在我国西部生态脆弱地区得到广泛实践的生态移民政策，延续了中国长期形成的政府动员型环境政策“危机应对”和“政府直控”的特点。通过对内蒙古S 旗的实地研究， 我们发现生态移民政策的实践过程是一个由中央政府、地方政府、市场精英、农牧民等多元社会行动主体共同参与的社会过程。在复杂互动关系的背后是由政府力量、市场力量以及地方民众所形成的权力和利益网络。自上而下的生态治理脉络中，地方政府处于各种关系的连接点上， 其集“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”于一身的“双重角色”， 使环境保护目标的实现充满了不确定性。                 关键词　政府动员型环境政策　生态移民　地方政府　双重角色                 一、引　　言                 (一) 问题的提出                 横跨“三北”地区以内蒙古为主体的温带草原区是中国北方地区一条重要的生态屏障。20世纪后半叶， 内蒙古草原一直处于持续的退化、沙化状态。2000 年春季，袭击北京以及整个北方地区的强沙尘暴使内蒙古草原的退化、沙化问题声势浩大地进入公众关注的视野。生态危机的压力促使国家针对内蒙古草原的生态治理项目和政策措施迅速出台，如“京津风沙源治理工程”，“退耕还林、还草工程”等。中央政府以前所未有的力度加大了对内蒙古草原生态建设的投入。值得注意的是， 在这一自上而下的生态治理行动中， “生态移民”这个原本鲜为人知的词汇迅速地流行开来。“生态移民”不仅成为内蒙古地区(特别是生态建设项目区) 广为推行的环境政策实践， 甚至成为多个学科门类共同关注的学术议题。                 事实上， 在中国环境政策的发展历程中，“危机-应对”构成了我国环境政策的一个内在特点。1970 年代之前， 我国并没有针对环境问题的政策与立法，更谈不上考虑了环境因素在内的整体性的发展规划。在之后的渐进发展中， 往往是严重的负面后果将长期积累的环境污染和生态恶化问题拉到“前台”， 国家的治理行动以及政策规定和法律法规才得以出台。这也使我国的环境政策具有很强的政府行为色彩。环境政策的实施主要依赖自上而下的行政体系和动用财政资源，也涉及政府为使相关社会群体配合政府行动而采取的各种社会动员过程。概括地说， “危机应对”与“政府直控”构成了我国“政府动员型环境政策”的核心特点。在特定的历史情境和社会条件下诞生的“生态移民”政策在很大程度上延续了上述特征。                 本文关心的是， 对于目前极其脆弱的草原生态来说，生态移民是否可以将其带到一个“生态”的可持续发展的未来？ 生态移民所代表的政府动员型环境政策是否可以成为生态脆弱的西部地区可资借鉴的环境政策选择？ 这无疑需要对环境政策的实践过程进行深入的实地研究来给予解答。                 (二) 研究定位： 环境政策研究的社会学视野                 与西方以社会性的环境运动回应20 世纪60 年代频发的环境公害不同， 在中国经验当中， 政府及其出台的环境政策是回应环境问题的最主要的方式。这或许意味着，环境政策是研究者切入中国环境问题的一个最好入口。                 对环境政策的研究一直融合了多学科的维度，其中以政治学和经济学的视角较为集中。在研究取向上以较宏观的理论分析为主， 即“对环境政策进行理性和逻辑层次上的探讨和把握”，旨在“提出和发展一套关于环境政策结构和变化规律的理论框架”。与此不同，从经验出发是社会学分析的基础。在社会学的视野当中， 环境政策本身即是一个社会性事件。它在特定的历史情境指向特定的问题， 指向问题背后的社会行动主体及其权力利益关系。环境政策的实施过程是参与其中的社会行动主体的互动关系被激活、展开与重构的社会过程。长于过程分析与结构分析的社会学研究即是着眼于这一切背后的社会学意涵。本文是关于一个以生态为目标的政策事件及其过程的社会学分析。笔者关注的是“生态移民”这一事件过程中所包含的各类社会行动者( social agent) 的行动策略和互动关系以及对社会行动构成约束性框架的制度结构。其研究目的在于揭示“生态移民”这一自上而下的政府动员型环境政策的诞生与实践过程所遵循的社会机制，并对其进行社会结构层面的分析与解释， 进而对我国的环保实践及可持续发展实践中存在的制度性障碍给予反思。                 (三) 研究方法与调查地点                 本文使用的资料来源于笔者2004 年7 -8 月和2005 年8 月在内蒙古S 旗的生态移民点进行的实地调查。收集资料的方法包括参与观察、深度访谈、半结构式访谈和问卷法。在研究类型上，本研究属于个案研究。笔者希望通过解剖和分析一个具体的生态移民的案例来达到对其深入与全面的理解。仅就内蒙古自治区而言， 生态移民是在很多盟市、旗县实施的环境政策。笔者只是选取了其中一个个案进行细致的研究。鉴于内蒙古各地生态类型与社会文化背景的异质性，本文并不拟达成对生态移民政策本身的整体性评价， 而是旨在对政府动员型环境政策实践过程中的结构性障碍给予特定视角下的反思。                 S 旗是位于内蒙古中西部的一个以蒙古族为主体的边境牧业旗。浑善达克沙地自东南向西北横穿该旗的中部。S 旗气候干旱， 属于半荒漠、荒漠化草原， 即由草原向荒漠的过渡地带。境内几乎没有地表水， 地下水分布不均且埋藏较深。纵贯南北的古河道是S 旗最重要的水源。该旗是京津风沙源治理工程的重点项目区， 也是内蒙古较早开展生态移民的旗县。                 二、生态移民政策的诞生： 危机下的中央与地方                 (一) “生态”权威的生成                 草原的沙化问题并不是一个新问题。20 世纪的80 年代和90 年代，尽管草原的环境问题已经相当突出， 但始终没有成为国家政策和公众舆论关注的中心， 在学术界亦没有成为问题意识的主流。在鼓励经济增长的发展主义的主流话语之下，“生态”是个难以引人注意的边缘词汇。                 2000 年后， 肆虐京津及整个北方地区的沙尘暴使草原沙化的问题迅速升级。特别是在北京申办2008 年奥运会的背景之下， 沙尘暴灾难性的震慑使“生态问题”以及作为风沙源区的草原地带成为国家政策和公众舆论关注的中心。“生态”与国家利益紧密地联系在一起。此后，国家针对风沙源地区的治理行动迅速地提上日程。与此同时， 在内蒙古草原地区作为“风沙源地”与“生态屏障”引起全国的关注后， 当地各级政府也在新闻媒体上积极地表达了其生态治理的决心与为奥运会贡献力量的热情。事实上， “生态”已经超越了环境价值本身。它是公众与地方视野中的“国家利益”， 也是中央权力视野中的“地方价值”。在国家的倡扬与地方的回应中，“生态”的权威得以生成。                 (二) “移民”逻辑的引入                 在从中央到地方的生态治理政策脉络中，我们既看到了中央政府与地方政府在“生态”诉求上的一致性， 也必须看到他们在问题关注和手段选择上的差异性。                 在中央政府的层面， 主要是以保护和扩大草原植被为出发点的直接以生态恢复为目标的政策手段，如造林种草、飞播造林， 封山(沙) 育林(草) 、退耕还林、小流域综合治理等等。国家级的关于生态建设与