[摘要]我国农业税制没有随着农村改革的发展而及时作出配套改革，使得本不该充当执法主体征收税费的基层人民政府，在不得已而开展的农村税费的征收过程中无法可依，无序可循。因而农民负担过重的问题也就逐渐显现出来，农村基层政府与农民群众的对抗状态愈来愈严峻。现在正在试行的农村税费改革，仍然保留了农业税，只是把向农民收取税费的总量减少了，即所谓“除费并税”式改革，因而没有跳出农业税制的框框，只能是一种减轻农民负担的过渡性措施。现行农业税制是农村其他杂派的挡箭牌和保护伞。农民负担是基层政府向农民征收的税费的总称。在整个负担中，国家的农业税、特产税等，虽然所占比重不大，但是农业税却是农民负担中最能说服农民交纳的，农民自己也是这样认为，交纳农业税是天经地义的，所谓“种田完粮，买卖当行”。农村其它的各项费用却是搭着农业税这辆大车，随着农业税一起下达并一起征收的，农业税如果增加一点，其他费有可能增加二点，甚至增加的更多。

近几年来，我国经济理论界和实际工作者已开始大声呼吁取消农业税和废除农业税制的问题。《农业经济问题》2003年第3期发表了财政部财政研究所孙东升的文章《论农业税的取消》。孙东升的观点与中央财经领导小组的唐仁健的观点是一致的，认为农业税应该取消，只是现在还不行，“还需要一个较长的时期过程”，要形成“取消农业税的几个必要条件”。为了向决策者提供一个真实的情况，笔者以一个基层实践者的身份，也谈谈尽快废除农业税制的问题，并与孙东升商榷。

一、税费剖析

所谓现行农业税体制，我把它作了一个概括：在农村依据耕地、户头或人口、劳力等，依照有关法律法规由乡镇人民政府和村集体经济组织向农民征收的以农业税、特产税、屠宰税为主体的税费体系。它包括四个方面，一是国家法律规定征收的税。二是付给上级行政事业单位或部门使用的费，如水电费，血吸虫病防治集资等。三是用于公用事业的政府性集资，有些是乡镇自己支出的，有些是上交县级有关事业单位或部门的，即所谓的“五项统筹”，包括教育附加、民兵训练费、计划生育费、民政优抚、民办交通。四是村社区内的公用事业费用支出，即所谓“三项提留”，如公积金、公益金、行管费等。另外还有一些由乡镇政府统收的其他费用，如畜禽防疫费以及其他一些债务等。

（一）税的部分

当前在农村对农民和农村企业征收的税共有15种之多，包括农业税、特产税、牲猪屠宰税、增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、耕地占用税、车船使用税、印花税、契税、土地出让金等等。其中由乡政府组织征收的有农业税、农业特产税、牲猪屠宰税。这三项税要占乡整个税收的70％以上。有的地方甚至把其他税种也摊进了农民负担。

农业税是根据1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》征收的，到现在已有43年，中国农村的情况在23年以前就发生了翻天覆地的变化，这个条例一直沿用至今而不改革，是农村许多问题积重难返的主要原因之一。

《条例》第二十二条规定农业税的纳税人主体，主要是合作社（后来是生产队）。对农业税征收的执法主体，在第二十三条中规定得并不明确，实际上是由人民公社（后来的乡镇人民政府）征收。农村改革以后，集体组织变成了千家万户，纳税人由集体组织的法人变成了千万个自然人，这样收税的成本成倍地增加，仅由税务部门已无法完成税收计划，只好交乡镇人民政府收。乡镇人民政府也因农业税的存在而变成了向农民收钱的政府！

农业特产税不是一个单独的税种，而是农业税的组成部分。 1983年11月，国务院发出通知开始单独对农业土特产品征税。它所规定的纳税品种，在农业税《条例》中已基本包括。它和上述农业税的区别主要在于耕地与非耕地，但是在实际操作过程中却无法做到这样的区别，因而乡镇就只好将上级下达的税收指标摊到农户，形成了耕地上的重复征税。

屠宰税更是玄乎。1950年12月，政务院颁布了《屠宰税暂行条例》，后来经过多次修改，到1994年税制改革以后，下放到地方管理。屠宰税应是屠宰牲畜的单位和个人为纳税人，由地方税务局负责征收。但在纳税的过程中却演变成委托村民委员会代征。村民委员会又演变成由农户饲养户代征，最后变成向农户摊派。

改革开放以来，我国税收制度正在逐步走向制度化和规范化，但农业税制度却没有改。1992年9月颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》第五十八条规定，农业税等税收的征收管理“参照本法有关规定执行”。但在2001年4月28日第九届全国人大常委会通过新修订的《税收征管法》第九十条却规定，农业税等税征收管理的具体办法，“由国务院另行制定”。而这个办法到现在也没有制定出台。人民法院在受理农业税等涉农税费诉讼案件时，没有法律可以依照，只好不予受理。这就是说农业税的征收管理，过去没有依照《税收征管法》征收，现在是等待“另行制定”办法，是“无法”，而全国广大的农村基层干部却仍然还在这种无法可依的环境下为国家创造税收！

（二）费的部分

根据2001年的执行情况，在从农户直接收取的费有如下部分：

1．水电费。在其他省没有这项费。湖北省由于防洪排涝的费用支出过大，地方政府无力全部承担这项费用，因而随农业税摊派到农民头上，征收以后上交到县水利部门，其征收的额度是农业税的一半，俗称“公粮水费”。

2．“五项统筹”。主要是留在乡镇一级用的相当于税收性质的公益性事业集资和政府性集资。在湖北省有这样几项：（1）计划生育费。（2）教育附加费。（3）民政优怃费。（4）民办交能费。（5）民兵训练费。这些征收后有的是本级政府用，有的还要交到上级有关单位使用，如上交县武装部的民兵训练费。另外，由于湖北省是血吸虫病疫区，为了筹集血吸虫病防治资金，在“三提五统”之外，省政府又下文按耕地面积摊派了“血防集资”，上交到县血防办公室使用。

3．“三项提留”。主要用于村一级的资金包括：（1）公益金。（2）公积金。（3）行政管理费。

4．共同生产费。主要用于村和乡镇的生产性费用，如集体泵站排灌费用等。

5．畜禽防疫费。农户的畜禽安全也是一件大事。按照《中华人民共和国畜禽防疫法》，农户畜禽要实行强制防疫。但防疫是要经费的，乡镇兽医站是自谋生计的单位，既没有主动防疫的动力，也没有自己防疫的能力，因而湖北省也将畜禽防疫费纳入乡镇统筹，交兽医站进行防疫。

6．其他款项。如国家农业综合开发项目的还款，改造低产田世界银行贷款水利项目的还款等，这些都要摊到农户。

1991年12月，国务院颁布了《农民承担费用与劳务管理条例》，对村提留、乡统筹、劳务的标准和使用范围等进行了规定，并在第十六条对征收主体进行了规定：“由村集体经济组织和乡人民政府组织收取”。但是这个文件却没有像《税收征管法》那样对征收程序进行规定。

综上所述，我国农业税制没有随着农村改革的发展而及时作出配套改革，使得本不该充当执法主体征收税费的基层人民政府，在不得已而开展的农村税费的征收过程中无法可依，无序可循。因而农民负担过重的问题也就逐渐显现出来，农村基层政府与农民群众的对抗状态愈来愈严峻。现在正在试行的农村税费改革，仍然保留了农业税，只是把向农民收取税费的总量减少了，即所谓“除费并税”式改革，因而没有跳出农业税制的框框，只能是一种减轻农民负担的过渡性措施。

二、现行农业税制弊端

1．现行农业税制不符合按收入纳税的现代税制原则。它不管你是否有收入都要纳税。它是以耕地数量、每亩的常年产量和价格计算税额的。孙先生的文章说农业税“只有在农产品出售时才收取”是一个错误的说法。税额负担计算出来以后，纳税人有不有收入都要纳税。这对当前我国已经加入WTO，已经处于弱势产业的农业和弱势群体的农民是极不公平的。目前我国至少还有7亿以上的人从事农业，农民全年的纯收入为2300多元，每个月不到200元。我们向月收入不到200元的这么庞大的低收入群体征税，是不符合“三个代表”重要思想的，即使基层再无法运转了而去征农业税，这无论如何也是说不过去的。

2．现行农业税制是农村其他杂派的挡箭牌和保护伞。农民负担是基层政府向农民征收的税费的总称。在整个负担中，国家的农业税、特产税等，虽然所占比重不大，但是农业税却是农民负担中最能说服农民交纳的，农民自己也是这样认为，交纳农业税是天经地义的，所谓“种田完粮，买卖当行”。农村其它的各项费用却是搭着农业税这辆大车，随着农业税一起下达并一起征收的，农业税如果增加一点，其他费有可能增加二点，甚至增加的更多。农民只知道是农业税，并不知道“二税”、“三税”是什么，有多少。这就形成了所谓的“头税轻，二税重，三税四税无底洞”。

3．对农业税的征收过程无法约束和监督。农村税费主要是依靠村级组织征收的，即使税费改革以后，只要还向千家万户小农征税，这种局面就没有办法改变，税改以后农民负担只是“量”的减少，村一级仍然可以用收取“税”的名义向农民多摊乱收，而对这种多摊乱收的行为没有有效的办法进行监督和约束，仅靠体制内的行政强制事倍功半。村一级在行政体制之外，行政处分对村一级的约束并不见效。村一级和乡镇是两口锅吃饭，村级首先要看自己的锅里有不有米。所以，村里一方面打着征收“皇粮国税”的名义向农民多摊滥派，另一方面把钱收起来以后，在向乡里交纳税费时又讨价还价，截留克扣。

4．农业税征收主体无法明确，征收程序无法规范，农业税的征收严重影响着农村社会的稳定。因为农业税的征收对象是千家万户高度分散的小农，农业税的征收如果仅靠税务部门是难以征到的，必须借助基层政府的权威和力量。这可能是国家在改革开放以后至今没有规定农业税征收主体的原因。农村的其他费用，国务院《农民承担费用和管理条例》对征收的主体规定的很明确，是村集体经济组织和乡镇人民政府。但是却没有规定征收程序。这是因为对千家万户小农是无法按程序理顺的，只能用行政强制性命令。收税是靠“税收征管法”来约束的，征收农村税费，法律没有作这样的规定。所以每到大综农产品收获之际，基层政府包括村一级干部会全力出动，向千万户小农去征收税费，基层干部和农民群众之间征收与反征收的对抗格局就形成了，干部和群众之间相互致伤致死的恶性案件就屡见不鲜，有的地方甚至发展成打砸乡镇政府的群体性事件。并且这些事件出现的时间大部分是秋粮登场的七、八、九月所谓“秋征”时节。所以，农业税的征收是农村社会的动乱之源！

5．征收农业税使基层干部行为过激、违纪违法而有恃无恐。农业税征收的数量大，任务重，难度大，因此县乡两级政府为了完成税费入库，对下级在征收税费过程中的一些过激行为。违法违纪行为就抱着一种容忍的态度和原谅的态度，这就使乡村两级干部在税费的征收过程中违法违纪而有恃无恐。我们可以回顾过去各地处理的农民负担恶性案件来证明：没有哪一起农民负担恶性案件不是在媒体暴光、上级加压，甚至是省、中央的领导追究之下才处分当事人的。没有哪一个县、哪一个乡是自己发现了问题而处分当事人的。这就不难怪中央三令五申，农民负担依然如故了！

6．农业税的征收还给农村干部的腐败提供了制度性空间。因为收钱的面大、量大，人人都可收钱，人人手里就有钱，乱花滥用，用完了就去做假证明，有的乡村干部还从农户手中收钱后不开收据，或者打白水条子，将从农户中收起来的钱化为已有。另外，在税费征收中的时期，如夏征、早稻旺征时，乡里对干部征收追进度，催得紧。为了完成任务，干部们在农户收的钱有缺口时，就四处去借高利贷，能够有钱借出来的，也一般都是干部或者是干部的亲朋好友。借钱完税，其结果，一方面是村里要承担利息增加负担，另一方面，有的干部也从利息中获利。

7．农业税的征收，是乡镇行政人员不断增加和膨胀的制度性因素。我们现在总是埋怨乡镇人员庞大，吃皇粮的多了，但要把千万个小农手里的钱收起来，人少了行吗？现在乡镇的工作主要就是征收税费，平时感觉人多了没事可做，但一到征收时节，干部实行包村包户，又感到人手不够，还到处向其他单位抽掉人员，组织小分队、突击队等等。现在的税费改革配套措施中把精简人员作为主要任务，但是如果还是有向农户收钱的任务，把人减了，钱又怎么收得上来呢？有的说，交给财政税务部门去收，难道财政税务部门的人不需要发工资？他们的人少了收得起来？这其实是一种恶性循环：要向农民收钱，就要增加人员，而人员增加了，又要增加支出而增加农民的负担。

8．农业税的征收；严重地阻碍着基层民主制度的建设。我们国家的民主制度建设，实际上是要求从基层开始，比如村民委员会的选举。但是由于要征收税费，乡镇对村民直接选出的当家人是不放心的，他们担心选出来的这个人不能向上负责，保证完成乡镇下达的税费征收任务，所以在实际的选举过程中，乡镇是一定要干预的。

9．农业税的征收是乡村债务形成的主要原因。现在农村的贫富差距已经非常明显，平均摊派的税费一下来，对富裕的户算不得什么，但对困难的户就难以完成。但农业税费上交是不能有缺口的，税费的征收却是有缺口的。基层为了完成任务，就借债来完成，所谓“垫税”，这就形成了乡村两级的债务黑洞。

10．农业税费的征收，使农民的种植自主权至今仍然受到侵害。读者可能以为，改革20多年了，农民自由了，在种田问题上想种什么就种什么，其实不然。在现行的农业税制下，农民手中一般没有现金可征，即使农民有现金也不给，一般都是用实物抵交，而能够抵交税费、并且乡镇政府又能卖得出去换得了现金的实物就是大综农产品，在中部平原地区就是粮食和棉花，而且粮食还有国家的保护价格和国有粮食企业代征代扣的支持。所以，从征收税费的角度看，乡镇政府希望多种粮食好集中征收，每年春播时期，乡镇为了在秋后有效的征收税费，则向农民下达粮食种植计划面积。这种侵害农民自主权的行为也是因为现行农业税制造成的。

农业税制引起的上述问题，已对农村的社会和经济的发展造成了巨大的危害。在废除农业税制的问题上，显然已不是一个经济问题而是一个政治问题了。