【内容摘要】不起诉是指检察机关对不符合起诉条件的案件终止诉讼而不交付法院审判的处分决定。根据我国刑事诉讼法的规定，不起诉是检察机关依其职权，对公安机关或者自侦部门移送起诉的刑事案件审查后，确认存在法定情形依法应当不追究刑事责任，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，或者经过补充侦查仍然证据不足，不符合起诉条件的，依法作出的不将行为人交付审判机关进行审判而终止诉讼程序的处分决定。本文拟就不起诉的性质、适用情形、理论价值及救济途径等作以阐述。

【关键词】不起诉；适用；不足；完善

一、我国不起诉性质的界定

我国现行刑事诉讼法规定的不起诉制度，无论是在性质上还是在适用情形上与1979年刑事诉讼法的规定相比都有较大区别。

关于不起诉的性质很多学术著作有论述，但观点不一。一观点认为，不起诉是人民检察院对犯罪嫌疑人进行实体处理的一种方法，①检察机关运用不起诉时，实际起着司法审判的作用。②另有观点认为，不起诉是指检察机关依其职权，对不符合起诉条件或者没有起诉必要的案件所作出的不予追诉的决定，是一种程序上的处分，并非实体上的处分，体现了检察机关一定的自由裁量权。③本文支持后一种观点并认为：

（一）我国刑事诉讼中的不起诉是检察机关依职权作出的不予追诉的程序上的处分

刑事诉讼理论一般认为，在现代刑事诉讼中，存在控诉、辩护、审判三种基本的诉讼职能。检察机关代表国家控诉犯罪已是世界的主流。有的国家的刑事诉讼中没有自诉案件，所有的刑事案件都由检察机关提起诉讼。

我国检察机关是国家的法律监督机关，控诉是其基本诉讼职能之一（少数刑事案件由自诉人起诉）。在刑事诉讼中，检察机关对于符合起诉条件的案件，依法向法院提起公诉，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑罚；对于不符合起诉条件（第140条第4款和第142条第1款的情形）或者没有起诉必要（第142条第1款）的案件，检察机关依其职权应当或可以作出不起诉决定。检察机关对某一案件作出不起诉处分，表明检察机关不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的追诉。

我国刑事诉讼法规定的不起诉仅是检察机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非是对案件进行实体处分。这一点，我国的不起诉制度与德国的不起诉制度是不同的。我国检察机关在刑事诉讼中无权对案件进行实体处分，即检察机关不能对当事人的人身权和财产权进行处分。如果检察机关认为需要给予被不起诉人行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，根据刑事诉讼法第142条第3款的规定，应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体上的认识，但并非实体上的处分，更不是有罪处理。

（二）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止，

“不告不理”是现代刑事诉讼中公认和普遍遵循的一项基本原则。其基本含义是对未经起诉（起诉分刑事公诉和刑事自诉。无论哪一种情形，都是法院有权对案件进行审判的前提）的刑事案件，法院不得审判。也就是说，法院对刑事案件进行审判必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入审判阶段，标志着对犯罪行为追诉机制的正式启动。法院对符合法定条件的起诉必须审理，直至作出实体上的判决；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。在我国，只有检察机关才有权代表国家对犯罪嫌疑人提起公诉或作出不起诉。其它任何机关、团体和个人都无权行使公诉权。

刑事诉讼法规定的三种不起诉终止诉讼程序的情况是不一样的。刑事诉讼法第140条第4款规定的不起诉属于客观上不能追究。第142条第1款规定的不起诉属于不应当追究。第142条第2款规定的不起诉属于裁量性不追究，具有从宽处理的性质。无论那种情形的不起诉都有终止刑事诉讼程序的效力。

（三）刑事诉讼程序的终止诉讼的法律效力是相对的

我国检察机关虽然对案件作出了不起诉的决定，但该案的起诉权依然是存在的。如果检察机关发现了新事实或新证据，或原不起诉决定所依据的证据已证明是伪造或变造的，或所依据的法院的裁判已经变更，或参与侦查或审查起诉的检察官因该案件而职务犯罪已经证明的，可以再行起诉。

我国的检察机关代表国家作出的不起诉决定，虽然在法律效力上不具有既判力，但不起诉决定也不是可以随意改变的，必须在一定的程度上保证其稳定性、严肃性和权威性。特别是，检察机关按照刑事诉讼法第142条第2款规定作出的不起诉决定，是检察机关自由裁量后作出的，既是一种法律上的处理决定，也是一种承诺，不可随意翻悔。由于裁量的依据是当时的情况，检察机关作出不起诉决定后，如果发现了新的事实，仍可以在追诉时效内重新对犯罪嫌疑人进行追诉。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以直接向法院提起诉讼。

（四）不起诉体现了检察机关一定的自由裁量权

我国刑事诉讼法关于不起诉制度的规定符合国际通行做法的，基本是以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义。除了刑事诉讼法第142条第１款“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定”的以外，第140条第4款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”，和第142条第2款“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”，人民检察院可以作出不起诉决定。“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定。

二、不起诉制度的意义

不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。

（一）不起诉制度节约司法资源、符合诉讼效率原则

现代刑事诉讼的目的除了要实现惩治犯罪、保障人权的公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是追求诉讼效率。如果诉讼效率不能在一定程度上保障，那么刑事诉讼目的—惩治犯罪和保障人权也难以很好地实现。刑事诉讼中的国家专门机关为了揭露和惩治犯罪，其主要活动是围绕侦查、起诉和审判而进行的。它们在运作过程中会耗费大量的经济资源。由于犯罪具有过去性、隐蔽性和难以回复性的特点，加之犯罪人的狡猾及反侦查的手段越来越高明，使得国家追究、惩治犯罪的过程日益困难化，为此所耗用的各种资源远远大于多数其它形式的国家活动。各国在惩治犯罪的过程中面临着共同的问题：一是犯罪数量居高不下，使检察官负责侦查和指控面临很大压力；二是传统的诉讼程序烦琐，效率低下，积压大量案件，羁押场所人满为患。为解决这些问题，现在各国在制定法律时除了要求尽量维护诉讼公平、正义的价值以外，还要考虑一个重要的原则即诉讼的经济效益价值。司法活动最大限度地减少司法资源的耗费是对法律程序进行评价的一项基本价值标准。不起诉制度正是诉讼效益原则在审查起诉阶段的体现。不起诉制度，使不应该进入或可以不进入审判程序的刑事案件适时终止，减少了诉讼环节，缩短了诉讼时间，节省了人力、物力等司法资源，使检察机关和法院得以集中精力去处理更为重要的案件，从而达到诉讼经济的目的，提高司法操作中处理刑事案件的效率。

（二）不起诉制度符合刑罚的个别化和轻刑化的刑事政策，符合现代刑法民主思想

国家对犯罪分子适用刑罚所要达到的目的通常有三：惩罚和改造犯罪分子，预防其重新犯罪；教育和警戒社会上不稳定的和可能走向犯罪的人，使他们不犯罪；教育广大群众增强法制观念积极同犯罪行为作斗争。这一目的实现要受到国家刑事政策的影响。传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑罚的特殊预防作用，而单一地追求罪刑相适应，有罪必罚，罪刑相当。随着政治、经济形势的变化和人们司法观念的更新，现代刑法更加注重刑罚的教育和一般预防的功能。司法机关在坚持罪刑相适应原则同时，注重刑罚个别化原则的适用，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院适用刑罚，可以采用保安处分、社会监督等其它手段代替。刑事诉讼制度应反映和体现进步的、民主的刑法思想。现代刑法思想反映在刑事诉讼制度上，就是重其目的性，求其合理性。不起诉制度体现了刑事实体法中的刑罚个别化和轻刑化的刑事政策。不起诉是审查起诉阶段检察官对刑事案件进行审查后作出的一种处理决定。其法律后果是刑事案件的终结，使被追诉的人脱离刑事诉讼，有利于轻微犯罪人悔过自新，体现惩办与宽大相结合的刑事政策和刑法的民主思想。

（三）不起诉制度有利于犯罪嫌疑人等当事人合法权益的保护

现代刑事诉讼制度越来越注重保护犯罪嫌疑人的合法权益，尽力避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应当或可以不追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任的状态，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。

不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益。因为被害人合法权益的保护，是以追究名符其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提的。同时，如果检察机关对应予追究刑事责任的犯罪嫌疑人作出了不起诉决定，我国刑事诉讼法允许被害人向人民检察院申诉或直接向法院起诉，以保障自己的合法权益。

三、我国不起诉的情形

不起诉的情形又称不起诉的适用范围或不起诉的法定原因或不起诉的条件或不起诉的种类，是指检察机关作出不起诉决定的法定情形。正确认识和划分不起诉的种类，是准确适用不起诉的基础。符合立法本意的分类对不起诉的适用具有指导意义。根据刑事诉讼法规定，检察机关作出不起诉决定具有以下三种情形：

（一）绝对不起诉

绝对不起诉又称法定不起诉。刑事诉讼法第142条第1款规定：“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。”根据本法第15条规定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民检察院就应当作出不起诉决定：（1）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（2）犯罪已过追诉时效期限的；（3）经特赦令免除刑罚的；（4）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或撤回告诉的；（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（6）其他法律规定免予追究刑事责任的。六种不追究刑事责任的情形，从诉权的角度可以分两种类型：第一种是指检察机关不具有追诉权，包括第15条的第一、四项；第二种属于检察机关的追诉权消失，包括第15条的第二、三、五、六项。对具有以上六种情形之一的案件，检察机关只能作出不起诉决定，没有酌定的余地。

（二）相对不起诉

又称酌量不起诉。刑事诉讼法第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这种情形的不起诉类似于1979年刑事诉讼法规定的免予起诉，但二者的性质是根本不同的。不起诉是无罪的认定，免予起诉则属于有罪认定；再者二者法条的语言表达和含义是不一样的。1996年刑事诉讼法在法条中加上“犯罪情节轻微”，从而进一步明确这种情形的性质。我国刑事诉讼法规定的相对不起诉类似于国外学者提出的“微罪不起诉”。

相对不起诉涉及刑法九个条款：（1）第37条规定的情形。此条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”；（2）第10条规定的在我国领域外犯罪，依照我国刑法应当负刑事责任，但在外国已经受过刑罚处罚而又可以免除处罚的；（3）第19条规定的又聋又哑的人或者盲人犯罪又可以免除处罚的；（4）第20条第2款中，正当防卫明显超过必要限度造成重大损害，应当负刑事责任，但应当免除处罚的；（5）第21条第2款中，紧急避险超过必要限度造成不应有的危害，应当负刑事责任，但应当免除处罚的；（6）第22条第2款中，对于预备犯比照既遂犯处罚又可以免除处罚的；（7）第24条第2款中，对于中止犯而又具有应当免除处罚条件的；（8）第27条第2款中，对于从犯又具有免除处罚条件的；（9）第28条中，对于被胁迫参加犯罪，可以免除处罚的。这里需要强调的是，只有具备犯罪情节轻微的前提条件，又具备上述（2）至（9）所涉及刑法条款中可以免除处罚的具体条件之一时，才可以作出不起诉的决定。

由于此类情形中犯罪嫌疑人的行为实质上已经构成犯罪（这样表述与刑事诉讼法第12条规定的精神并不矛盾），具备起诉条件，根据诉权理论，人民检察院对此类案件拥有诉权，但此类案件的处理具有一定的可选择性。当检察机关对案件进行权衡后认为放弃诉权更符合国家利益时，可以作出不起诉决定。相对不起诉表明检察机关在起诉程序上对此类案件拥有一定的自由裁量权。何种情况下起诉、何种情况下无起诉的必要，法律对此没有作出明确的规定，而是由检察机关在全面、综合考虑案件的具体情况之后作出选择。

相对不起诉使有轻微犯罪的犯罪嫌疑人不被交付法院审判，不仅节约了司法资源、减少了诉讼环节，而且对检察机关指控和证实某些犯罪嫌疑人的犯罪具有重要意义。

（三）存疑不起诉

刑事诉讼法第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。”存疑不起诉的规定，说明人民检察院提起公诉的案件必须符合法定条件，即犯罪事实清楚，证据确实、充分。移送起诉的案件经过侦查机关、部门进行补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。检察机关退回公安机关补充侦查以二次为限，并非指检察机关作出存疑不起诉的案件必须进行二次补充侦查。只要公安机关进行了补充侦查，检察机关仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，就可以作出不起诉的决定。补充侦查以二次为限与必须补充侦查二次的含义是不一样的。那种认为检察机关作出存疑不起诉必须以补充侦查二次为前提的观点是不正确的。

在这类案件中，由于案件事实不清楚，证据不足，使犯罪嫌疑人是否犯罪处于既不能证实也不能证伪的悬疑状态。案件由于证据不足，人民检察院提起公诉后没有胜诉的可能。也就是说，人民检察院行使起诉权只能达到启动和推进审判程序进行的目的，却难以实现起诉的实体目的。因此，法律规定对此情形的案件，人民检察院可以作出不起诉的决定。

这种“存疑不起诉”所体现的精神与刑事审判中“疑罪从无”的原则是一致的。刑事诉讼法第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”第162条第3项规定：“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足，指控犯罪不能成立的无罪判决。”“存疑不起诉”与“疑罪从无”协调一致，共同体现了刑事诉讼法第12条的民主和进步的精神，有利于保障人权，维护国家在国际上的形象。

存疑不起诉是“可以”不起诉，此与相对不起诉相同。检察机关在适用存疑不起诉时，拥有一定自由裁量权。

四、不起诉的制约和救济途径

我国刑事诉讼法对检察机关的审查起诉权力的限制主要表现为对检察机关不起诉权力的限制。我国刑事诉讼法虽然规定了检察机关提起公诉的条件，但对于禁止起诉的情形并未规定。刑事诉讼法第3条规定：“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。”从此规定可以看出，公诉权由人民检察院独立启动、专门行使，不受司法审查。对于人民检察院依法提起的公诉案件，人民法院必须予以受理，依法审判。

96刑事诉讼法规定的不起诉救济途径按主体的不同可分为二类：

（一）当事人的自我救济途径

被害人、被不起诉人作为案件的当事人，如果对不起诉决定不服，有权依照刑事诉讼法规定的救济途径寻求救济。

1、被害人的自我救济途径

刑事诉讼法第145条规定：“对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。”被害人作为刑事案件中遭受侵害的一方当事人，如果检察机关作出的不起诉决定有错误，其利益就可能得不到应有的保护，犯罪嫌疑人也得不到应有的惩罚。根据刑事诉讼法第145条规定，被害人自我救济途径有两条：一是被害人向上一级检察机关申诉，如果检察机关维持不起诉决定，可以向人民法院起诉；二是被害人直接向人民法院起诉。

2、被不起诉人的救济途径

刑事诉讼法第146条规定：“对于人民检察院依照本法第一百四十二条第二款规定作出的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉的人，同时抄送公安机关。”检察机关依据刑事诉讼法第142条第2款规定作出的不起诉决定，是基于确认被不起诉人有犯罪事实的基础上作出的。在此情况下，被不起诉人如果认为自己没有犯罪事实，不服检察机关的不起诉决定，根据刑事诉讼法第146条的规定可以向检察机关申诉。不起诉决定是无罪的处理，因而法律只允许被不起诉人进行申诉，没有规定允许被不起诉人向法院起诉的救济途径。

（二）司法机关的制约救济途径

1、公安机关的制约

对于公安机关移送起诉的案件，检察机关如果作出不起诉决定，表明公安机关与检察机关对于案件应否起诉在认识上存在矛盾。刑事诉讼法第144条规定：“对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。”公安机关对不起诉的制约与被害人的救济途径是不同的。公安机关只能向人民检察院要求复议和提请复核，不能向法院起诉。因为公安机关只是侦查机关，它不是被害人，也不是公诉机关，不具备起诉的主体资格。

2、法院的制约

对于检察机关作出不起诉决定的案件，按照“不告不理”原则，法院不能直接受理。根据刑事诉讼法第145条的规定，被害人不服不起诉决定的，可以向人民法院起诉。法院对于被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理。犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判。可见，法院对检察机关的不起诉决定的制约，是通过被害人的起诉实现的。

3、检察系统内部的监督制约

对检察机关的不起诉决定，公安机关可以向上一级人民检察院提请复核，被害人也可以向上一级人民检察院申诉。这表明上一级检察机关对下级检察机关作出的不起诉决定有权监督和复查。上下级检察机关是领导与被领导的关系。实践证明，上一级检察机关对下级检察机关的不起诉决定进行监督，是比较有效的。这样有利于督促下级检察机关正确作出不起诉决定。

五、不起诉制度的不足与完善

刑事诉讼法关于不起诉制度的规定虽然比较全面，但操作起来尚欠具体，有些规定过于粗疏和原则。不起诉制度在实践中需进一步完善。

（一）绝对不起诉适用情形存在的问题

检察机关对具有刑事诉讼法第15条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定。立法者在这里忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。对这两种情形，检察机关同样没有追诉权。例如，公安机关如果把合法行为（如正当防卫、紧急避险）的实施者，或者把没有犯罪行为的人错误立案侦查、移送起诉的，检察机关对无辜者就应作出不起诉决定。但是，检察机关对此情形作出不起诉却没有法律依据，因为第15条规定的六种情形中并不包括这两种情形。本文认为，第15条应增加“行为合法的或未实施危害社会行为的”为绝对不起诉的情形。

（二）关于存疑不起诉的规定

存疑不起诉是“可以”不起诉，此与相对不起诉相同。检察机关在适用存疑不起诉时拥有一定的自由裁量权。但是，存疑不起诉与相对不起诉的立法精神是有区别的。存疑不起诉是与疑罪从无的原则协调一致的，体现了无罪推定的基本精神。再者，证据不足、达不到刑事诉讼法第141条规定的起诉条件的案件，检察机关当然不能起诉。如果检察院将此类案件起诉到法院，法院亦应按疑罪从无的原则作出无罪判决。本文认为，对此类情形，刑事诉讼法规定检察机关“应当”作出不起诉决定更为合理。

（三）关于相对不起诉的规定

刑事诉讼法第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”此规定过于笼统和简单，实践中难免出现问题。比如，犯罪事实和情节相当、犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件，检察机关审查起诉时就很可能出现两个结果，即一个案件作出起诉决定，另一个案件作出不起诉决定。前者可能是有罪免刑，后者则是无罪无刑。相近的情形出现了罪和非罪截然不同的结果。其原因在于相对不起诉是可以起诉，也可以不起诉。本文认为，既然刑事诉讼法规定相对不起诉是“可以”不起诉，就应该相应的规定斟酌的具体情形，即在什么情况下可以不起诉，比如考虑犯罪嫌疑人的态度、动机、后果、对损失的赔偿情况等一些因素，以便检察机关在实践中操作，防止同样的案情作出不同的决定。

（四）对不起诉决定的复议、复核和申诉的程序

刑事诉讼法规定，公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核；被害人不服的，可以向人民检察院申诉。刑事诉讼法对此程序的规定是比较笼统和粗疏的。例如，复议、复核没有规定期限。最高人民检察院发布的人民检察院刑事诉讼规则与刑事诉讼法相比对此已有较为详细的规定。

（五）不起诉决定作出后发现新证据、新事实的情形

检察机关作出不起诉决定后，被害人没有向法院起诉。此后，检察机关发现了新的证据、新的事实，案件符合起诉条件。这种情形下，不起诉决定的效力如何？检察机关该如何处理？刑诉法对此没有明确的规定。实践中，检察机关遇到此种情况时则无法可依。从理论上讲，当出现这种情形时，检察机关应撤销原来作出的不起诉决定，依法向人民法院提起公诉。因为不起诉决定的终止诉讼的法律效力只是相对的。对此问题，人民检察院刑事诉讼规则中已有一定的补充。

六、结论

不起诉制度，合理的配置了司法资源，并且符合刑罚个别化、轻刑化的刑事政策和诉讼经济的价值取向。但是，法律对此规定得并不完善。（1）对于法定不起诉，是法律予以明文规定的，代表了公诉权的丧失或自始没有，所以在理论上其他人不得对此类决定予以变更。由于徒法不能自行，所以还需人们对法外行径予以制约才能真正的实现诉讼民主与公正。（2）对于酌定不起诉，体现了公诉机关的自由裁量权，是起诉便宜主义的体现，已经成为各国现在关注的焦点。它不但体现了一国追求刑罚效益最大化的途径—刑事政策在刑事诉讼中的体现；而且又是最容易偏离它初始目标而歪曲轨迹的权力，因为，法律的实施离不开人为因素。为了制衡这种利益冲突，不起诉不但受适用范围的限制，还要受刑法的罪行法定原则(包括积极和消极两方而)规制，同时还应当受到各诉讼参与人的制约。（3）对于证据不足不起诉虽然是公诉机关的技术处理决定，但是应当保护被害人方的利益，因为他是最为可能受到不利益的一方。法律虽然赋予被害人“公诉转自诉”的权利，但是自诉人应承担举证责任，所以除非自诉人仍有其他证据，自诉很难胜诉。建议以后立法完善之。

参考文献

①陈光中主编《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社，1997年版，第333页；

②龙宗智《刑事公诉权与条件说》，载《人民检察》，1999年第3期；

③陈卫华、李洪江《论不起诉制度》，载《中国法学》，1997年第1期.