【内容提要】我国宪法确立的违宪审查制度是最高国家权力机关审查制，该制度在运行过程中，存在缺乏常设组织机构和相应审查程序两个比较大的缺陷，立法法在一定程度上对该两个缺陷作了弥补，但关于对法律的违宪审查及相应的处理措施等问题没有作出规定。

【关 键 词】立法法/违宪审查/规范性法律文件

2000年3月15由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》，主要以调整立法权限的划分及立法程序为规范内容，其中也涉及我国作为“法”的各种表现形式之间的冲突及其解决方法。（注：《中华人民共和国立法法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”）因此，其虽然不主要是对违宪审查制度作出规定的，但对我国宪法所确立和规定的违宪审查制度，有一定的完善和发展作用。（注：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》已起草多年，至今未获得通过。从这部法律草案看，这部法律中将有一章是关于“宪法监督委员会”的规定。这将是我国第一部普通法律中专门规定实施违宪审查的组织机构及程序的立法规定。）　

一、我国的违宪审查体制　

　

为保证宪法的权威性及统一的宪法秩序，各国均根据本国的历史传统、特定的政治理念，特别是独有的政治体制，建立了相应的违宪审查体制。大体而言，世界上有四种类型的违宪审查体制，即(1)司法审查制。由普通法院在审理个案过程中，对作为该个案审理依据的法律等规范性法律文件的合宪性进行审查，若法院认为该规范性法律文件违宪，在所审理的个案中拒绝适用。这种类型以美国为代表。(2)宪法法院审查制。这种类型以德国为代表。(3)宪法委员会审查制。这种类型以法国为代表。(4)代表机关审查制。由作为代表机关的“议会”、“最高苏维埃”、“全国人民代表大会”等审查规范性法律文件是否违宪。这种类型在19世纪以欧洲大陆法系国家为代表，20世纪以后以社会主义国家为代表。　

　

我国第一部宪法即1954年宪法以后的历部宪法所确立的违宪审查制，均为代表机关审查制。（注：其中，第二部宪法即1975年宪法对违宪审查制没有作出任何规定。）1954年宪法和1978年宪法均规定，全国人大监督宪法的实施。因此，我国确立的实际上是最高代表机关审查制。现行宪法仍然保留了这一体制，但与前两部宪法相比较，具体内容有所发展：(1)确立了违宪审查的总的原则。宪法序言规定，本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。宪法第5条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为必须予以追究；一切组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。(2)增加了违宪审查的组织机构。现行宪法在原规定由全国人大监督宪法实施的基础上，增加规定全国人大常委会也有权监督宪法实施。(3)增加了协助全国人大及全国人大常委会监督宪法实施的机构。在现行宪法上，全国人大之下成立了若干委员会，包括专门委员会和根据需要设立的临时性调查委员会，并规定这些委员会的一项重要任务是协助全国人大及全国人大常委会行使监督宪法实施的权力。　

　

我国现行宪法所确立的违宪审查体制，虽然在内容上与以前相比较，有很大发展，但是，从操作性上看，仍然存在一些问题。（注：自现行宪法实施以来，全国人大和全国人大常委会没有宣布过一个规范性法律文件违反宪法而无效。只是在1990年香港基本法和1994年澳门基本法通过的同时，宣布这两个基本法符合宪法。）其中，两个方面的问题比较突出：(1)缺乏专门的违宪审查组织机构。宪法规定由全国人大及全国人大常委会监督宪法的实施，但是，全国人大是非常设机构，全国人大常委会实际担负着最高国家权力机关的职能，其职权有21项之多，同时，在一定意义上说，其也属非常设机构。（注：全国人大组织法第29条规定：“常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次”。每次会议的会期由委员长会议决定。由于多数常委会委员实际是兼职的，常委会会议的会期不可能很长。正团为如此，又成立委员长会议的形式来处理常委会的重要日常工作。）因此，实际上全国人大及全国人大常委会没有精力和时间来审查规范性法律文件是否违宪的问题。(2)缺乏违宪审查的程序。在宪法法院审查制和宪法委员会审查制下，宪法法院和宪法委员会是专门实施违宪审查权的机构，因此，各国相应地建立了具体的实施违宪审查的程序。在司法审查制下，普通法院在审理案件过程中，附带地实施违宪审查，即按照司法程序进行违宪审查。代表机关审查制下，代表机关的主要职权是行使立法权和对其他机关的监督权，从理论上说，在没有专门违宪审查程序的情况下，按照立法程序进行审查。但是，违宪审查与立法、违宪审查与一般地行使监督权，存在很大的差异，完全依照立法程序进行违宪审查，使违宪审查的启动、基本原则、审查及具体决定的内容等，实际上存在空白。　

　

立法法在我国现行违宪审查体制下，从以下若干方面作了完善：(1)明确规定，立法应当遵循宪法的基本原则。(2)宪法规定全国人大及全国人大常委会有国家立法权，立法法对法律保留的范围和事项作了具体规定。(3)立法法在第五章《适用与备案》部分，对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在适用过程中发生的冲突及解决方法，作了具体规定。(4)立法法在第五章《适用与备案》部分对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案，作了具体规定。(5)对全国人大专门委员会特别是法律委员会在违宪审查中的地位和作用作了专门规定。总之，立法法对违宪审查程序作了一定程度的完善。

二、全国人大与宪法的关系　

　

宪法或者由人民直接制定（全民公决），或者由最具民意的代表机关依最严格的程序制定，因此，宪法是民意的最高代表。如前所述，我国宪法序言明确规定，宪法是国家根本法，具有最高法律效力。宪法作为国家根本法，表明：(1)在法律规范范畴，宪法是最高规范；(2)在社会规范范畴，其也是最高规范；(3)一切组织和个人均在宪法之下；(4)一切组织和个人的权力在法的范畴内均源于宪法。　

　

在我国，全国人大是最高国家权力机关，是最具民意的代表机关，因此，宪法由其制定，也由其修改。同时，全国人大又作为立法机关制定法律。（注：宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”宪法第62条规定，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”立法法第7条作了类似的规定。）那么，全国人大制定的法律是否可能与其制定和修改的宪法相抵触呢？（注：张友渔认为，有人提出全国人大常委会违宪怎么办？不应该有这个问题。从理论上说，全国人大常委会违宪，那整个国家就有问题了。但是，全国人大常委会违宪也不要紧，全国人大可以管。全国人大常委会对全国人大负责并报告工作，全国人大选举和罢免它的成员，可以修改、撤销它的不适当的决定，全国人大常委会违宪，全国人大可以制裁。那么，还可进一步问，全国人大违宪怎么办？这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑！如果真的出现，那就是说整个国家成问题了。但也不要紧，全国人大代表个别违宪的事情发生，人民可以监督，选举单位可以罢免、撤换代表。——张友渔：《加强宪法理论的研究》，载《宪法论文选》，法律出版社1983年9月版，第14页。）笔者认为，全国人大制定的法律及其他决定，是完全有违反宪法的可能的。　

　

第一，从理论上说，制宪权是一种原创性权力，而修宪权和立法权是源于宪法的规定，因此它们是一种派生性权力。修宪权的主体及修宪程序虽然是宪法规定的，源于宪法，但通过行使修宪权可以去改变宪法上的原有规定，因此，在一定意义上说，它仍然是一种原创性权力。（注：对于修宪权有无限制的问题，学术界历来分为有限制说和无限制说。有限制说认为，宪法明确规定不得修改的条文，修宪权主体即不得修改。这一学说存在两点疑问：一是宪法的限制性条款能否修改？二是不得修改条款为什么具有不得修改的效力，而其他条款不具有这一效力？）有的学者将修宪权视为制宪权的一部分，就是从这一点出发的。而立法机关在制定法律时，必须严格依照宪法的规定、原则和精神。可见，修宪权和立法权在行使时所需要的民意基础是不同的。在大多数国家，制宪权、修宪权和立法权行使的主体是分离的，由于它们所代表的民意不同，在观念上就很容易得出这样的结论：法律是可能与宪法相抵触的。　

　

在我国，虽然宪法由全国人大制定和修改，法律也是由全国人大制定和修改，但是，全国人大在制定宪法时是作为制宪权主体，行使的是制宪权；全国人大在修改宪法时是作为修宪权主体，行使的是修宪权；全国人大在制定和修改法律时是作为立法权主体，行使的是立法权。由于制宪权、修宪权和立法权三者在主体上的同一性，（注：在实行宪法法院审查制的大多数国家，早期也由于制宪权与立法权主体的同一性，在观念上认为法律不可能与宪法相抵触，宪法与法律的差异仅仅在于规定事项上的不同。甚至认为，它们在效力上并没有区别。）使得人们很难相信这样的判断：全国人大制定的法律与其制定的宪法之间相抵触。但在理论上，全国人大制定的法律与其制定的宪法之间相抵触是完全成立的。　

　

第二，在实定法上，宪法明确规定，法律不得与宪法相抵触。现行宪法第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”立法法第78条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”“一切法律”都不得同宪法相抵触，当然既包括全国人大常委会制定的法律，也包括全国人大制定的基本法律。宪法并没有将全国人大制定的基本法律排除在可能违宪的范围之外。同时，既然宪法具有最高的法律效力，全国人大制定的某本法律就不可能与宪法是并列的。　

　

既然全国人大制定的基本法律是可能与宪法相抵触的，那么，何机关具有判断权呢？对此问题宪法没有作出规定。（注：一些学者认为，这是我国违宪审查制度的一个空白点。——见王克稳：《建立我国宪法法院制度的理论思考》，载《江海学刊》1989年第2期。这些学者也从此出发认为，应当建立司法审查制或者宪法法院审查制。吴家麟认为：“基本法律如果违宪了怎么办？那只好由全国人大来个‘自我监督’了，而理论和实践都证明了：自我监督等于没有监督。”——《吴家麟自选集》，宁夏人民出版社1996年6月版，第435页。）立法法对由全国人大制定和修改的法律的范围作了比较明确的规定，但对全国人大制定的基本法律的合宪性的判断权也未作规定，同时，在对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪审查的启动程序作出规定的情况下，对法律的违宪审查的启动程序也未作出规定。这是立法法的一个重大不足之处。　

　

宪法和立法法对全国人大制定的基本法律的违宪审查主体及程序没有作出规定，这里有三种可能性：(1)全国人大制定的基本法律不可能与宪法相抵触，因此，不需要设立相应的机关和程序来对其进行违宪审查；(2)全国人大制定的基本法律虽然可能与宪法相抵触，但在民主集中制的人民代表大会制下，受政治体制、政治理念所决定，没有一个机关有资格来判断并纠正全国人大制定的基本法律是否合宪；(3)全国人大制定的基本法律虽然可能与宪法相抵触，但是，全国人大从其性质出发，完全有自我纠正的能力。

从上面的分析看，全国人大制定的基本法律是完全有可能违反宪法的。因此，第一种可能性应当排除。在民主集中制的人民代表大会制下，全国人大是最高国家权力机关，所有的其他国家机关均在其之下，受其监督，同时，全国人大对其他国家机关的监督是单向的和绝对的，反之．其他国家机关不能对全国人大进行监督，因此，普通法院或者成立专门的宪法法院、宪法委员会等之类的机构，在现行的权力构造和政治理念下，都不可能也无资格对全国人大制定的基本法律的合宪性进行判断。在现行的政治理念下，国家的一切权力属于人民，但人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，由于全国人大是由全国选举产生的代表组成的，它即代表全国人民，其性质是全国人民行使国家权力的最高机关，而不单纯是立法机关。因此，对全国人大的监督者是全国人民，而不可能是其他国家机关。全国人民监督全国人大的主要方式是通过产生全国人大代表的代表人会选举能够代表人民意志的代表和罢免不能代表人民意志的代表。在人民没有罢免代表的情况下，即假定全国人大是完全能够代表人民意志的。可见，全国人大制定的基本法律如果违宪，全国人大也是能够及时进行自我纠正的。（注：全国人大分别于1990年香港基本法和1994年澳门基本法通过的同时，宣布这两个基本法符合宪法。这是全国人大对于自己制定的基本法律合宪性的判断。既然全国人大可以对由自己制定的基本法律进行合宪性判断，在理论上，当然也可以对自己制定的基本法律进行违宪性判断。从两个实例中也可以看出，全国人大制定的基本法律是由其自身判断合宪与否，而不是由其他国家机关进行判断。）第二种和第三种可能性是存在的。　

　

立法法所确立的对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪审查的启动程序，在已知全国人大的基本法律可能违宪的情况下，对未来建立基本法律的合宪性审查的启动程序必然有推动和启示意义。　

　

三、全国人大常委会与宪法的关系　

　

现行宪法关于全国人大常委会的规定与以前历部宪法相比较，一个突出的不同点在于，扩大了全国人大常委会的职权。其中，全国人大常委会享有立法权又是最为明显之处。（注：1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法均规定，全国人大是我国的唯一立法机关。全国人大常委会只可以制定单行条例，其制定的单行条例不能称之为“法”而只称“条例”。）根据宪法规定，全国人大常委会所享有的立法权包括两个方面：(1)有权制定、修改除由全国人大制定的基本法律以外的其他法律；(2)在全国人大闭会期间，有权对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。全国人大常委会制定、修改的法律及在全国人大闭会期间对全国人大制定的基本法律进行的部分补充和修改，与宪法相抵触的可能性是不言而喻的。　

　

依据宪法的规定，全国人大常委会由全国人大产生，受全国人大监督，全国人大有权罢免由其产生的全国人大常委会的组成人员。宪法第62条第2项规定，全国人大有权“监督宪法的实施”；第11项规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。因此，全国人大常委会制定、修改的法律是否与宪法相抵触，判断的主体为全国人大。但是，宪法的规定有以下不明确之处：　

　

1、全国人大有权监督全国人大常委会制定、修改的法律是否与宪法相抵触，但是，这一监督程序的启动程序是什么，对被认为可能与宪法相抵触的法律的审查程序，对被认为与宪法相抵触的法律如何作出处理决定，处理决定的内容是什么？这些有关监督宪法实施的基本程序，宪法没有作出规定。　

2、全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，其中，(1)“不适当”是否包括违宪？(2)“决定”是否包括法律？　

　

3、全国人大常委会在全国人大闭会期间有权对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改，但不得与该法律的基本原则相抵触，那么，该基本法律的“基本原则”是什么？　

　

4、宪法在同一个条款中，既规定全国人大有宪法监督权，同时又规定全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会的不适当的决定，两者是什么关系？后者是对前者的补充．是前者的具体表现，还是两者各自独立，属于不同意义上的监督？　

　

立法法第88条第1项规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。（注：立法法第66条第2款规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”）立法法的这一规定，对上述宪法规定中存留的问题作了补充性规定：　

　

1、不适当的“决定”中包括法律。宪法中规定改变或者撤销的对象是不适当的“决定”，立法法中直接规定为不适当的“法律”，即全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定、修改的法律。但是，仍然值得存疑的是，“决定”能否包括法律？全国人大常委会既制定称之为“法”的规范性文件．也作出称之为“决定”的文件，后者中既有规范性文件，也有针对具体问题作出的。全国人大常委会制定的法律是“决定”的一种，还是决定中的一部分是法律？立法法中肯定了全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的法律，但没有解决法律与决定之间的关系。

2、全国人大改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的理由是“不适当”，不适当的内容是什么，特别是“不适当”是否包括违宪，没有明确。不适当的情形应当是非常丰富的，如违宪、违反基本法律（注：宪法和立法法根据法律的制定主体将全国人大制定的法律称为“基本法律”，而将全国人大常委会制定的法律称为“其他法律”（有的学者称为非基本法律）。但是，宪法和立法法都未对基本法律与其他法律在效力上的差异作出规定。那么，基本法律与其他法律之间在效力上是同等的，还是有差异的，基本法律是否要高于其他法律？笔者认为，基本法律应当高于其他法律，理由是：(1)全国人大在地位上要高于全国人大常委会，全国人大常委会由全国人大产生，受全国人大监督，对全国人大负责。(2)基本法律与其他法律之间不仅仅是内容分工上的不同，以教育方面的立法为例，《中华人民共和国教育法》由全国人大制定，而《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》虽然同样也是关于教育方面的立法，却是由全国人大常委会制定的。《中华人民共和国教育法》显然是我国教育方面的基本法，其他有关教育方面的立法都不得同该法相抵触。(3)宪法规定，全国人大制定的基本法律，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以补充或者修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。这从一个侧面说明，全国人大的基本法律与全国人大常委会制定的其他法律是不同的。立法法在确定法律体系的位阶时，没有区分基本法律与其他法律之间的界限，从而也就没有确定它们之间的不同的效力等级。这是立法法的不足之处。）、不合事宜、不具有实施的可能等。全国人大常委会制定的法律“不适当”的主要表现是：(1)违宪；(2)违反基本法律；(3)补充或者修改基本法律时，与该法律的基本原则相抵触。但是，违宪与另两种不适当的性质是不同的，或者说，将违宪归结为不适当是不确切的。关于这一点，立法法规定的意义在于，进一步强调了全国人大常委会的法律的不适当；但是，立法法却又没能将违宪明确列为被改变或者被撤销的情形，是其不足。　

　

立法法第87条规定，法律有下列情形之一的，由有权机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销；(1)超越权限的。宪法规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。比较明确的是，有关刑事、民事、国家机构的问题应当由全国人大制定为基本法律，如果全国人大常委会将这些内容制定为法律，则属于超越权限，构成违宪。(2)下位法违反上位法规定的。全国人大常委会制定的法律违反宪法的规定、基本精神和基本原则，属于此种情形。(3)违背法定程序的。宪法对全国人大常委会的立法程序作了原则性规定，全国人大常委会的立法活动违反了这些原则性规定，也构成违宪。因此，立法法第87条的规定，是对全国人大常委会制定的法律违宪情形的具体描述。　

　

3、宪法和民族区域自治法规定，自治区人大有权根据本民族的政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例，但须报请全国人大常委会批准。由于自治条例和单行条例可以对法律、行政法规的规定进行变通，即自治条例和单行条例的规定可以“违法”，需要对这种自治权加以控制。自治条例和单行条例可以在允许的范围内“违法”，但是，不能违宪。因此，如果自治区制定的自治条例和单行条例违宪，而全国人大常委会又予以批准，全国人大有权撤销该批准决定及自治条例和单行条例。这是在我国实行民族区域自治下赋予民族自治地方自治权而产生的规范性文件违宪的一种特殊情形。立法法对此予以规定，是对我国违宪审查对象的丰富和发展。　

　

但是，立法法在表述上有不准确之处。立法法第88条规定，全国人大有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例。根据这一表述，全国人大撤销的对象是违背宪法的自治条例和单行条例，而不是全国人大常委会的批准决定。却又将其与改变或者撤销全国人大常委会不适当的法律放在同一项。自治条例和单行条例虽然不是全国人大常委会制定的，但是必须经过全国人大常委会的批准才能生效，批准决定赋予了自治条例和单行条例的法律效力，因此，全国人大认为自治条例和单行条例违宪，应当首先撤销全国人大常委会的批准决定，使自治条例和单行条例失去法律效力，再撤销自治条例和单行条例。　

　

立法法对上述宪法规定不明确之处所作的补充性规定是非常有限的，对全国人大改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的监督程序的主要方面，没有作出规定，特别是对监督程序中的启动程序没有涉及，是非常令人感到遗憾的。　    四、全国人大常委会的违宪审查　

　

宪法规定，全国人大有权监督宪法的实施。基于全国人大的性质和地位，全国人大对我国的任何国家机关都具有监督权，即如果它认为任何国家机关的行为违反宪法，都有权予以改变或者撤销。立法法仅就全国人大对全国人大常委会的违宪审查作了有限的规定，而对全国人大对其他国家机关的违宪审查没有作出规定。立法法就全国人大常委会的违宪审查则作了比较细致的规定，从立法法的规定看，在我国，违宪审查的主要任务是由全国人大常委会承担。　

　

宪法第67条对全国人大常委会的违宪审查作了比较原则的规定：(1)全国人大常委会有权监督宪法的实施；(2)全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；(3)全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。立法法在宪法规定的基础上，对全国人大常委会的违宪审查作了更为具体化的规定：　

　

1、对规范性文件向全国人大常委会备案的期限和程序作了规定。立法法第89条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内由以下机关报全国人大常委会：(1)行政法规由国务院报全国人大常委会；(2)省、自治区、直辖市人大及人大常委会的地方性法规由制定机关报全国人大常委会；(3)较大的市的人大及人大常委会的地方性法规由省、自治区人大常委会报全国人大常委会；(4)自治州、自治县的自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市人大常委会报全国人大常委会；(5)国务院根据全国人大及全国人大常委会的授权制定的法规，由国务院报全国人大常委会。宪法、地方组织法及民族区域自治法仅对地方性法规、自治条例和单行条例向全国人大常委会的备案作了规定，但对行政法规的备案没有作出规定，也没有对这些规范性文件的备案期限作出规定，在实践中，一些国家机关在制定了规范性文件后，由于没有备案期限的规定，实际上不向全国人大常委会备案。这样，就使得全国人大常委会从交付备案这一渠道，审查这些规范性文件是否符合宪法。立法法的规定，使备案更具有操作性。

2、对全国人大常委会审查规范性文件是否违宪的启动程序作了规定。立法法第90条根据主体的不同对全国人大常委会审查规范性文件是否违宪的启动程序作了两个方面的规定：(1)国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；(2)上述国家机关的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。　

　

上述两者的区别在于：中央国家机关（除国家主席外）和省级人大常委会提出要求，即启动全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否符合宪法或者法律的审查程序；而此外的其他主体提出建议，不一定能够启动全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否同宪法或者法律相抵触的审查程序，要由全国人大常委会的工作机构研究，视其“必要性”。　

　

五、全国人大专门委员会的违宪审查　

　

宪法第70条规定，全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人大闭会期间，各专门委员会受全国人大常委会的领导。　

　

关于全国人大专门委员会的任务，宪法第70条第2款规定：“各专门委员会在全国人大和全国人大常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”全国人大组织法根据宪法的规定，对各专门委员会的任务作了规定，其中之一为：“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。”因此，根据宪法和全国人大组织法的规定，全国人大各专门委员会在违宪审查方面的任务，就是审议并提出报告。　

　

立法法对全国人大各专门委员会在违宪审查方面的地位和任务，在全国人大组织法规定的基础上，作了更明确的规定，在一定程度上弥补了我国违宪审查组织机构方面存在的不足。　

1、立法法第91条第1款规定，全国人大专门委员会在审议中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出说明审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。根据这一规定，全国人大专门委员会特别是法律委员会经过审议后提出的审查意见，是具有法律效力的结论，在一般情况下，制定机关应当按照审查意见进行修改。（注：罗马尼亚1975年宪法在大国民议会内成立了“宪法与法律委员会”，协助大国民议会行使宪法监督权。根据宪法规定，其职权是：(1)对于法律是否符合宪法，向大国民议会提出报告或者意见；(2)对于具有法律效力的命令以及部长会议的决定，按照大国民议会的工作规程，审查其是否符合宪法；(3)适用宪法第52条一般地规定各常设委员会的职权和活动原则。从理论上说，宪法和法律委员会对全部国家机关的任何行为是否符合宪法都有审查权，但不一定有最终的决定权。南斯拉夫1974年宪法上的宪法法院，其职权包括：(1)判断法规是否符合宪法和法律；(2)判断社会政治共同体的职能争议；(3)判断不同机关之间的权限冲突。可见，立法法的这一规定是借鉴了罗马尼亚、南斯拉夫等一些国家的经验。）制定机关如果不按照各专门委员会的意见进行修改，必须提出不予修改的意见。在一定意义上说，全国人大专门委员会是一个相对独立的违宪审查机构。　

　

2、全国人大专门委员会的审查对象是除全国人大和全国人大常委会制定的法律及作出的决定、决议以外的所有的规范性文件。立法法虽然仅仅规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在审查的范围之内，但是，这些规范性文件既然在审查的范围之内，法律位阶更低的其他规范性文件当然在审查的范围之内。　

　

3、全国人大专门委员会经过审查后，认为这些规范性文件与宪法、法律相抵触的，结论以书面的方式提出。　

　

4、制定机关在接到书面审查意见后两个月内，必须向法律委员会和有关的专门委员会提出是否修改的意见。根据这一规定，无论是否由法律委员会向制定机关提出的审查意见，制定机关除向提出审查意见的专门委员会提出是否修改的意见外，都应当向法律委员会提出是否修改的意见。可见，法律委员会在违宪审查中的地位和作用更为重要和突出。　

　

5、立法法第91条第2款规定，全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议。按照这一规定，在法律委员会和有关专门委员会与行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例制定机关之间意见不一致时，由委员长会议讨论决定是否交付常委会审议。因此，法律委员会和有关的专门委员会的书面审查意见，只具有相对的法律效力，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例制定机关有不服从的权利，在有不同意见时，由全国人大常委会作最终决定。

行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例制定机关如果同意法律委员会和有关专门委员会的书面审查意见，由制定机关自己进行修改；而如果行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例制定机关不同意法律委员会和有关专门委员会的意见，后又被全国人大常委会决定认为违反宪法或者法律，则不是由其自已修改，其制定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例被全国人大常委会予以撤销。