农村公共产品供给问题是涉及农民增收、农业增产的重大问题。近些年来，我国学者从不同的角度对此问题进行了研究。本文对这些观点综述如下。

一、农村公共产品供给制度的变迁

改革开放以来，我国农村公共产品供给制度发生了相应变化。张军、何寒熙(1996)认为，农村制度的变迁在为促进农业生产高速增长提供了很强激励的同时，也引致了农村公共产品供给制度的变迁，即由国家财政承担、动员并组织群众以劳代资的供给模式，转变为政府与私人共同承担的农村公共产品供给模式，且私人参与的程度与经济发展水平、农民受教育程度和地方政府参与程度呈正相关关系。叶兴庆(1997)认为，农村公共产品供给制度是在农村实行家庭联产责任制后的制度内公共产品供给不足、农村发展又迫切需要公共产品时应运而生的。尽管成本分摊方式与人民公社时期有所不同，但是就资金的筹措和使用看，实际上是人民公社制度的延续，属于制度外供给。林万龙(2001)认为，家庭承包制实施后，在部分农村地区已经发生农村公共产品供给制度的诱致性变迁，变迁的基本特征是公共产品供给主体不再限于政府，而是民间供给主体，主要由他们承担变迁成本，并享有变迁收益。

二、现行农村公共产品供给存在的问题

(一)农村公共产品供给总量不足。

在这个问题上，主要有以下几种观点：

1.公共产品供给的财政体制不合理。贾晓俊(2006)认为，由于事权划分脱离于财权划分，在财权呈现上收态势的同时，事权却呈现下放态势，基层政府承担了与其财力极不相称的事权，这种不对称成为农村公共产品供给不足的体制性诱因。寇铁军、任晓东(2006)认为，政府间财权事权的非均衡性导致农村公共产品供给匮乏。

2.农村公共产品供给财力有限。熊巍(2002)认为，由于我国分税制具有的制度缺陷，使得乡镇财政收入极其有限，而且省级以下的转移支付缺少监督，乡镇政府取得的转移支付数额很少。另一方面，我国农业基础设施严重不足，而多年来国家对农业基本建设的投人数额始终偏低，我国财政支农支出徘徊不前。何菊芳(2005)、崔学军(2006)认为，免征农业税使县乡财政经费不足，从而对农村公共产品供给带来巨大冲击。

3.农村公共产品供给制度缺失。叶兴庆(1997)认为，现行的财政体系中，乡镇财政的支出范围非常有限，乡镇范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业并没有纳人公共收支范围，因而乡以下的大部分公共产品属于制度外供给。于丽敏(2003)、寇铁军、任晓东(2006)认为，优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排导致农村公共产品供给制度缺失。

(二)农村公共产品供给结构失调。叶兴庆(1997)认为，公共产品供给决策程序不尽合理，无法反映乡村基层内部真实的需求。陶勇(2001)对此作了进一步阐述：现阶段农村公共产品的供给不是根据农村地区的真正需求来决定，而是根据地方决策者的“政绩”和“利益”的需要来决定。决策者热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，热衷于新建公共项目，热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品。冯海波(2005)认为，由于农民作为委托人不能对政府行为进行有效约束，形成了“供给主导型”农村公共产品供给的决策机制，客观上造成农村公共产品供给和需求的错位。寇铁军等(2006)认为，农民缺乏有效的需求表达机制，导致农村公共产品偏离需求。

(三)农村公共产品供给效率低下。张军、何，寒熙(1996)和叶兴庆(1997)认为，农村公共产品供给制度中，资金的筹措和使用监督成本高，公共资源被大量挤占挪用、挥霍浪费，导致公共资源使用效率低下。陶勇(2001)认为，由于信息不对称、预算不完整和行政体制改革的滞后等问题的困扰，农村公共资源使用过程往往缺乏有效的监督机制，导致农村公共资源和公共产品供给效率低下。熊巍(2002)认为，由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财力匮乏、农民自身存在的文化特质等原因，现行农村公共产品供给效率低下。

(四)农村公共产品供给有失公平。叶兴庆(1997)认为，制度外公共产品的成本基本上是在农民中间平均分摊，这样，收入水平越高的农民，负担率就越低，是一种具有累退效应的成本分摊机制。熊巍(2002)认为，不仅制度外农村公共产品的成本分摊不公平，制度内同样存在成本分摊不公平。农业税改革前是以田亩数和常年产量为计税依据，全额按同一比例计算征收，具有累退性，显然有失公平。熊巍(2002)认为，现阶段我国农村公共产品供给存在两大不公，一是城乡不公，二是农村各地区间的不公。吴理财(2006)认为，在进城务工农民的需求除参照政府(和企业)的公共产品供给外，他们还自觉或不自觉地将自己与城市居民进行比较，除公共产品供给不足问题外，还存在进城务工农民的不平等待遇。

三、农村公共产品供给对农村发展的影响

(一)农村公共产品供给对农民负担的影响。叶兴庆(1997)认为，农村公共产品的制度外供给机制、自上而下的决策机制、成本分摊机制所引起的农村公共产品供需矛盾，是造成农民负担的主要原因。陶勇(2001)认为，非均衡的城乡公共产品供给制度和农村公共产品制度外供给加重了农民负担。苏晓艳、范兆斌(2005)认为，农民负担的主要来源在于资金使用的随意性及滥用性造成非生产公共产品供给的恶性膨胀。

(二)农村公共产品供给对农民收入的影响。苏晓艳等(2005)认为，目前制约农民增收的一个重要原因是农村公共产品供给机制的扭曲。农村公共产品机制的内在矛盾不仅使农业再生产的外部条件遭到严重破坏，而且提高了农民的生产成本和交易成本，降低了农村私人产品的产出效率。郭锦墉(2004)认为，欠发达地区因其自然、社会、经济、历史等多种原因造成财力不足，决定欠发达地区农村公共产品供给严重不足，制约了农民收入的增加。刘兵(2004)认为，增加农村公共产品是解决农民增收和缩小城乡收入差距的有效途径。

(三)农村公共产品供给对农村可持续发展的影响。于丽敏(2003)认为，随着消费结构的升级，农民消费与公共产品供给之间的尖锐矛盾进一步拉大了城乡之间消费水平的差距，公共产品供给严重不足，基础设施落后，使农业生产发展受阻。郭锦墉(2004)认为，通过诸如农村道路、农田水利设施、农村洁净饮用水设施、农村基本医疗、基础教育等公共产品供给所产生的收入效应、消费效应和就业效应对刺激农村消费、扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。祃海霞、刘彬(2006)认为，长期以来，农村公共产品的供给制度并不合理，导致农村经济发展滞后，不利于其持续发展。农村公共产品供给的现状影响了农村人力资本的积累，农村公共产品供给不足直接威胁到农村经济的持续快速发展。

四、农村公共产品供给主体存在的问题

史玲(2005)认为，当前农村公共产品供给主体存在的主要问题是：各级政府的公共责任划分不清，供给主体错位；农村的基层民主建设薄弱，农民的参与不够。建议建立多元化的农村公共产品供给主体，农村公共产品按其性质划分为政府供给、农村社区供给、农村私人供给和非盈利性民间组织供给四类。杨晓萍(2006)认为，政府作为唯一的供给主体存在种种局限性，而供给主体多元化是可能的。为了充分调动多元主体的积极性，可以实行一系列配套措施。如，加大政府投入力度、明晰各供给主体的权责、完善供给决策机制等。方建中、邹红(2006)认为，税费改革后，财政压力使以往单一主体的农村公共产品供给模式面临更严峻的挑战。为摆脱困境，促进农村公共产品供给主体多元化，形成政府、私人和第三部门的协同机制，应是一种最优选择。多元主体充分发挥作用的关键是政府要优化自身的行为，还要优化与民间主体的行为关系，努力完善政府与民间主体之间伙伴关系的实现形式，健全政府对民间主体的激励与约束机制。

五、农村公共产品供给改革的思路

(一)改革和完善财政管理体制

1.合理划分政府间财权事权关系。何菊芳(2005)认为，财权划分要充分考虑基层政府提供公共产品的财力需求，按事权定财权。划分事权要按照受益范围和支付能力原则，而且事权和责任的划分要有利于公共产品的配置。王国敏(2006)认为，应当按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级政府提供公共产品职能。涉及整体性、全局性、长期性农村公共产品的供给主要由中央政府提供，区域性的农村公共产品供给主要由省级政府提供，地方性的农村公共产品供给主要由地方政府提供，社区性的农村公共产品由农村自治组织和农民共同提供。

2.构建规范的政府间转移支付制度。何菊芳(2005)认为，各级财政应尽快建立规范的转移支付制度，对于农村公共产品所需要的资金，要打破既得利益格局，实现转移支付均等化，保障对不同地区的最低限度的基础性公共产品的供给。孙开(2006)认为，针对我国各地间发展程度差距较大和中央财力有限等实际情况，现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的途径。寇铁军等(2006)认为，在转移支付目标选择上，纵向平衡和均等化是最重要的两个目标。

3.改革税制。何菊芳(2005)认为，取消农业税后，应当在城乡统一税制的原则下，设计适宜的新税制方案，防止在新旧政策和制度转换过程中，形成政府管理上的真空。贾晓俊(2006)认为，我国应在合理划分各级政府间收入的基础上，进一步完善地方税体系建设，开征新的税种。如，不动产税、遗产税、赠与税等。另外，应赋予地方政府对地方税种的部分税收立法权和征收权，以保证地方政府提供地方性公共产品的收入来源。

(二)构建“统筹城乡”的农村公共产品供给制度。熊巍(2002)认为，应坚持城乡一体化的政策导向，加大对农村公共产品的投入力度，改变重城市轻农村的支出政策。李秉龙、张立承(2003)认为，改善贫困地区农村公共产品供给状况应选择均衡化的发展路径，第一阶段实现乡乡平衡，第二阶段实现城乡平衡，最终消除公共产品消费的“城乡二元结构”。

(三)实行多种形式的农村公共产品供给模式。陈晴等(2006)认为，农村公共产品的供给应按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，营造市场化运行机制，吸引工商企业和社会资本参与到新农村建设中来。吴士健(2002)认为，农村纯公共产品应由政府提供；农村准公共产品由政府和农民混合提供；小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。

(四)拓宽农村公共产品供给的筹资渠道。于凤荣(2004)认为，目前农村公共产品的投入完全由政府提供是不现实的。可开辟多种筹资渠道：对与本村村民利益直接相关和成本外溢的公共产品和服务，在村民的民主参与下通过融资或集资的办法解决；对效益明显外溢到邻近管辖区域的公共产品和服务，应通过上级政府之间的转移收入来解决资金问题；对能够测定效益的公共产品和服务可通过使用者付费的办法来筹资；对于效益和成本难以衡量的公共产品和服务，应由上级政府承担资金，等到农村经济发展到一定程度，国家的各项税收政策逐步健全后，可采取对当地居民课税的筹资办法。何菊芳(2005)建议积极开拓市场筹资渠道。市场手段筹集资金主要有以下几种形式：通过发行国债和专项基础设施建设债券筹集公共品生产和建设资金；出售冠名权或使用权、经营管理权的方式筹集资金；对企业实行地方所得税减免或实行上缴利润的部分减让。

(五)完善农村公共产品供给的决策机制。叶兴庆(1997)认为，首先要建立公共产品的需求表达机制，使村或乡范围内多数人的需求意愿得以体现。其次，改革社区领导人的产生办法。乡村两级领导人应真正由社区内居民民主选举产生。贾晓俊(2006)认为，应不断提高农民的民主意识和对公共事务的参与热情，当各方面条件成熟时真正“自下而上”的农村公共产品决策程序才会建立。

(六)进行相关的配套改革。吴士建(2002)认为，应加强对公共资源使用的监督和检查，坚决杜绝任何形式的权力腐败行为，强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为。李秉龙、张立承(2003)建议，淡化贫困区域界定的标准，有限的财政扶贫资金应尽可能降低扶贫帮困对象的层级，提高财政扶贫的效率，避免国家财政扶贫资金用于农村公共产品建设的稀释和遗漏效应。

何菊芳(2005)认为，农村基层政府要积极寻找自身职能和经济发展的切人点，逐步由过去的“行政命令型”转变为“综合服务型”；应精减农村基层政府机构，提高运行效率，以减轻财政负担；应规范政府行为，不搞不合农村实际发展水平的面子工程、形象工程，保持适度的乡镇小城镇建设的规模和速度。王国敏(2006)认为，应依法规范中央和地方政府的职能和权限，各级政府要加强社会管理和公共服务职能，尤其是乡镇政府要增强社会范围功能，弱化行政职能，从体制上保证基层政府不挤占挪用公共产品的供给资金。