是很好的机构创新。所谓农户信用联合体，就是在农村信用社的帮助下，通过严格、规范的审查评信程序，按照自愿的原则，将有一定经营能力、有良好信用、经营同一产业项目的若干户农民联合起来，组成的不用抵押质押、贷款互保、风险共担的受贷信用机构。只要是机构的成员，仅凭信用即可获得农村信用社的较大数量的贷款。这种创新受到农民的热烈欢迎，仅半年多的时间，该市就出现了有3000多家农户加入的500多个联合体，授信额度达5000多万元。实践表明，这种主动创新不仅有效地解决了农民大额贷款难的问题，而且也为信用社实现了经济和社会效益的稳定增长。

【参考文献】

1、季琨、胡瑞法、张林秀、Scott  Rozelle：《中国农业科技投资经济》，中国农业出版社，2000年7月第一版

2、曾福生：《论建立农业科技成果产业化的投融资机制》，《农业现代化研究》2000.11

3、徐春铭、张涛：《发展中国家农村信贷的现状及思考》，《农业经济》2001.7

4、张小松：《农村信贷风险问题研究》，《理论前沿》2001.5

5、蔡兵、陈鸿：《我国农民失业问题产生的原因及解决对策》，《岭南学刊》2002.10