当前，关系城乡发展全局的农村富余劳动力转移进入新阶段。沿海劳动力市场出现年轻劳动力有限供给，部分企业用工短缺，以往因剩余劳动力无限供给而被压低的人力资源的地位开始上升；近半数农村劳动力转入非农产业，但农村仍有1亿多富余劳动力，已进城就业的1.2亿农民工的转移问题并未解决。形势的发展为解决农民工合法权益问题带来了机遇，但就业转移任务依然艰巨，需要因应劳动力供求和农村劳动力转移阶段性变化的新问题，推进转移就业政策措施的落实和完善。否则，如果农村富余劳动力转移出现僵持，对工业化、城镇化和新农村建设、“三农”问题的解决都极其不利。

一、阶段性特征之一：农村劳动力供求进入年轻劳动力有限供给阶段，为改善农村劳动力转移环境带来机遇

中国工业化进程中的劳动力供求，集中体现于农村富余劳动力的转移供给和城镇工商服务业的发展需求上。局部地区从2003年开始出现部分企业用工短缺，即所谓的“民工荒”。2004.年，劳动和社会保障部对一些地区民工短缺情况进行了调查，认为企业缺工主要发生在珠江三角洲、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区，重点地区估计缺工10%左右。2006年，“民工荒”仍在广东、福建、浙江等地区持续，人们估计珠江三角洲地区缺工100万人左右。据本课题组2006年11月对广东省东莞市的调查，该市有农民工600万人左右，近几年经济增长速度年均20%左右，绝大部分企业特别是工资待遇好的大企业不缺工，经济运行基本正常，但部分工资较低、中下档的劳动密集型企业面临缺工，少数企业缺工比例在10%～30%之间。一些企业虽不缺工，但有用工紧张的压力，认为过去是“人找工”，现在是“工找人”。劳动力供求的变化还表现在以下几个方面：一是企业招工年龄放宽。招工年龄从过去的18～25岁调整为现在的18～40、50岁；过去，企业一般不喜欢招用年龄偏大的已婚打工者，现在则乐于接受夫妻工，认为夫妻工在企业比较稳定。本课题组访问的一家台资鞋业公司，有农民工4000多人，结婚的占80%，另外两家港资企业已婚的农民工占职工总数的60%～70%。二是劳动用工中介费的支付者发生了变化。过去，用工的中介费由农民工承担，从2003年、2004年开始逐步转变为由企业支付。中介机构每介绍一名普通工人的中介费为80元，介绍一名技术工人的中介费为150元。三是招工方式发生了变化。过去，企业不主张员工从老家带人，怕形成地方帮派难以管理，现在却动员老员工带人进厂，所带新员工在厂工作三个月后，按一人50元的标准向带人进厂的老员工支付中介费。四是企业招工时给出的月工资水平在近三年中上升了近200元。五是企业即使在生产淡季也不敢轻易解雇工人。六是一些企业为应对用工短缺问题而到内地办分厂。一家台资企业在湖南耒阳、江西赣州办分厂，农民工的月工资为600元，也出现招工困难。政府部门派人到劳动力输出地为企业招工，但结果是需要的多，招到的少。

近年来，人们分析一些地区企业用工短缺的原因主要是：1.体制因素，即“民工荒”是因农民工的“权利荒”。工资待遇偏低，劳动条件恶劣，劳动时间过长，没有社会保障等，导致一些劳动密集型企业招工难，员工流动性大。农民工从工资待遇差的企业、轻视他们权益保护的地区，流向工资水平较高、善待他们的企业、地区，被称为“用脚投票”，是对就业环境的评价和选择。同时，农民工的主体发生了变化，新生代的年轻农民工，由于家庭子女数量减少，生活状况有所改善，没有太大的生存压力，而且缺少务农经历，多为初中高中毕业后即外出，自身素质提高，信息渠道增多，因而对工资待遇有了选择，维权意识增强，期望成为平等的城镇居民。而很多用工企业，还抱着老黄历，想以微薄的工资招工，而且不重视用工后的相关保险，不把农民工当工人看，这是新一代有文化的青年人不愿忍受的，这些企业面临“民工荒”是社会发展的结果。过去，企业只招18～22岁左右的年轻人，使用五至六年、或七至八年，该提高工资了，就以年龄大为由解除劳动关系。这种只雇佣年轻劳动力一段黄金年华的用工制度，不只是以“劳动力的无限供给”为条件，而且是以“年轻劳动力的无限供给”、无条件供给为条件。2.结构性短缺，即受过培训、有技能的人供不应求。这是以往就存在的问题，在产业、企业进入升级和调整阶段后进一步加剧。其原因在于农村教育、培训薄弱，流入地忽视农民工培训。当然，结构性短缺也与制度有关。流入地企业只雇佣年轻人一段时间，加上工资待遇低，城市生活费用高，户籍门槛阻挡，被雇农村劳动力很难在流入地长期就业、居住，他们的技能有了初步积累后就只得半途而废。3.劳动力供求关系的变化，即农村新增劳动力减少，而经济发展对劳动力的需求增加。连续在较广地区出现“民工荒”，表明了农村剩余劳动力的供求关系正在发生变化，“年轻劳动力的无限供给”已经不复存在。权利缺失和对农民工只雇佣其年轻时期的浪费性使用，导致了劳动力紧缺的提前到来。

年轻劳动力由无限供给变为有限供给，显示中国劳动力供求出现阶段性变化。工业化、城市化所需的新增劳动力，绝大多数来自农村，能走出农村、适应需要的主要是年轻劳动力。从需求看，发达地区和城市企业，特别是劳动密集型企业和外资企业，招工对象是年轻劳动力，而且偏重女性。2004年，1.18亿农民工的平均年龄为29岁，70%左右是15～34岁的青壮年劳动力，另有20%左右是中年人，他们大多是年轻时出来打工而延续下来的。从供给看，农村劳动力中18～25岁的只占20%左右，15～34岁的青壮年劳动力也仅占1／3。近年来，农村18～60岁的劳动力总量一直在缓慢增长，但适合转移的年轻劳动力的供给趋势不是增加，而是减少。据1990年人口普查数据，1975年是人口出生率的转折点，1964～1974年出生的全部人口为27414万人，而1975～1985年出生的全部人口不过为21830万人，两者相差5584.万之多。1980年左右出生、近几年进入就业年龄的人数减少，而经济发展中劳动力需求增加，这就出现了年轻劳动力的有限供给和短缺。再以2003年的情况来分析。尽管农村青壮年人口数量仍有2.3亿人，即使按较高的劳动参与率70%来计算，只会有1.6亿人成为实际的劳动力。而当年外出进城就业的农民工有1.13亿人，乡镇企业吸纳的农民工有1.36亿人，两者合计并扣除重复计算部分，约2.1亿人左右。若按青壮年占70%计算，则转移就业的青壮年农村劳动力就有1.5亿人。因此，扣除农村社会事业、农业产业化经营等方面的需要，农村中能够输出的青壮年劳动力基本上已都输出。国务院发展研究中心农村经济研究部2006年对2749个村的调查显示，其中74.3%的村认为能够外出就业的劳动力都已经外出。在这种情况下出现用工趋紧，实属必然。

这种年轻劳动力短缺的情况，今后将会随着新增劳动力逐步减少（到2013年为零），劳动力总量中年轻劳动力的比重进一步降低，老年人增多，而呈现继续加重的趋势。这表明，农村剩余劳动力总供给的特征发生了变化，越过了农村劳动力转移的第一个刘易斯转折点，即从过去的无限供给阶段转为有限剩余、有限供给阶段。

二、阶段性特征之二：短缺与剩余并存，农村仍有1亿多富余劳动力，进城农民工转移尚在中途

1.农村存在1亿多富余劳动力，主要集中在中西部乡镇企业薄弱地区，且以农村中年以上的劳动力为主，多以农业剩余劳动时间的形式存在，其转移就业成为难题。对目前农村富余劳动力的数量尚缺乏可靠的统计，以往说农村有1.5亿富余劳动力，随着转移的进展，现在已不符合实际。目前，农村总共有4.9亿劳动力，已转入非农产业的约为2亿～2.2亿人（其中，转移到乡镇企业1.43亿人，外出就业1.2亿人，但两者统计上有重复计算，乡镇企业就业和外出就业的劳动力中有一部分人的非农就业不足六个月），在现有生产水平下农业约需要1.5亿～1.8亿常年劳动力，因此，农村约有1亿～1.2亿富余劳动力。但是，随着农业技术进步和机械化水平提高，以及带传统性的商业、服务业的改造，还会出现新的农村富余劳动力。

目前1亿多农村剩余劳动力从构成上讲，主要是中年以上的劳动力，并且多以农业剩余劳动时间的形式存在。随着青壮年农村劳动力向乡镇企业转移或进城就业，留在农村，特别是留在中西部欠发达地区农村的人口，主要是老人、儿童和中年以上的劳动力。以安徽省蒙城县为例，该县63万农村劳动力中，2005年就近转入非农产业的占13%，县内乡外流动就业的占3%，出县就业的占44%，而留在乡村务农的占40%，他们多是40、50岁以上的人。留在农村60岁上下的农民基本都在务农，一般种田种到70岁（只要身体健康，70岁以上仍参加养猪、养牛、养禽劳作）。由于这部分劳动力的参与，年轻人外出就业的农户也较少转出土地。该县农村富余劳动力主要是中年以上的和季节性的，约15万～20万人，折算起来占农村劳动力的16%左右。他们多数难以外出。能够继续外出的主要是每年1万左右不再继续升学的初高中毕业生。

主要分布在中西部乡镇企业薄弱地区的1亿多中年为主的农村富余劳动力，是转移就业的难题。例如，蒙城县第一、第二、第三产业结构之比为42：24：34，工业是“短腿”，民营企业仍薄弱。1996～2005年的10年里，在乡镇企业、民营经济就业的劳动力仅从6.3万人增加到8.1万人，占农村劳动力的比例从11%提高到13%，平均每年只提高0.2个百分点。多种因素制约着这些出不去的中年以上的农村劳动力在本地第二、第三产业寻求就业出路。同时，一些因年龄或其他原因返乡的农民工，也不可能都退回农业中去。解决他们充分就业的问题，有赖于乡镇企业的发展，也有赖于为进城农民工打通在城镇彻底转移的渠道。

2.已进城的1.2亿农民工合法权益的保护和稳定就业农民工的市民化是有待解决的历史性任务。目前，跨区域流动进城就业的农民工已由上世纪90年代初的三四千万人增加到1.2亿人，成为珠江洲三角、长江三角洲、环渤海等地区工业化的主力。农民工职业转变的稳定程度和融入城市的再社会化取得明显进展。据对苏南和珠江三角洲地区的调查，农民工在当地非农产业就业5～7年的约占40%，举家在城镇就业和居住的占20%以上，春节期间不再回家而在就业地过年的比例已上升到30%～40%。一些农民工已经成为发达地区企业的中下层管理人员和技术人员。一些农民工在打工中学习、成长，然后自主创业。在苏州、无锡，一些新兴产业不少是由农民工中的经营者率先进入的：在广东省东莞，由农民工创办的企业约有1万～2万家。调查表明，期望在城市安家的农民工占50%以上。另外，一些民营企业欢迎稳定就业的夫妻工，要求把那些在企业工作多年的农民工中的优秀人员、技术工人、管理人员留下来，这也从一个侧面反映了农民工本地化的进展。

但是，进城农民工的转移尚在中途。对城乡二元结构转变和解决“三农”问题起作用的，主要是农村富余劳动力向非农产业的稳定转移、向城市的根本性转移。现在距这一目标还相差很远。

一是农民工已成为发达地区和城市经济发展的劳动大军和城市常住人口，但其合法经济权益、分享政府公共服务的权利和一些基本社会权利仍受到严重的歧视和侵害。进入新世纪，国家制定了一系列统筹城乡、公平对待、以人为本、保护农民工合法权益的政策，但政策执行情况并不尽人意。国家统计局2006年8月组织的调查表明，农民工权益被侵害的问题仍然严重，例如工资待遇低、拖欠工资、超时劳动、没有星期天和节假日休假的权利、工伤和职业病多发、未签劳动合同、被收取押金、缺乏社会保障、子女就学难、居住难、看病难、缺乏参与社会管理的权利、利益要求没有表达的正常渠道等，这些方面近年来改进不大。

二是制度性排斥稳定就业的农民工迁移定居，改变户口身份，变为享有平等权利和安居乐业的市民。目前，进城农民工中约有七八千万人按就业半年以上的口径被统计为城镇人口，但他们并没有享受平等的权利，他们向城市的根本性转移受到制度阻塞。多数城市的户籍制度改革停留在投资移民、技术移民上，有的省人民代表大会通过农民工就业7年以上可以迁入户口的规定，但实际并未执行。一些城市规定，迁入户口者需购买70～100平方米的住房，另外加收一人1.2万元的城市增容费。一般农民工要迁入城镇定居，基本上不可能。目前，城镇化率的统计中有不小的水分，已计入城镇人口但不被作为城镇居民的有1.6亿人，其中多数是农民工。因此，城乡人口有两组数据，一种是“四六开”，城乡人口比为43：57，一种是“三七开”，城乡人口比为27：73，这种情况严重影响了城乡二元经济和社会结构的转变。大量农民工常年在城市就业，但尚处于没有社会保障，没有在城镇定居，没有丢掉土地的不稳定状态。

三是由于在城乡分割、地区分割条件下形成城市居民与农民工权利的不平等，城市只把农民工作为廉价劳动力来使用，而把培育、养老的成本放到农村，旧制度与其形成的利益格局结合，增加了改革的难度。影响农民工彻底转移的，有其自身的原因，有产业、企业成长方面的原因，更有制度性的原因。实现进城农民工的分流、在非农产业的稳定就业和大量人口在城镇的定居，是有待解决的难题和历史性任务。

三、因应劳动力供求和农村劳动力转移阶段性变化新问题的思路

中国劳动力供求的阶段性变化，对经济和社会发展提出新的问题，一些农村劳动力转移的基本问题也要放在新的背景下来认识。年轻劳动力出现短缺了，城乡二元经济结构还没有大的变化，而农村中年以上的富余劳动力难以就业，是当前新农村建设以及整个经济和社会发展面临的一个很大的问题。

1.劳动力供求的阶段性变化为改善-农村劳动力转移的环境提供了机遇，社会各方面要认识全面建设小康社会和新农村建设背景下新一代农民工对进城就业的基本要求和追求。东南沿海出现的用工趋紧和“民工荒”现象，是中国农村剩余劳动力由无限供给向有限供给或有限剩余过渡的一个转折性标志。过去，进城农民工所得的工资待遇、地位，与他们为企业、城市做出的贡献极不相称，甚至资本主义原始积累时期的“血汗工厂”、强制劳动，在中国大量出现，这除了有城乡分割的制度性歧视原因外，与一些企业的行为以及政府偏袒资方、执法不公的行为有关，也与劳动力无限供给、资金紧缺的客观经济环境有关。现在，历史翻开了新的一页。农村剩余劳动力变为有限供给，资金紧缺的状况得到了缓解。投资者、技术人员和劳动者都重要的本来面目逐步得到还原。新一代年轻农民工，已不是简单地以苦力挣钱，他们外出打工早已不是为了“吃了外面的，省了家里的”。如果企业不及时调整工资，就会面临一定程度的用工困难。而且，农民工更加关注个人发展机会，除了工资待遇外，对就业环境、就业条件和就业稳定性也有要求，这样一来，他们的选择性、流动性都会提高。这同农村政策、农村经济和文化、农民生存状况的变化有关。取消农业税，对农业实行补贴、奖励，建设新农村，形成了农村超越温饱、向小康发展的大环境，抬高了农民工的身价，农民工流动正逐步走出解困型，农民工也追求小康。一个地方的政府不推进就业环境的改善，偏袒损害农民工的合法权益的企业，那就是损害发展和投资环境。要抓住机遇和有利条件，引导调整、改善劳资关系，保障农民工的合法权益，推进相关制度改革。

2.不仅要重视牟轻劳动力，而且要开发中年以上劳动力资源，农民工稳定就业和市民化成为社会课题。在农村剩余劳动力无限供给时期，企业仅利用农民工的年轻时段，不管其中年阶段的就业和以后的养老，把单方面利益凌驾在农民工劳动大军之上。这种状况已不合时宜。企业和城市要应对年轻劳动力短缺的新情况，考虑开发中年以上农村劳动力资源，建立稳定的产业工人队伍。在工业化中期阶段，沿海发达地区和城市在调整产业结构、提高技术和产品竞争力的过程中，也提出了提高农民工稳定就业程度，以造就熟练工人、中高级技术工人的要求。这就使农民工稳定就业成为社会课题，必须促进稳定就业的农民工的市民化。农民工向城镇的彻底转移将有利于农村人地资源的重新配置，有利于新农村建设。

3.农村剩余劳动力进入有限供给阶段，他们顺利转移的一个重要条件是加大农业投入，推进农业的变革和技术进步，否则，转移就会受到影响甚至停滞。在农村剩余劳动力无限供给时期，他们的流出不会影响农业的发展。而在农村剩余劳动力进入有限供给阶段，劳动力的流出就会影响农业的发展。要使工业化、农村劳动力转移和城乡结构转变继续健康、顺利推进，就要对农业、农村实行“钱进人出”，以资本、技术、管理替代劳动力。否则，农产品发生短缺，

价格上涨，就会加大工商业成本和农民工的生活成本，对工业化和农村劳动力转移造成不利影响。

4.为中西部地区农民创业以及乡镇企业、民营经济发展创造更好的环境，逐步让农村大量中年以上富余劳动力实现就近就业，农民的农业剩余劳动时间在兼业中得到充分利用。现在，东部发达地区乡镇企业、民营经济发展得好，乡村有较多的年轻劳动力实现了就近转移，中年以上劳动力也得到了较充分就业。这是其农民收入稳定提高的根本条件。中西部欠发达地区农村中年以上富余劳动力不能走出去，又不能就近在非农产业就业，农业剩余劳动时间得不到充分利用，这是其农民收入低、增长慢的重要根源。克服这一难题，关键是为农民创业、民营经济发展和劳动密集型产业向中西部地区转移创造更好的环境。

5.过分依靠廉价劳动力的经济增长方式要改变。应当看到，从目前到2032年，中国仍处于人口总抚养比率低的人口黄金期和发展的战略机遇期，需要继续发挥劳动力资源优势。但是，中国劳动力供给已发生微妙变化，经济发展不能仅靠廉价劳动力，而要越来越倚重技术进步、营销管理的改善，从而提高全要素生产率。