[摘要]本文认为，在我国推进政策性银行改革、国家开发银行首先推行商业化运作的大背景下。从有利于金融体系建设、有利于“三农”问题解决、有利于农业和农村经济以及整个国民经济发展出发，农业发展银行的改革必须确立几个基本观念，即对农业政策性银行的存在不容置疑，农业政策性银行必须坚持政策性方向，农业政策性银行必须坚持市场化运作模式，农业政策性银行必须按市场机制原则构建发展机制。

（中经评论·北京）2007年初召开的全国金融工作会-议提出，要推进政策性银行改革，坚持“一行一策”，国家开发银行首先全面推行商业化运作。在这一大背景下，作为我国目前唯一的农业政策性银行的农业发展银行应如何改革?是否也要商业化?本文认为，从有利于金融体系建设、有利于“三农”问题解决、有利于农业和农村经济以及整个国民经济发展出发，农业发展银行的改革必须确立几个基本观念。

一、我国现阶段专设农业政策性银行是正确的选择

1.农业的弱质性问题仍然突出，“三农”问题的解决需要包括政策性金融在内的政策支持。农业是国民经济的基础，是各产业之母。但随着工业化特别是市场经济的发展，它又是一个弱质性产业。近年来，党中央国务院采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极变化，但农业的弱质性问题还没有得到根本解决，如目前我国农业人口仍占全国人口的64%：农业技术水平低，抗御自然灾害能力差；生产社会化程度低，生产效率和直接经济效益差；在世贸协定框架下，我国农业生产备受冲击等都是很好的说明。农业的弱质性最终都会反映在作为农业生产者的农民身上。从统计数字看，2003～2006年，农村居民收入无论增量、增幅都远低于城镇居民，2006年农村居民的人均收入仍不及城镇居民的1／3。我国农业弱质性问题，不可能仅靠市场这只“看不见的手”来解决，还必须借助各级政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。

2.在农业信贷投入方面存在着市场失灵，需要农业政策性银行去弥补。要解决农业的弱质性问题，进而解决“三农”问题，很重要的一点就是要增加包括信贷投入在内的农业投入。但目前在农业信贷投入方面却明显地存在着市场失灵，其主要表现是农村金融机构不断收缩，网点减少，农村资金大量外流，农业贷款不仅比重大幅下降，甚至一些地方绝对额也在减少。农业贷款萎缩说明，以往这种除粮棉油贷款外，农业信贷投入基本依靠商业性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市场经济条件下，随着农业银行、信用社等金融机构商业化、股份制改革的到位，还应更多地发挥政策性银行的作用。

3.专设农业政策性银行发挥了重要作用，社会主义新农村建设迫切需要农业政策性银行的支持。农业发展银行成立以来，尽管是在探索中前行，走过了一条曲折的道路，但困扰各级政府和农民的“打白条”问题解决了，促进了农业生产的发展和农村乃至整个国民经济的稳定；收购资金被挤占挪用现象得到了有效遏制，用于粮食方面的中央银行借款和财政补贴逐年减少；促进了国家粮棉收购政策的落实和粮棉流通体制改革的顺利进行；由于分离了政策性业务，国有专业银行实现了向商业银行的转轨。实践证明，专设农业政策性银行是符合我国现阶段国情的正确决策。当前中央对扎实推进社会主义新农村建设做出了重大部署，而建设社会主义新农村必须有大量的资金投入，有人估算需要15万亿～20万亿元。这样大的资金投入，仅靠财政是远远不够的，还必须靠信贷资金的投入。但作为建设新农村的项目，相当程度上都是由政府主导的直接的社会效益性项目，很多项目未必符合商业性金融的利润最大化原则。而农业政策性银行所固有的经营方向的政策性、经营目标的直接社会效益性、经营范围的界定性等特点，决定了它是弥补市场机制缺陷、建立国家农业支持和保护制度、增加农业投入、支持新农村建设的有效手段。

二、农业政策性银行必须坚持政策性方向

目前政策性银行包括农业发展银行都开办了商业性业务。农业发展银行开办商业性业务具有重要意义：一是在扩大业务范围的同时，扩大了支农的力度；二是适当开展商业性业务可避免政策性银行游离于市场之外，有利于锻炼队伍，增强农业发展银行的金融服务功能，充分发挥农业发展银行人员和机构的作用；三是增加经营收入，提高效益，为农业发展银行的持续发展和支农力度的加大提供坚实的基础。从有关资料来看，农业发展银行自2005年开始拓展业务后，利润已有很大幅度的增加。

商业性业务在农业发展银行经营中所起的重要作用，不应成为其向商业银行转“性”的理由：第一，正如上面所述，我国“三农”问题仍非常突出，不能没有农业政策性银行。第二，农业发展银行的政策属性，决定了它必须把执行国家政策摆在各项工作的首位，以实现政府的意图和政策目标。第三，政策性是农业发展银行存在和发展的根基，是农业发展银行区别于其他商业银行的最根本的属性。如果离开了政策性，农业发展银行与农业银行等商业银行也就没有区别了，其作用就完全可以由其他商业银行替代了，农业发展银行也就失去了存在的基础。

如何坚持农业发展银行的政策性方向呢?一是农业发展银行的职能定位不能变。农业发展银行作为国家金融机构，其职能定位是由政府赋予的，只要农业政策性金融和农业政策性银行的存在是必要的，农业发展银行的职能定位就不能变。二是国有独资或国有控股的做法不能变。其他资本的介入必定会引致利润最大化倾向，追求直接的经济效益往往会导致其与社会效益不一致。只有国有独资或国有控股才能保证其以社会效益为直接目标。三是坚持服务“三农”的方向不能变。国家设立农业发展银行的目的就是要以政策性金融手段来支持农业，离开了“农”字头，那就没有农业发展银行存在的必要了。四是政策性业务为首要业务的原则不能变。不管商业性业务的作用有多大，比例有多重，必须把政策性业务放在首位。五是社会效益第一的原则不能变。即自身的经济效益必须服从于社会效益。

三、农业政策性银行必须坚持市场运作模式

1.农业政策性银行是特殊的金融企业，这一特性决定了其坚持市场化运作模式具有必要性，农业发展银行作为农业政策性银行，它是由农业、政策性和银行三个关键词组成的。农业是一个业务领域问题，因此把握农业发展银行的性质，关键是要把握政策性和银行这两个关键词。所谓“政策性”，主要是指经营要以国家政策为导向，要按政府界定的业务范围开展业务，要把社会效益放在首位。所谓“银行”，是指其以信用中介人的资格来实现资金从贷出者到借入者的融通，资金的运动要区别于财政资金，不能只是单向运动，而必须做到有借有还。可见，农业发展银行是企业，但它不是一般的企业，它是肩负政策使命、在一定的政策范围内经营金融业务的特殊的金融企业。农业发展银行的这一属性决定了它不应作为行政单位和事业单位来管理，也不应作为一般企业单位来管理。一方面它要像行政单位、事业单位一样，严格贯彻执行有关方针、政策和要求；另一方面，又要采取市场化运作模式开展经营活动，加强核算，讲求效益，保证信贷资金投放出去后收得回来。

2.市场化运作是政策性银行运作模式的发展趋势，政策性银行引入市场化运作模式主要有两方面的含义：一是政策性银行适当开办商业性业务；二是政策性银行的管理要尽量减少行政色彩，以市场手段为主。由此也可以看出，政策性银行采取市场化运作模式与政策性银行的商业化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指机构的性质。从国外的发展看，政策性银行越来越多地采取市场化运作模式，这是因为～方面随着资本市场化的快速发展，政策性银行的竞争加强；另一方面随着市场经济的发展，政府在社会金融资源分配中的支配地位有所减弱，政策性金融业务相对萎缩。从我国的情况看，国家开发银行是三.家政策性银行中采取市场化运营模式较早的，并取得了较好的经营效果。

3.按市场化运作模式完善管理机制。首先，从外部看应完善政府对农业发展银行的管理机制，一方面要成立一个由有关部门负责人组成的董事会，代表出资人对农业发展银行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能，以完善治理结构。另一方面要调整事权范围，做到“抓大放小”。政府对农业发展银行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理应由农业发展银行按市场化模式要求运作，如其分支机构可由农业发展银行根据政府确定的业务需要设置，人员由其根据业务量和经营核算要求自行编制，管理费用、工资、福利可按商业银行的做法，根据成本效益原则，由农业发展银行自行控制。其次，从内部看应建立完善现代银行运作机制。在用人机制方面，要建立公正、公开的用人机制，可考虑省以下分（支）行正副行长和中层干部全部竞聘上岗，甚至向外公开竞聘；在用工制度方面，打破现行劳动人事管理中的身份界限，推行全员合同制；在薪酬制度方面，实行薪酬与岗位和职位（级）直接挂钩的办法；在考评制度方面，按照政策性和银行性的要求，完善执行政策、经济效益、风险防范三者兼顾的绩效考评机制。

四、必须按市场机制原则构建农业政策性银行可持续发展机制

农业政策性银行是弱势银行或弱质银行，国家政策支持是其存在和发展的基础。采取什么样的制度安排来加以支持呢?本文认为，目前应解决好以下问题，按市场机制要求构建农业政策性银行可持续发展机制。

1.健全资本金的补充机制，要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。这个机制应该包含几个方面的意思；一是资本金补充要与农业政策性金融业务的发展水平相适应，政策性业务扩展了，资本金也应及时补充。二是农业政策性银行资本金的标准，不仅应达到而且应超过《巴塞尔协议》资本充足率的最低要求，因为从理论上看，相对于商业银行，政策性银行的风险可能更大。三是资本金补充的渠道和标准应有明确的规定，目前可考虑按8%的最低要求和农业政策性金融业务的发展水平，由财政每年在预算中专门安排相应数量的资金补充农业政策性银行资本金；国家对农业发展银行实行减免税制度，每年的减免税按总额或一定比例用于补充其资本；农业政策性银行经营利润的一定比例用于补充资本金。

2.建立稳定的低成本的资金来源机制。总的原则应该是：根据农业政策性银行的特点，按照政策性银行向市场化运营模式转变的要求，拓宽资金来源渠道，增强自主筹资功能，优化负债结构，降低资金成本。一是应制定有关法规，明确要求各级政府将财政性支农资金存放在农业政策性银行，通过农业政策性银行拨付。这既有利于增强农业发展银行支农资金实力，也有利于对各级政府支农进行考评。二是可参考其他国家的做法，规定商业银行在农村吸收存款的。一定比例作为农业政策性银行的资金来源，或规定商业银行必须将一定比例贷款投向农业及农业相关产业，如果达不到规定比例，将差额部分的资金以低于市场利率的资金价格存放到农业政策性银行。这样不仅可以保证农业政策性银行的资金来源，也可使农业政策性银行的资金与社会存款相联系，避免倒逼人民银行扩大基础货币投放。三是用市场手段扩大资金来源，如发行债券，大力开展开户企业的存款业务，开办商业银行同业存款业务，参与资金市场的拆借业务，争取有关方面支持，从世界银行、亚洲开发银行、国际粮棉组织等机构借入资金等。至于开办储蓄业务问题，本文认为，这不是农业发展银行的优势，也不符合中国银行业监督管理委员会提出的“应避免与商业银行直接竞争”的原则。 ’

3.按“两条腿走路”的原则拓展业务。首先，要拓展政策性业务。一是把农业发展银行划给商业银行的农业政策性贷款以及一开始就由农业银行、工商银行、国家开发银行、农村信用社、财政部门负责的农业政策性贷款划归农业发展银行统一负责。二是参照国外许多政策性银行的做法，允许农业发展银行发放财政垫付性贷款，以解决政府密切关注的项目，特别是新农村建设项目巨大的资金需求问题。当然，为防止此类信贷失控，可制定适当的限制条件。三是要深化对政策性业务的理解，不能仅局限于原有的政策性业务范围，可将政策性贷款项目分为纯政策性贷款项目和准政策性贷款项目、单纯政策性贷款项目和政策性与商业性混合贷款项目、国家政策性贷款项目和地方政策性贷款项目，对不同的项目采取不同的信贷支持政策。其次，要拓展商业性业务。在继续做好现已开办业务的基础上，可考虑开办农业保险和贷款担保等保障性业务，争取经办国外政府、国际组织对我国的涉农贷款等业务。

4.制定适合农业政策性银行的金融监管制度。第一，根据目前农业发展银行既有政策性业务，也有商业性业务的特点，本文认为，对这两种业务可采取不同的计划管理模式，即对政策性业务继续采取指令性计划，而对商业性业务则采取指导性计划。第二，农业发展银行没有开办储蓄业务，没有社会公众存款，只有少量企业存款，而且农业发展银行的资金自给率仅为20%～30%。中央银行通过准备金形式来确保农业发展银行应付提现的必要性不大，而且农业发展银行还要向中央银行借入大量再贷款，也没有必要通过准备金形式抽走其资金。应取消农业政策性银行上缴存款准备金的做法，至少有关政策性业务部分的存款不应上缴准备金。第三，要制定适合农业政策性银行的信贷资产质量监管体系和办法，根据农业发展银行业务效益差、风险大、资产质量一般较差的特点，提高风险拨备税前计提比例。