基金项目:国务院扶贫办委托研究课题——我国贫困地区劳动力转移培训的现状与对策。

解决好中国贫困农民的脱贫致富问题,是事关全面建设小康社会进程的重大问题,而贫困农民脱贫致富的重要途径之一,就在于推进贫困地区剩余劳动力的合理转移。

一、中国贫困人口与贫困地区

中国是一个发展中国家,经济不发达,农村尤其不发达。这一基本国情决定了目前和较长的一个时期内我国的贫困标准还只能是一个低水平的贫困标准。

中国现行的农村贫困人口的标准,是1986年由国家统计局在对67万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的。经测算,1985年中国农村贫困人口的扶持标准为206元,此后根据物价指数变动逐年调整。到1990年这一标准相当于300元,1999年为625元。中国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低费用标准。虽然这一标准与国际上通用的每人每天1美元的消费支出贫困标准有很大差异,但是确定扶贫标准已从基本解决温饱向接近国际标准方向转变。

经过几十年的努力,农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2003年底的2 900万,贫困人口占农村总人口的比例由30.7％下降为3％左右。①

中国现有绝对贫困人口大多分布在山区、降水量小的地区和其他承载力有限的地区。除贫困人口越来越集中在西部地区外,中国大多数贫困人口生活在山区县和山区乡镇。大量观察得出的结论是,中国的贫困问题大部分发生在山区(ICI MOD 1994,MFO 1995,Han 1998,Wang 1998),而且中国的扶贫项目长期以来一直以山区为重点。

从自然条件、生态环境和社会基础方面分析,中国贫困地区具有如下共同特征:(1)自然条件恶劣。导致中国贫困地区贫穷落后的自然因素包括气候、地形地貌、地理位置等诸多方面。贫困地区多处于条件差的区域,主要在西北、西南,呈块状、片状分布在高原、山地、丘陵、沙漠、喀斯特等地区。大多数地区除自然条件外,都较为偏僻,远离经济中心地区,交通受阻,地理位置十分不利,如果按发达地区的自然条件衡量,相当多地区都被认为是处于人类不适合生存的环境。(2)资源贫乏,基础设施薄弱。中国贫困地区大多缺水严重,电力供应不足,交通不便。贫困地区多数处于偏远山区,交通闭塞。我国最为落后的西部地区,虽然土地面积占全国的2/3以上,但铁路里程还不到全国的1/4。(3)人口增长过快,教育、卫生等基本社会服务水平太低。中国贫困地区是人口增长速度最陕的区域。文化教育落后,卫生保健水平低。(4)财政收入水平低,公共投入和基础投入严重不足。

中国贫困地区农业生产条件较差,财政收入水平低,公共投入严重不足。由于长期处于赤字状态,贫困县无力增加投入以改善贫困社区的公共设施、基础社会服务的低水平状态,形成恶性循环。

在我国的贫困地区中,使农业生产能够达到维持生存的水平已是一个困难的挑战。农民在农村没有就业机会或没有充分就业机会。又是由如下几个原因综合造成的:(1)农村人口基数大,增长速度快,大大超过就业岗位的提供速度;(2)农业产品的需求弹性较低,农业内部创造就业岗位的能力十分有限;(3)土地和资源有限,所能承载的劳动力十分有限;(4)农村人口分散导致第三产业不可能很发达,农村基础设施较差导致第二产业发展受限,这两个方面使得农村非农就业岗位也很有限。这四个原因表明:相当一部分农民在农村内部获得就业机会是十分困难的甚至是不可能的,如果强行挤在农村则必然是以隐蔽失业或半失业状态存在,因此,中国贫困地区农民的出路只能向非农产业和城市转移。

二、中国贫困地区实行农村剩余劳动力转移的必要性

导致农民贫困或收入水平低的两大原因——隐蔽失业和劳动生产率低都可以归结为农村劳动力转移不畅。进行劳务输出,从而有更多的机会在条件更好的农村就业以及在当地或外地从事非农生产,更是重要的脱贫方式。只要农村劳动力向城市非农产业转移的渠道畅通,则农民贫困的问题就可以缓解,因为转移出去的农民可以获得比农村更高的收入,留下来的农民囚拥有了比以前更多的人均资源也提高了收入。反之,如果转移的渠道不畅通,则农民贫困问题必然会越来越严重。

1.推进农村劳动力转移是解决中国“三农”问题的中心环节

农民贫困、农业滞后、农村落后的“三农”问题是各国在工业化和经济发展初期普遍遇到的问题,推进农村劳动力转移是解决“三农”问题的主要出路。“三农”问题的症结在农村剩余劳动力过多,以致农村劳动力人均占有资源或资本过少,劳动等要素的边际生产率太低。

由于农村人地矛盾越来越大,农产品需求空间相对有限,因而农业劳动的边际生产率递减,进而“三农”问题越来越突出,因此,解决“三农”问题必须主要从缓解人地矛盾以提高农业劳动的边际生产率人手。而缓解农村人地矛盾的出路从理论上看无非有三:一是增加土地;二是降低人口增长率;三是将农村人口和劳动力转移出去。第一个出路对那些土地已开发殆尽甚至已过度开发的国家来说是没有意义的,尤其是贫困地区土地资源缺乏;第二个出路对我国实施了严厉的计划生育政策、人口过快的增长率已基本控制来说也意义有限;惟有第三个出路具有巨大的潜力。因此,农村劳动力转移是解决“三农”问题的主要出路。吴敬琏(2002)指出,农村存在大量剩余劳动力在各国发展初期是一种带有普遍性的现象。各国之间的区别只在于有的国家这种剩余劳动力向城市工商等非农产业的转移进行得比较快和比较好,有的国家进行得比较慢和比较差,因而前者较早地实现了工业化和城市化,后者则长期为“三农”问题所困扰。所以,实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移,是各国解决“三农”问题,顺利实现工业化和城市化的中心环节②。

2.农村剩余劳动力转移是推进二元经济结构转型,实现工业化和城市化的核心内容

我国现阶段还是发展中国家,其显著特征就是经济结构是二元的,即一方面存在城市的现代工业,另一方面农村还是落后的以手工劳动为主的农业,尚未实现工业化和城市化。发展中国家要摆脱社会生产力的落后状态,成为经济发达的国家,就要通过工业化、市场化、社会化、城市化,走出二元经济结构状态,形成现代经济结构,实现现代化,其核心是农村大量剩余劳动力转移到工业和第三产业。

劳动力从较低效率的产业或区域向较高效率的产业或区域转移,特别是劳动力从传统农业向城镇非农产业转移,是工业化和城市化的核心内容,是各国在工业化和现代化过程中所共有的现象,是经济发展的必由之路。

3.劳动力转移是实现经济增长、人力资本增值的重要手段

钱纳里等人(1986)的经验研究发现,劳动和资本从农业向其他生产要素较高的部门转移,对经济增长率的贡献为20％。③蔡日方和王德文等(2000)的研究表明,劳动力转移对中国经济增长的贡献为20.23％。④世界银行(1997)估计,劳动力的部门转移可以解释中国16％的国内生产总值的增长,在1978—1995年国内生产总值平均年增长9.4个百分点中,劳动力转移贡献了1.5个百分点。另据美国经济学家米凯.吉瑟的研究,乡村地区教育水平提高10％,将多诱导6％～7％的农民迁出农业。⑤

舒尔茨(Sehultz,T.W,1961)分析人力资本时将劳动力转移作为人力资本投资的方式之一。农村剩余劳动力转移,不但为贫困人口摆脱贫困开辟了门路,而且为农民的生产、生活和农村的发展提供了有力支撑,激发了农村经济活力。

4.农村剩余劳动力转移是提高农民收人、解决农村贫困的主要途径

虽然农业对贫困人口来说仍是首要的收入来源,但现在非农就业也发挥了越来越重要的作用。

事实表明,工资收入对贫困家庭来说非常关键,因为它不但是农民现金收入越来越重要的来源,而且是弥补农民暂时歉收的一种手段。

在20世纪90年代,农民工资收入占纯收入的比重基本上在20％到25％之间波动,仅仅在1990年由于农民工资收入的基数过低略显增长。

在90年代的10年里农民工资按比例递增,与其他收入的增长保持了相同的比率。592个国家重点扶持的贫困县农民人均纯收人中,劳务收入所占的比例已经达到37％。

根据1996年中国统计收入分组的数据来看,工资收人所占比重与总收入的关系比较复杂。收入最低组也就是说最贫困的农户对工资收入的依赖程度较高。那些人均年纯收入不到200元的贫困农户,其工资收入的比重高达40％,大大超过了全国23％的平均水平。尽管上述数据不能提供随着时间的推移工资收入对贫困农户收人的重要性的变化,但却清楚地表明到90年代中期,工资收入已构成贫困农户总收入的重要部分。

三、中国贫困地区劳动力转移的现状及问题

劳务输出是帮助这些贫困地区解决劳动力供需矛盾的一个途径。但是,在统筹城乡劳动力就业方面,政府职能是有缺陷的,由此中国贫困地区劳动力转移面临双重困境与压力:一方面,农村劳动力转移过程中的困难和阻碍,流动中的无序性和盲目性;另一方面,由于贫困本身产生的不利因素,给他们向非农业部门转移带来更大的阻力。中国贫困地区劳动力转移存在以下几个问题。

1.农村劳动力素质低下。贫困地区农村劳动力的总体素质不高,加上没有专业技术,他们难以接受科技知识,农业生产率难以提高,致使广大农村大多仍停留在传统的耕作模式上,农村劳动力退出农业生产的基础不稳。同时,低水平的文化素质使得农村劳动力适应不了非农产业的发展要求,农村劳动力进入非农产业比较困难,极大地影响农村剩余劳动力向城市有效转移。这是制约贫困地区农村剩余劳动力转移的主要因素。

2.制度因素,包括现行的户籍制度、社会保障制度和土地制度,妨碍着我国农村剩余劳动力转移。一是我国现行的城乡分割的二元户籍制度虽然放宽农民进城的条件,但并未从根本上改变。大中城市的户口准入门槛依然很高。二是农民与市民在地位、身份、就业、住房、补贴、劳保、福利等社会保障方面仍存在着明显的不平等,无法跟城市人进行公平竞争,同时给他们在吃、住、就业、加薪、孩子上学等方面也造成许多困难。这一方面使农村劳动力在城镇就业的成本加大;另一方面农村劳动力在城镇不能长期稳定地就业,致使相当部分的劳动者在城镇若干年后又回流到农村。三是农村土地制度是实行集体所有、家庭联产承包。在联产承包的实施中,土地基本是按人头平均分配的,这些流人到城市的农村人口仍然要在农村占有耕地、住房,而农民土地不退出,农村土地的细碎分割问题不能解决,土地约束越来越严重,也就意味着农村剩余劳动力的转移问题没有从根本上解决。

3.农民贫穷更大程度地阻碍了农村剩余劳动力的顺利转移。许多研究者认为外出劳务主要来自于内陆省份的相对贫困的村庄和比较贫困的农户;但一些研究表明,外出劳务主要来自于中等收入的农村和农户。绝大部分的研究者认为最贫困的农户外出打工存在着重重障碍。这是由于贫困农户没有足够的钱来支付外出寻找工作的本钱和必要的交通费用,同时由于贫困农户受教育的程度低,有的甚至不识字,因此很难获得相关的信息和机会。这就是为什么外出劳务大多来自低收入地区而不是来自这些地区最贫困的农户的原因。

贫困农户难以获得农业和非农业的发展所创出的新的工作机会,这是由于他们被迫要花大量时间来完成那些日常必需的但收入又低的工作。如居住在丘陵山区的贫困农户由于地块分散、路途遥远、山高坡陡、耕种费时而单位面积产量低,使得他们为了生产足够的生活必需的粮食而耗去了他们家庭成员的大部分时间。因此即使有从事非农产业就业的机会,对贫困农户来说由于上述的种种限制而难以获得。

4.劳动力市场发育滞缓,中介组织发育程度低。目前农村劳动力跨地区流动大都是自发的,而由政府职业介绍部门组织安排外出的却很少。农村劳动力流动无序状态带来的主要弊端是不能进行宏观控制。大量劳动力流动的同时,必然形成初级劳动力市场,对于劳动力市场,政府同样需要宏观调控,但目前还缺少这一环节,即缺乏对农村劳动力的总需求、总供给的调节,缺乏对农村劳动力的就业组织与指导。

5.政府对农村劳动力转移就业的服务不到位。农村劳动力转移就业是一个系统工程。从掌握劳动力资源、提供就业信息和就业培训,到维护劳动者的合法权益,都需要政府部门提供完善的管理和服务。但是,政府的这种职能非常缺乏。政府还不能比较完全地掌握农村劳动力资源及转移就业的基本情况。在公共培训和技能培训上,政府部门还没有特别行之有效的措施,同时再加上经费短缺、部门分割,培训的效率非常低,接受培训的农民工比较少。政府没有把农民工纳入全国的就业体系,导致农民工有组织外出的比例比较低。政府在维护农民工合法权益上,对用人单位没有形成一套完整的约束机制,导致农民工合法权益受到侵害的现象屡见不鲜。

四、中国贫困地区劳动力转移的对策建议我国目前8700万贫困人口,尤其是2 900万特困人口的脱贫问题,已成为实现全面建设小康社会奋斗目标的难点和重点。促进贫困农民脱贫致富,解决“三农”问题,核心是农民增收。而农民增收的重要出路在于推进农村富余劳动力向城镇和非农产业转移。有效地促进贫困地区农村剩余劳动力的转移,必然要纳入政府实施公共管理的重要构成部分,加大宣传力度,把农村劳动力纳入规范化、制度化管理的轨道,建立健全劳务转移就业的组织体系,同时,还要加强贫困地区劳动力转移培训,增加对农村人力资本的投人,加大扶贫力度,调整农村产业结构实现就地转移。

1.加大对贫困地区农村剩余劳动力转移就业的宣传力度。贫困地区的农民思想观念落后,市场消息闭塞。我们要通过积极的宣传使广大的农民懂得,劳动力转移就业是增加农民收人最有效的方式。通过向他们积极宣传已外出务工人员的生活改善现状,以及他们的工作和发展前景,使他们增加外出务工的信心。除此之外,我们也及时将劳动力市场目前对各类劳动力的需求,尤其是对贫困地区劳动力的需求信息公布,使他们了解到外出务工有现实可能性,充分调动他们的外出务工主动性。

2.政府必须对贫困地区建立健全规范化的劳动力转移就业组织体系。加强就业指导和就业渠道的组织和管理,不仅使这些贫困地区农民找到转移就业的出路,因人、因时、因地择业,而且可以稳定就业渠道,使劳动力转移工作有序化,有组织化。

各级政府一定要按照“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”的方针,切实搞好农民工外出就业指导和服务工作。当前,政府主要应从体制、机制上提出根本解决办法,逐步建立和完善促进农村劳动力转移就业的五大体系⑥,即建立农民工外出务工的管理和服务体系、农村劳动力流动监测体系、农村劳动力就业培训体系、农村劳动力转移输出的就业信息体系和维护农村劳动力合法权益的法律服务体系。

3.加快贫困地区劳动力转移,提高劳动力素质,增加对农村人力资本的投入是关键。特别是贫困地区劳动力受教育程度都不高,文化素质较低,直接导致劳动技能水平低下,就业渠道狭窄。因此,不仅要加强贫困地区劳动力转移就业前的劳务技能培训,提高他们在城市的生存能力,同时也要加强当地的基础素质教育,使贫困地区劳动力转移整体素质得以提高。我国从2000年开始积极主动增加对农村人力资本的投入。2004年3月31日,中国农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部联合发出通知,决定共同组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”,旨在通过提供职业技能培训的方式向非农产业和城镇转移1000万农村劳动力,特别是贫困地区的农村劳动力。推进贫困地区富余劳动力向非农产业转移培训,是以市场需求为导向,以转移到非农领域就业为目标,实行培训与就业转移挂钩和“一条龙”培训就业服务办法,对特别困难家庭有就业要求的劳动力实施培训就业援助。培训是以粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区为重点,实行订单培训。

4.加大扶贫力度,使更多贫困人口摆脱贫困。

回顾过去几十年问的中国扶贫事业,我国开展了开发式扶贫、扶贫到村到户、对口帮扶、自愿移民等多种扶贫形式,制定了“青年志愿者支教扶贫计划”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“光彩事业”等专项扶贫计划,这些都为贫困地区剩余劳动力转移,实现脱贫致富创造了良好的外界条件。

在制定新世纪扶贫纲要过程中,中国政府有关部门应加大扶贫投人。扶贫资金应从集中投资生产项目向增加投资人力资本方向转变;分配扶贫资源的瞄准对象单位应从县级向乡、村和农户转变;实施扶贫策略从政府主导型向政府与非政府组织合作模式转变。继续搞好农村扶贫开发,加快贫困和落后地区的劳动力转移。

5.在劳动力外出转移的同时,也要加强当地农业产业的结构调整,使一些劳动力能够就地转移。有的贫困地区自然资源丰富些,但农业结构比较单一。我们可以立足于贫困山区优势资源,开发农村第三产业,或者开发山区工业化,有条件的还可以开发当地旅游产业。以此来加快农业产业结构调整,提高贫困地区农民的劳动生产率,实现劳动力的就地转移,增加他们的收入。

注释:

①《中国贫困人口大幅减少扶贫成就感动世界》,新华网,北京2004年10月17日电。

②吴敬琏:《实现农村剩余劳动力转移是解决“三农”问题的中心环节》,《宏观经济研究》,2002年第6期。

③钱纳里等:《工业化与经济增长的比较分析》,上海三联书店,1989年版,第46页。

④蔡日方、王德文等:《中国经济增长:劳动力、人力资本与就业结构》,载《中国经济增长的可持续性》,经济科学出版社,王小鲁、樊纲主编,2000。

⑤邵清:《教育一城镇化的重要支撑》,《农民日报》,2002年10月7日。

⑥张红宇,欧阳海洪,江文胜:《把促进农村劳动力输出作为战略性产业来抓——对四川、贵州的调查与分析》,《中国农村经济》,2004年1月。

参考文献:

[1]钱纳里等.发展的格局:1950—1970[M].中国财政经济出版社,1989年版.

[2]国家统计局农村社会经济调查总队.2000年中国农村劳动力就业及流动状况[R].