摘  要：行政主体在新农村建设中的地位和作用至关重要。要想充分发挥行政主体在新农村建设中的作用，应坚持依法行政，摒弃违法行政；由倚重权力行政方式转向侧重非权力行政方式；由偏好干预行政转向强调多元式给付行政。                  关键词：新农村建设；依法行政；非权力行政；给付行政                 中国的三农问题已经阻碍了国家的现代化进程，成为和谐社会建设中的不和谐音符。为解决三农问题，中国政府作出了不懈努力。从家庭联产承包责任制（始于1978年），到农村税费改革（始于2003年），再到新农村建设的推进（始于2006年），无不显示出行政主体或行政权在解决三农问题时的巨大作用。一定程度上可以说，行政主体或行政权的作用方式直接影响新农村建设的进程。因此，在经济社会转型时期，考察行政权已经发生的、正在进行的和即将展开的变化，展示行政权的变化轨迹，预测行政权从实然到应然的发展趋势，有助于准确把握行政主体在新农村建设中的地位和作用，最大限度地促进新农村建设目标的实现。                 一、行政合法性检讨：由违法行政到依法行政                 行政权是否依法行使，主要受制于四种因素：立法的完善与否、司法的监督效果、行政执法主体的自身状况以及行政相对方的实力。撇开司法监督效果，城乡二元结构的分野改变了其他三种因素的作用力。在农村，违法行政远比在城市经常而普遍。                 首先，涉农立法的缺陷与不足庇护了农村违法行政现象。我国行政法起步较晚，尽管每年立法数量可观法律修改频繁，但现有立法仍无法应对转型期中国社会之需。于是替代立法的行政规范性文件大量出现，而相对于高级别的行政规范性文件而言，县、乡政府的规范性文件的科学性和合法性大打折扣。即使高级别的规范性文件，也可能在涉及农村的立法方面存在缺陷。这都为行政权在农村的违法行使埋了伏笔、留了余地。如《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。该条中的立即、及时是不确定概念，各地公安机关根据授权进行了细化。如江西省公安厅2000年7月颁布的《江西省公安110报警服务工作规范》（试行）第十五条规定了处警人员的出警时限为市区5分钟，城郊10分钟内，农村以最快速度到达现场。此处最快速度给公安机关违法行政提供了合法的借口。                 其次，涉农行政执法主体及其公务人员的落后观念及低下素质决定了农村行政违法现象多于城市。相对于城市而言，涉农行政执法主体及其公务人员的依法行政观念薄弱，执法人员素质较低。涉农行政执法主体多是处于基层的县级政府及其工作部门、乡镇政府。因远离经济、政治、文化中心，这些行政机关很难招收到高素质的工作人员，加上基层财政捉襟见肘，很多涉农执法主体转而聘用社会闲散人员甚至地痞流氓协助执法。这些人员缺乏依法行政的观念和执法人员应有的基本素质，致使违法行政层出不穷。而基层执法机关出于各种考虑（如创收、政绩等）对其人员的违法现象多采取纵容甚或支持态度，这更使涉农违法行政现象有增无减。                 第三，农民拥有资本的局限性助长了农村行政违法现象。按照布尔迪厄的观点，资本是据以占有社会资源的一种积累的劳动，是一种铭写在客体或主体结构中的力量。①它有三种基本形态：经济资本（财产）、社会资本（主要体现为社会关系网络，尤其是社会头衔）以及文化资本（尤其是教育资历）。②行政机关与相对人的角逐与博弈中，行政相对人拥有的资本对行政机关违法行政有着重要的制约作用。拥有的资本越多对违法行政的制约越强。显而易见的事实，是农民拥有的资本少于城市居民，其中包括文化资本匮乏导致的权利意识淡薄。③因此，行政主体在面对农民时更易违法行政。                 社会主义新农村建设的启动，促进了农村的违法行政向依法行政转变。随着涉农立法的逐步健全和完善，行政机关在处理涉农问题时，将会有法可依，有良法可依。新农村建设的首要目标是生产发展，生活富裕，归根结底，就是增加农民的经济收入或经济资本。而农民经济资本的增加将促进其文化资本的增加，农民受教育程度普遍提高，其权利意识自然增强。同时，农民拥有的社会资本也将随之增加。这些资本的增加将改善农民在面对行政权时的不利地位，对违法行政起到反制作用。新农村建设在促进农村经济发展、农民生活富裕的同时，也促进乡风文明、村容整洁、管理民主，而这些变化将使基层政府机关吸引到高素质的公务人员，将会改变基层执法人员的执法观念。总之，社会主义新农村建设正在逐步减少甚至消除涉农违法行政现象，同时促进行政权在农村的依法行使。                 二、行政方式透视：由倚重权力行政到强调非权力行政                 公民的公共利益诉求构成政府存在的正当性基础。政府通过行政活动体现和处理涉及公益之事。这种行政活动的方式是多样的。以行政活动是否依赖行政权或依赖程度为标准，行政活动方式可分为权力行政方式与非权力行政方式。前者如行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收等，后者如行政指导、行政契约等。在不同时期，这两种行政方式的地位和作用是不同的。在计划经济、集权体制下，行政主体迷信权力，倚重强制，非权力行政不受重视；在市场经济、民主体制下，行政主体强调合作、参与，淡化权力色彩，提倡非权力行政方式。                 权力行政方式以行政相对人与行政主体之间缺乏信任、存在对抗为前提，强调相对人对行政主体命令的绝对服从，突出二者地位的不平等。该方式具有单方意志性、支配性、强制性、无偿性。在高度集权体制下，权力行政方式被行政主体广泛采用，是行政活动的主要方式。以我国农村为例，在经济领域，高度集权的计划经济体制，决定了财产的分配、流转均靠行政命令完成。农民种植何种作物由政府下达的公粮 任务决定，农民的生活必需品凭政府发放的票证如 粮票、油票等领取，政府严格限制农产品的自由买卖。在其他领域，如计划生育在农村几乎完全是靠行政强制、行政处罚等方式推进的。                 随着经济与政治体制改革的实施，行政主体的活动方式已经发生了重大变化。过度依赖行政权力的行政模式已经不能适应市场经济的需求和民主行政参与行政的发展。强调平等、参与、服务、合作、信任、沟通等的非行政方式逐渐受到青睐，并对传统的倚重行政权力的行政模式产生了极大冲击。我国学者也十分敏锐地发现了权力依赖型行政模式的弊端，并针对性地提出了诸多理论观点。如杨解君教授提出用契约理念改造当代中国行政法，④叶必丰教授指出，当代行政法的人文精神是政府与公众之间的在状态上的利益一致、在行为上的服务与合作、在观念上的信任与沟通。⑤罗豪才教授等正在研究的软法亦是对公共治理领域偏好权力与强制的传统治理方式的反思。⑥这些理论观点的出现有助于我国行政模式的快速转型。但由于受由来已久的集权思想影响，行政主体的权力观念已根深蒂固，短期内难有较大改观，特别是在法治边缘化的农村地区，⑦更是如此。                 新农村建设的实施，为传统的权力行政模式的加速转型提供了契机。2006年中央 一号文件（即《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》）确定新农村建设要遵循多予少取放活方针，其中放活即包含了行政模式由权力行政向非权力行政转变的要求。该文件还指出，在推进新农村建设工作中，要注重实效，不搞