一、农村公共财政职能的总体定位

公共财政本质上是市场经济的财政。按照现代财政职能理论，市场失灵决定着公共财政存在的必要性和职能范围。在农村公共财政职能的总体定位上，基本原则是要把握市场与政府的关系。凡是市场能做的，政府就不要介入，交给市场去做；凡是市场不能做的，政府必须承担起相应的责任。因此，农村公共财政职能定位的基础在于对农村市场发展程度及其作用的正确认识。一般来讲，成熟的市场经济不能有效提供公共产品、实现收入分配的社会公平和宏观经济稳定，由此决定了公共财政应在资源配置、收入分配和经济稳定与发展三个方面承担起相应的职责。而我国农村市场经济的发育还不成熟，其失灵程度较之成熟的市场经济形态更为严重，这就决定了我国农村公共财政应在资源配置、收入分配和经济稳定与发展方面发挥更大的作用。

农村公共产品供给的总量不足和结构失衡已经成为制约农村社会经济发展的瓶颈。农村公共产品总量供给不足是由于农村经济水平发展水平低，难以为公共产品供给提供充足的财源，而同时城市经济又不仅未能弥补农村公共资源的不足，反而通过各种途径汲取农村资源，导致农村资源的外流。农村公共产品结构失衡，则是由于政府对农村有限的公共资源的配置不当造成的，大量的资源被用在农民不需要的“面子工程”和“政绩工程”上，而对农民真正需要的农村道路交通、水利实施、医疗卫生、社会保障等项目的投入严重不足。农村公共财政的资源配置职能主要体现在通过建立城乡统一税制、强化政府间转移支付力度、优化财政支出结构等途径，实现城乡之间以及农村内部的资源合理配置，保证农村公共产品的有效供给。

农村居民收入水平低，且增长缓慢、城乡居民收入差距逐步拉大，不仅有违公平原则，而且不利于经济增长和农村社会的稳定。农村居民收入增长缓慢是由于农业在市场竞争中居弱势地位、农业人口过多且农村人口转移渠道不顺畅，以及政府对农村的援助力度不够和各种歧视性税收政策等多种因素造成的。农村公共财政的收入分配职能主要体现在通过健全促进农民增收的财政税收政策、加大财政援助和社会保障的投入力度等手段，消除制约农民收入增长的各种不利因素，缩小城乡居民收入差距，实现收入分配的社会公平。

农业发展不足不仅会影响农民收入增长，导致内需不足，对经济的稳定增长形成需求制约，同时也会从供给层面上影响经济的稳定。因此，农业与农村的稳定是整个国民经济和社会稳定的基础。农村公共财政的经济稳定和发展职能主要体现在通过加大农业基础设施建设力度、完善农业增产的财政激励机制等措施，保证农产品，特别是粮食产量的稳定增长，从而保证宏观经济的稳定和实现城乡经济的协调发展。

需要说明的是，从市场与政府关系的角度界定农村公共财政职能，只是解决农村公共财政的职责即应当做什么的问题，而农村公共财政职能的界定应既“量职”，又“量能”，即还应同时考虑农村公共财政的能力，考虑农村公共财政能够做什么。这在很大程度上取决于经济发展水平和由之决定的财政实力。从这一角度出发，农村公共财政职能还可以进一步划分为基本（维持性）职能和非基本（发展性）职能。

基本职能（维持性）职能是指农村公共财政必须实现的职能，这部分职能的实现不受农村经济发展水平和财政实力的限制，其目的在于为农村居民提供最基本的公共服务，使农村居民的基本权利得到保证。其主要包括公共安全、义务教育、基本医疗以及必需的行政管理服务等。

非基本（发展性）职能是指随经济发展水平提高和财政实力增强，保证农村居民获得更多公共福利的财政职能。它决定于经济的发展水平和居民偏好的变化。这部分职能又可以分为两部分：一是为农村居民提供更高水平的上述基本公共服务；二是随着经济发展水平的提高，提供满足农民生产生活发展需求的公共服务，如文化设施、乡村道路、水利、小城镇以及水土治理和环境保护等。

二、农村公共财政体系建设目标下的财政级次改革

就农村经济稳定、收入分配和资源配置的职责而言，单靠主要面向农村的基层财政并不能独善其事，而应由一个多级财政体系共同承担。在一个多级财政体系中，明确而科学地确定政府间财政职能的分工尤为重要。只有对各级政府的财政职能进行明确定位，建立起政府间财政分工的科学框架，才能把农村公共财政的各项职能真正落到实处。从原则上讲，在农村财政职能的分工上，中央财政应主要在收入分配、经济稳定和全国性农村公共产品提供方面承担责任，而地方财政应承担农村区域性公共产品的提供，侧重于履行地方资源配置职能。然而，我国地方财政多达四个级次（省、市、县、乡四级）。这使得地方财政层面上农村公共产品供给面临一系列的效率难题。（1）规模不经济的问题。公共产品的提供有一个规模经济的要求。与财政级次过多相伴生的必然是基层财政管辖范围的狭小。如果按照财政分工的一般原则，由每一个基层财政（如乡镇财政）各自分散地提供区域性公共产品，则往往会因规模不足而产生效率损失。如果由受益的多个基层辖区（如乡镇）联合提供，各个辖区受益多少和应承担多大的责任，又往往很难分得清楚，或者由于交易成本过高而难以实现。（2）委托代理中的效率损失问题。在财政决策的实施过程中，下级财政的一个重要使命就是实施上级政府所制定的财政决策，政府间财政关系表现为一种“自上而下”的委托－代理关系。按照“下管一级”的行政规则，在我国的五级财政结构中，事实上存在着中央对省、省对市、市对县、县对乡等四个层次的委托－代理关系。委托－代理链条过长，不仅人为提高了财政决策的实施成本，更严重的是会导致信息传递迟缓，甚至失真，从而加剧上下级财政间纵向的信息不对称。其结果，难免会出现财政决策实施的扭曲变形，甚至出现下级财政由于缺少监督，故意曲解政策，从而追求自身利益的道德风险问题。（3）事权与财权难以匹配的问题。财权是行使事权的保障。政府间的财权划分主要是税收划分问题。规范的分税制应保证每级财政都拥有实现自身职能的独立的主体税种。但我国现行五级财政结构很难实现每级政府都拥有自己的主体税种。特别是对于县乡财政来说，农村税费改革后这一问题尤其突出。这样，即使各级财政间职责能够划分清楚，也会由于缺少财权的支撑而难以真正落实。正是由于财政层次过多的困扰，我国政府间财政职责似乎从来就没有得到过清楚的划分。各级政府间职责的交叉错位严重，越位行事和推诿扯皮的现象屡见不鲜。因此，作为农村公共财政职能在各级政府间合理定位的前提，必须对现行地方财政级次进行适当简化和重新调整。

从世界范围看，成功地对政府间财政职责作出明确划分的国家通常都是三级政府架构，并对应三级财政。美国的财政体系包括联邦、州和地方三级；日本则包括中央、都道府县和市町村三级；德国有联邦、州和区三级；印度有中央、邦和市三级。参鉴国际一般做法，在我国地方四级财政中，省级和县级财政属于必须保留的基本财政级次，财政级次简化的对象是地市和乡级财政。

在目前的财政级次改革中，乡级政府与财政的去留是较地市一级的改革更备受农村社会关注的问题。乡级政权和财政如何改革，从根本上取决于相关的政治、经济和社会环境及由此决定的乡镇政权定位。就我国的情况而言，至少要受到以下因素影响，即农村社会的稳定状况及村民自治水平，县级政府的行政能力，省直管县的改革进程，以及以农民为主体的各类非政府组织的发育状况。这些因素将决定乡级政权存在的意义，并进而决定乡级财政的改革取向。笔者认为，由于我国地区间差异较大，且城乡关系正处于大变动之中，财政级次的简化改革不能一概而论和搞一刀切，而应区分不同阶段和不同情况，选择不同的改革模式。其总体设想是分三步走：第一步，在目前相关条件欠缺和行政体制改革的具体部署尚不够明朗的情况下，暂时保留乡级政权和财政，但要抓紧规范乡级政权的财政职能和改革乡镇机构设置，为后续改革做准备。第二步，即中期改革，可区别不同地区的情况分别采取两种改革模式。一是“撤乡”模式。对于经济不发达地区，由于乡级财政缺乏稳定的财源，可以考虑撤销乡级财政，即乡级财政不再作为独立的一级财政，而作为县级财政的派出机构，同时推进现已启动的省管县体制改革试点，实行市县财政平级和市县分治（即市只管城市自身，县改由省直接管理）。这种模式下的财政级次由五级部分地变为三级。二是“并乡”模式。对于经济较发达地区，乡级财政虽难以拥有独立的税种，但较发达的经济，特别是非农经济的发展，使财政拥有稳定的财源，可以维持乡级财政的独立存在，但要考虑对人口较少和经济总量较小的乡镇实行合并，以扩大乡级财政的管辖范围，同时，普遍实行省管县体制。这种模式下的财政级次将由五级变为四级。第三步，在条件和经验完全成熟的情况下，统一取消乡级政权与财政，并对省管县体制进一步作出科学规范，最终形成全国统一的三级政权、三级财政架构。

三、农村公共财政各主要级次的职能分工

按地域范围来界定，农村公共财政的主体环节是主要位于农村地区的县乡两级财政和村级准财政（村级财务）。

1.县级财政职能分工。县级财政属于农村财政的核心级次，由县财政和县级市财政组成。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替和政府体系如何变化，县级政府始终是最基本的一个层级。“郡县治，天下安”，县级政府在国家的治理中一直发挥着基础作用。从目前看，县级财政向全国70%以上的人口提供70%的县域公共服务，可见县级财政在农村公共财政体系中的地位之重要。县级财政的主要职能应该是：（1）提供县域范围内的公共产品，包括政权建设、维护本辖区治安、县级公路、农田基础设施、医疗卫生等。（2）与上级政府共同提供本辖区内的外溢性公共产品（如农村义务教育等）和对上级政府的有条件转移支付进行管理并提供配套资金。（3）对乡级财政提供财政支持，并对乡级财政行使监督职能。（4）贯彻执行上级政府的财政政策。

2.乡级财政职能分工。乡级财政由乡财政和镇财政组成。从1984年进行建立乡镇财政试点，到1985年财政部颁发《乡（镇）财政管理试行办法》和正式建立乡级财政，乡级财政已经历了20年的发展历程。期间，乡级财政在促进地方经济发展方面起了许多积极作用，但也逐渐成为存在缺陷和问题最多的一级财政。笔者认为，乡级财政问题的根源主要是较长时期内在职能定位上存在严重的“越位”和“缺位”，而“越位”又是导致乡级财政能力低下以至“缺位”的关键原因。反思乡级财政职能的“越位”问题，对于乡级财政职能的正确定位和现阶段的农村公共财政体系建设具有至关重要的意义。当然，在农村税费改革前后，乡级财政的职能范围已经有了不小的变化。农村税费改革以前，乡级财政职能“越位”问题相当突出，主要表现在：（1）农村义务教育属于全国性公共产品，本应由较高层次的政府提供，但实际一直由最基层的乡级财政承担，这不仅使其本身不堪重负，也严重影响了农村义务教育的发展。（2）民兵训练属国防职能范围，也是典型的全国性公共产品，乡镇政府可按属地原则承担相应的组织管理职能，但不应负担其经费供给。乡级财政承担民兵训练经费更是明显的职能“越位”。（3）辖区内道路交通、治安、医疗卫生等项目属于地方性公共产品，应由县乡两级政府共同提供，但县级政府往往凭借其强势地位把过多的责任压在乡镇一级。（4）在政企分开的原则下，招商引资，甚至投资办企业之类的事务，本不属于政府的公共职责，但一些上级政府部门往往把它作为对乡镇进行政绩考核的重要指标。在错误政绩观的驱使下，乡级政府投资办企业的情况较为普遍，不少乡镇因此而欠下巨额债务。可以说，税费改革以前，乡级财政运行困难，沦为“吃饭财政”，甚至连“吃饭”都难以满足，以及大量的制度外收费、违规债务的出现，都与乡级财政职责压力过重有关。税费改革过程中，随着“三提五统”、农业特产税和农业税的相继取消，对一些明显不属于乡级财政的事权进行了较大程度的分流改革。例如，对农村教育、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等外部性公共产品和跨乡镇公共产品的支出责任已全部或部分上移至其他财政级次；对属于村级自治范围内的公益事业，要求通过“一事一议”筹资筹劳程序在村级范围内自行解决；原来由财政提供经费的经营性事业单位逐步与财政脱钩等。

根据乡级财政事权分流改革的新形势、新要求和农村税费改革后乡级政府的财政能力，在保留乡级财政独立的一级财政地位的情况下，其职能定位应该是：（1）负责运用可支配财力提供本辖区内行政、治安、农民技术培训和指导等地方性公共产品。（2）贯彻落实上级政府的各项财政政策。（3）负责上级政府安排的各项支农补贴（如种粮直补、良种补贴、农机补贴和农业生产资料增支综合直补等）的落实和管理。（4）对村级财务行使一定的监督管理职责。若乡级机构作为县级政府的派出机构，上述职能则要整合于县级财政职能之中。其具体负责事项要由县级财政职能的行使需要决定。

3.村级财务职能分工。按照我国的政权结构，村级并不是一级政府，因而从财政是政府为主体的收支活动的理论界定来看，村级财务不构成独立的财政级次。但是，村级财务也承担着一定的组织收支、提供村级公共产品的任务。从这个角度看，村级的财务收支具有准财政的性质，从而在农村公共财政体系建设中村级财务也占有重要地位。

村级财务的职能概括起来主要有以下几个方面：（1）提供村级公共产品和准公共产品。如村级行政管理、治安、清洁卫生、道路建设与维修、路灯、合作医疗、学校、幼儿园、养老院、自来水供应和农田灌溉工程等。这是村级财务的主要职能。（2）提供村级救济和福利，如五保户和军烈属救济等。（3）实施土地管理，如宅基地管理，集体土地的发包、承包管理等。（4）负责各级政府发放的救济款、补贴款的发放与管理等。