一、我国假释制度的现状及成因

作为一种非监禁化措施和行刑社会化的重要手段，假释具有调动罪犯积极改造的内在力量的激扬功能，对罪犯施行正反馈的鼓舞功能和对于刑罚执行的调控功能，并为罪犯由完全剥夺自由的监禁生活逐渐适应完全恢复自由的正常社会生活架设过渡的桥梁。但是，从我国鉴于目前的情况来看，假释适用率畸低，与法律预期之间存在着较大距离。据有关统计资料，全国监狱每年假释比例平均为1%--2%，不仅大大低于其他国家，而且也低于国内司法部门规定的3%的指标。司法部预防犯罪研究所课题组调查得到的数据，吉林全省1993—1998年假释总数为2442人，占在押犯241794人的1%；辽宁省1996—1999年假释比例分别为0.67%、0.8% 、0.6%、0.8%。[1]  对课题组的调查数据进行分析，我们很容易看出：假释的绝对数量和比例非常低；假释率总体上成下降趋势。我们知道，假释设置的初衷是激励罪犯积极改造，早日回归社会。犯人对获得假释充满了渴望，然而假释条件的过分严格，假释率太低，就会使犯人望而却步，从而影响了他们改造的信心和决心。如此低的假释率，使本来经济负担沉重的监狱雪上加霜，大量可以假释而没有假释的犯人，特别是那些老、弱、病、残者和相当一部分丧失劳动能力者，只能在监狱里“坐吃闲饭”，再加上昂贵的医疗费，使原本就经费紧张的监狱不堪重负。

与假释率低成鲜明对比的是减刑的大量适用。据统计，全国每年有超过20%的在押犯获得减刑[2]，实践中如此巨大的反差，使我们不得不重新审视这两项类似的刑罚制度。减刑与假释作为行刑中的措施，都是对罪犯在狱中良好表现的奖励。然而，两者的性质是不同的，假释只是具体行刑方式的改变，是对罪犯在社会环境中的继续矫正，而减刑则意味着余刑届满行刑过程的终结。假释是附加条件的，犯人虽步入社会却仍粘贴着罪犯的标签；而减刑在余刑届满后，则完全获得了自由。由此观之，作为狱内表现良好的奖励，被减刑者所获得的报偿要高于被假释者。[3] 也就是说，被减刑的罪犯，其悔罪迁善及回归社会的程度应当高于被假释的罪犯，对减刑的运用相对于假释应更慎重、更严格。

但是，我们的法律与实践却与此相左。在行刑法构建中，与假释具有同等重要地位的减刑司法实践中却倍受行刑机关青睐。首先，我国减刑幅度窄小却可重复适用，其灵活、心理刺激连续的特点，使它能够始终成为在押罪犯争取的现实目标。而假释则只能适用一次，且适用假释的条件有严格限制，有期徒刑须执行刑罚二分之一，无期徒刑须执行十年以上，这样，对于被长期监禁的犯人而言，假释的获得遥远而渺茫，这显然不利于其在押期间的改造。其次，适用减刑时，罪犯仍在监狱，对社会没有现实的威胁；而假释的适用，使罪犯直接生活于事实上缺乏有力监督保护措施的社会，不仅为我国的具体环境所难以接受，而且也增加了社会所承担的再犯风险。再次，行刑机关和司法机关害怕承担风险。假释是对罪犯附条件的提前释放，同时规定一定的考验期，在此期间，被假释的犯罪分子如果再犯新罪、发现漏罪或者违反规定则应撤销假释也就说明了对其适用假释的失败。

综上所述，行刑机关和司法机关重减刑轻假释是造成假释率低这种现状的一个原因，除此之外，假释率低还有以下几方面的因素:

第一，传统刑罚观念的影响。自从自由刑替代传统的刑罚方法并在刑罚中占据主导地位后，人们在惩治犯罪的观念上形成了一种定势，认为惩治罪犯的最好方法就是拘捕监禁，剥夺或限制其人身自由，是其失去再次危害社会的条件。面对犯罪危害，社会公众更信赖自由刑的隔绝作用，尤其是长期自由刑的适用。所以，公共舆论对假释的适用表现得十分敏感，他们绝对不愿承担非监禁刑所带来的犯罪风险，往往一个适用假释的个案失败，都可能导致舆论大哗。于是，执法机关在适用假释时表现出相当谨慎乃至消极的态度。

第二，假释运作机制不畅，程序繁琐。在我国，假释的具体运作程序是：监狱行使假释建议权，人民法院掌司假释决定权，公安机关负责对罪犯的释后监督，人民检察院对人民法院的裁定假释予以法律监督。从理论上来讲，这四个机关分工明确，各司其职，彼此配合，互相制约，假释的运作应当非常顺畅。但实际并非如此。首先，假释运行中出现脱节。由于监狱只能提请假释，而不能批准假释，再加上监狱办理假释有严格的程序，使得假释很难成为及时有效的奖励措施。其次，公安机关面临严峻的社会形势，不能切实落实监督任务，害怕出问题既影响社会治安又增加工作量，因此竭力反对适用假释。基于上述分析，假释运作机制不畅，造成实践中假释适用率极低。

二、我国假释制度适用中的问题

我国假释率低不仅受外部因素影响，而且与假释制度本身也有密切联系。主要表现在以下几个方面：

第一，我国刑法第81条规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。”从立法上看对假释对象规定的条件比较严格。犯罪分子除经过法定的服刑期限外，还必须同时具备认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改不致再危害社会三个必备条件的情况下，才可能适用假释。那么，在假释前如何预测罪犯的再犯可能性呢？实践中，行刑部门适用假释时，主要考虑犯罪分子的狱内悔改表现，据此判断其人身危险性的大小。然而，仅靠狱内表现进行预测是片面的。罪犯在附条件释放后能否适应正常的社会生活，会因缺乏科学的预测机制而无法预测。所以，监管者对罪犯狱内表现没有具体的量化标准，受人为因素影响，随意性较大,对罪犯被假释后是否再危害社会，很难准确判断，这就容易导致两种后果。一方面是监狱和法院主张多报减刑少报假释，以避免不必要的麻烦。另一方面，由于立法的不完善，一些犯罪分子利用假释的软性条件，千方百计地拉拢腐蚀管教干部，少数管教干部经不起金钱的诱惑，见钱眼看，贪赃枉法，徇私舞弊，使一些不符合条件的罪犯获得了假释,达到假释的目的。这样，罪犯不仅逃脱法律惩罚，而且增加了社会不稳定因素。

第二，现行的假释制度缺乏健全合理的配套法规来约束和保护被假释人员。我国刑法将监督假释分子的重任赋予了公安机关，司法机关如何监督假释，没有明确具体的规定。而公安机关警力不足，很难实施有效的监督考察，被假释的犯罪分子生活在相对自由的社会环境中，一方面公安机关不可能时时了解他们的活动，另一方面，我国地域辽阔，人口众多，导致一个派出所管辖范围很大，而警力普遍不足，使公安机关根本无精力去认真对假释犯进行考察。此外，刑法第86条第3款规定，被假释的犯罪分子，在考验期内，有违反法律、行政法规规定的行为，应依法撤销假释。而法律条文中未明确“法律、行政法规”的具体范围，对此，各地司法机关掌握标准不尽同一，极易造成执法混乱。

我国目前对假释犯考验期内遵守事项的规定几乎全是义务性的，很少根据其真正需要采取必要的观护措施，致使有些犯罪人被宣告假释，回归社会后，由于就业安置问题得不到解决，又无一技之长可以自谋生路，缺乏可靠的经济来源，生活无保障，以及受到各种歧视、嫌弃时，就认为社会对他们不公而悲观失望、自暴自弃、破罐子破摔；而一旦受到不良的消极社会文化影响与刺激，就会再次犯罪，危害社会。[4]

三、 我国假释制度之完善

针对上述我国假释制度中所存在的问题，笔者提出以下几方面的建设性构想。

（一）放宽假释适用的条件

1．赋予累犯、重刑犯（被判处十年以上有期徒刑的暴力性罪犯）假释适用权

新刑法第81条第2款规定：“对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。” 如此规定，有人认为主要有两个原因：第一，在假释适用过程中，可能出现所犯罪行极其恶劣，但因在改造期间的表现而被假释，从而导致被害人和社会正常舆论对其表现出极大的不满和愤慨。第二，累犯可能表现出极大社会危害性；而因暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑或无期徒刑的则表现出较大的社会危害性，因而限制适用假释。[5]

笔者认为这种规定有点不妥。主要有以下几个理由：

首先，这种限制性规定有悖于刑罚执行个别化。 无论累犯，还是因杀人、爆炸、抢劫、强奸等暴力犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，其犯罪经历、罪行表明其犯罪主观恶性较一般罪犯要大，因而，从实现刑罚正义的角度讲，这些罪犯应当承担较重的刑事责任；从预防犯罪的角度讲，对这些罪犯要进行从严管理，重点矫治。[6] 然而，即使都是累犯，都是因暴力犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，由于经历、家庭、所受教育程度、人格特征等的不同，其犯罪倾向性仍存在差异。因而不能一概排除假释的适用。另外现实生活中有些犯罪人属于偶犯或者激情犯，他们有相当一部分人是由于民事矛盾激化而实施犯罪。意大利著名犯罪学家菲利认为“偶发的犯罪人，不是因为内部的倾向而是由于外部机会的支配而陷入犯罪的人，这其中包括因有外部机会十分充分而受到一般刺激即可引起冲动陷入犯罪者和外部机会引起异常反应在激情下陷入犯罪者。”[7] 激情性犯罪的人，即由于受某种激情的支配而犯罪的人。菲利主张“一个人的道德观念正常，过去的历史清白，其犯罪行为系由于某种社会激情引起的，这种激情是可以宽恕的。”[8]从我国改造这类犯罪的实践来看，他们中多数人在服刑期间为自己的一时冲动而造成的重判后果感到得不偿失，希望能通过在监服刑时自己的主观努力而争取早日出狱。他们的主观恶性并非很深，而且确有悔改，不致再危害社会，为何不赋予他们假释权呢？

其次，我国刑罚的目的是教育改造犯罪分子，使他们悔过自新，重新做人。如果限制这两类罪犯适用假释，无疑会使他们产生绝望，从而从根本上打消他们通过努力改造，获得假释的积极性。甚至适得其反，他们可能会采取破罐子破率，做出一些更极端的行为。这样，一方面增加监管的难度，另一方面不利于刑罚目的的实现。

第三，不符合刑罚的经济性原则。 所谓刑罚的经济性是指在执行刑罚时应尽量以较少的实际执行量获得最大的执行效果。在刑事审判过程中，审判机关根据已然的犯罪事实、性质、客观危害，统筹行为人主观恶性与改造难度做出裁判。但在实际行刑中，受刑人的改造完全可能不需要原判所拟的改造时间和执行方式，这时如不依据罪犯主观构成的矫正状况使确定刑予以调整，则会导致刑罚过剩。目前，我国的监狱十分拥挤，且经济负担沉重，适当使一些该假释的犯罪分子出狱，则符合刑罚经济性原则。。

第四，暴力犯罪的再犯率低。在司法实践中，我们发现，严重犯罪的再犯率低，而再犯率较高的则为盗窃、抢夺、伪造等较轻微的犯罪。也就是说，在刑释人员中往往有长刑犯的重犯率低于短刑犯的特点。我国假释限制对长刑犯的适用，从重新犯罪率方面看是不合理的，假释的条件之一是“确有悔改，不致再危害社会”，如果对真正改过迁善的暴力犯仍继续关押，则不符合假释设置的目的，而且不利于刑罚公正价值目标的实现。

第五，对累犯和严重暴力犯罪不得假释，但可以通过减刑弥补的观点在逻辑上是矛盾的[9]。 我国刑法规定减刑的适用对象是管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，对累犯和暴力犯罪也可适用减刑，并无条件限制。因此，有学者认为，虽然累犯和暴力性重犯不得适用假释，并不意味着不给他们改悔的出路。对他们当中真正重新做人的仍可通过减刑的途径争取早日回归社会。[10]  从表面来看，这种观点确实在司法实践中发挥着作用。 然而，减刑是减去原判刑期，不再执行；而假释是附条件不执行原判刑期，若在考验期内重新犯罪，发现漏罪或者有严重违法行为，将被撤消假释，将没有执行的原判刑罚和新罪、漏罪按数罪并罚的原则决定应执行的刑期。从这个角度来看，减刑是一种比假释更高一层次的奖励。然而，累犯和重刑暴力犯可以适用减刑，但却不能适用假释，这不能不说是刑事立法上的缺陷

2．建立再犯预测机制，并将“确有悔改表现，不致再危害社会”具体化

现行刑法第81条规定“……, 如果认真遵守监规, 接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。” 　这与1979年刑法有关假释的规定相比，增加了“认真遵守监规, 接受教育改造” 的内容, 但这些仍是软性条件, 不易操作。为此， 1997年10月28日《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》对“确有悔改表现”和“不致再危害社会”作了解释：认罪服法；一贯遵守罪犯改造行为规范；积极参加政治、文化、技术学习；积极参加劳动，完成劳动任务；不致违法，从新犯罪的；或者是年老、身体有残疾（不包括自伤自残），并丧失作案能力的。但这一解释不尽人意，它没有揭示“确有悔改表现，不致再危害社会”的考察、评定和检验标准。“不致再危害社会”，仅靠司法解释规定的几种情况是远远不够的。因此，有必要建立再犯预测机制。首先，应重视人格调查。其中主要包括以下事项：第一，犯罪与违法行为的调查。主要是调查犯罪分子的违法经历。第二，社会调查。包括犯罪分子的家庭情况、受教育状况、生活工作经历以及经济状况。第三，调查确认。调查人员通过各种手段了解犯罪人周围的环境，确认调查的真实性。第四，身心鉴定调查。法院可以委托精神医学、神经医学、法医学等各方面的专家组成鉴定机构对犯罪分子的身心进行鉴别。以上四个方面的调查，形成犯罪人的人格调查表，作为判断再犯可能的依据。

在对体现再犯可能的表征诸如犯罪人的个体因素、所处的环境、犯罪人的表现和已然的犯罪状况等方面的分析研究的基础上，编制再犯预测量表。[11] 再犯预测量表主要用来测定罪犯的改造质量水平，其内容由三个方面组成：一是罪犯心理素质状况；二是改造质量的评估状况；三是重新犯罪评估状况。通过这种预测评估来确定罪犯是否不致再危害社会来决定对其是否适用假释。

（二）完善我国假释考验期中的监督机制

“假释就是对行刑中显有成效的受刑者设定了一个作为能真正适应社会生活的新人的预备阶段（称为试验或者考验期），成为能适应较为复杂的社会生活的阶梯或过渡期。”针对我国考验期内监督不力、社会观护弱化的现状，笔者提出以下几点建议：

第一，设置完备的观护监督机构，专门负责假释犯的辅导与考核工作。引入社会力量参与对假释犯罪分子的监督考察。具体做法，在每个市、县设立一个专门的假释委员会。其组成人员有行刑、审判和公安机关的人员以及基于法律、医学、心理学、教育学、社会学及其他相关知识的专家。其主要职责有以下几方面：制定假释罪犯监督考察及管理规则；定期检查假释罪犯的改造情况，分析其思想动态；假释犯期满，及时向有关群众公布；办理假释罪犯移交手续；组织培训监管人员；协同有关社会组织对假释罪犯做帮教工作，等等。此外，假释委员会还可以吸收被假释者基层单位治安管理人员、当地群众代表以及假释犯的亲属组成五至七人的监督考察小组。该小组须熟知假释犯已然的罪行、服刑期间的悔改表现，有的放矢的继续督导被假释者改悔罪行，遵纪守法，从新做人；定期与被假释者见面，以谈话或组织被假释者参加某种活动的方式实行监督考核。

第二 完善刑法第84条关于假释考验期内有关活动的规定。我们知道，减少再犯，降低撤销假释比率，是假释制度价值取向之一。而要使制度更好地发挥作用，就需要一套制约假释犯考验期间活动的具有约束力的规定，以便随时矫治其不良习性，使其消灭于萌芽状态。毋庸置疑，假释犯应遵守刑法第84条规定，具体可要求犯人每周从事一定的劳动和社区服务，如清扫街道、为公众免费修理自行车或电器、为残疾人及老年人提供服务等。

第三：借鉴日本保护观察中的辅导援助制度，为假释犯的重新社会化提供社会援助。由于犯罪分子在高墙之内监禁，长期和社会隔离，形成了自卑、自暴自弃等不健全的人格，即使获得假释后，他们也很难适应现实生活。为此，假释监督机构在对假释犯进行监管考察的同时，为假释犯提供心理、物质和社会生活技能等方面的必要辅导和帮助。具体言之，为他们提供免费心理咨询；协助得到医疗保护；为无家可归者提供过渡住所；对被假释者进行职业培训，帮助其就业；改善、调整其生活环境；帮助其回乡定居，等等。采取一切有益于其本人改造所必需的措施，促使假释犯尽快走出心理阴影，增强适应社会的信心，实现犯人与社会的重新平衡。

第四, 建立假释保证金和人保制度。为了更好地保证假释犯遵守考验期内的规定，可以借鉴目前监外执行保证金和国外缓刑保证金的做法，建议设立假释保证金制度。假释委员会可视假释犯及其家庭的经济状况，要求假释犯亲属提供假释保证金。如果假释犯在考验期届满行为良好，假释委员会在宣布其恢复自由时，发还缴纳的全部保证金；相反，在考验期内假释犯发生违法犯罪行为，除按刑法第85条规定予以撤销外，还应没收保证金的一部或全部上缴国库。另外，还可建立人保制度。保证人要符合以下条件：有固定的住处和收入；享有政治权利，人身自由未受到限制；有能力履行保证义务；与本案无牵连。保证人在保证期间，应履行职责，保证假释犯遵守规定。总之，建立假释保证金制度和人保制度的目的是为了通过经济手段促使假释犯加强自律能力，同时也可督促假释犯的家属和保证人家加强对假释犯的管束。

（三）假释决定权应归属狱政部门

我国刑法明确规定假释决定权属于法院，监狱管理部门对于假释只有建议权。 笔者认为这是不妥当的。首先，假释是在刑事审判所做出的有罪并判刑的裁决在执行过程中的一种执行措施，它只是根据罪犯在服刑期间确有悔改，不致再危害社会而提前附条件予以释放，属于行刑调控手段，是刑罚执行的一项制度。可见，假释并不影响原生效判决的效力，并不涉及审判权问题，而是属于对改造表现好的罪犯的一种刑事奖励，是根据刑罚执行过程中罪犯的客观表现和人身危害性向良性方向变化而实施的，属于执行权即制度性行刑权，并不影响原已确定的定罪事实和量刑事实的改变，因此，假释权完全可以由监狱行施。

其次，由监狱行使决定权将有利于假释效能发挥。监狱是专门的行刑机关，对于改造矫正罪犯工作有着长期积累的专业知识，掌握着罪犯改造的规律，能够根据犯罪人的外在表现判断其是否真正具有悔改决心，并可随时监控他的表现，及时根据其表现做出奖惩决定，激励犯罪人积极改造。而法院是专门的审判机关，对于改造工作是陌生的，至少是不熟悉的。假释工作是一项融刑法学、矫正学、生理学、心理学、社会学等学科为一体的较为复杂的系统工程，它关系到假释工作的成果，因此应由专门人员负责。另外，法院作为审判机关，有自己分工负责的事项，很难保证有足够的人力、物力、精力办理减刑、假释等行刑事务。在实践中，常常造成时间上的延误，这与及时性原则是相悖的。心理学研究表明，及时地评价比迟延的评价效果要好。[12]  此外，从刑罚的经济效益角度看，由法院做假释决定，浪费法律资源。因为，法院作为审判机关，有自己专职职责，若法院行使假释决定权，则使本来极其有限的法律资源更为薄弱，这样，不仅影响假释的功能发挥，也会影响到审判工作的质量。

再次，假释决定权移交狱政部门并不必然导致假释滥用。[13] 要防止假释中的违法乱纪行为的发生，可以通过完善假释制度来实现，如明确和细化假释的条件、公开假释的运作程序、规定罪犯对假释裁定有异议的申诉权或救济渠道、加强假释工作的法律监督和社会监督等。

（四）对罪犯假释施行公开评审

目前，大部分监狱对罪犯的假释工作规范性不强，存在着一定的随意性。笔者建议，制定一系列罪犯改造过程中假释的有关规章制度，并确立比较严厉、完备的“以分计奖、以奖依法假释”的奖励体系，同时，公开办事制度和办事结果。在审批过程中，接受服刑罪犯、罪犯亲属和社会各界的监督。罪犯及其亲属认为监狱建议假释意见不当的，可以提出申辩，各监所狱政部门可负责调查核实并负责答复。这样，将执法工作置于社会监督之下，堵塞和避免了执法中出现的随意性，有效防止了个别干警可能发生的违法违纪行为，同时也是服刑人员和其亲属直接感受到了监狱方面的严格公正执法的全过程。

参考文献:

[1] 司法部预防犯罪研究组课题：《假释问题研究》，载《犯罪与改造研究》2000年第6期。

[2] 陈敏：《减刑制度与“罪刑相适应”原则的整合》，载《中国监狱学刊》1999第4期。

[3] 朱伟临：《论我国罪犯减刑假释制度的变革》，载《刑事法学》1996年第2期。

[4] 李均任：《中国重新犯罪研究》，法律出版社1992年版，第166—167页。

[5] 高西江：《刑法的修订与适用》，中国方正出版社1997年版，第273页。

[6] 翟中东：《刑罚个别化研究》，中国人民公安大学出版社2001年版，第279页。

[7] [意]菲利著：《犯罪社会学》， 中国人民公安大学出版社1990年版，第23，34页。

[8] [意]菲利著：《实证派犯罪学》， 中国政法大学出版社1987年版，第910页，27页。

[9] 刘强：《我国应当适当放弃对假释的限制》，载《上海市政法管理干部学院学报》，2000年第4期。

[10] 朱启昌：《对我国现行假释制度的评析》，载《法学学刊》1998年第2期。

[11] 张甘妹：《刑事政策》，台北三民书局1979版，第197页。

[12] 陈敏：《减刑制度比较研究》，中国方正出版社2001年版，第133页。

[13]赵秉志主编： 《刑法问题与争鸣》（第三辑），中国方正出版社2001年版，第256页。