内容摘要：当前困扰我国农村信用社发展的最主要的问题是：合作制有名无实，偏离了合作金融的方向；所有者不到位，形成事实上的内部人控制；人员总体专业素质较低，机构臃肿。解决问题的建议是：发展社区金融，弥补农村合作金融的空白，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的资金需求；以完善法人治理结构为契机，引导发达地区农村信用社向农村商业银行转变；精简农村信用社机构和人员，提高综合竞争力.

关键词：农村信用社　　问题　对策

资金严重短缺困扰着我国农村经济的可持续发展。2003年我国农业增加值占GDP的比重是14.8%，但农业在整个金融机构中占用的贷款余额不足6%。邮政储蓄只吸储不贷款，每年约有2000多亿元的资金被抽离农村流向城市。国有商业银行从农村撤销大量分支机构后，农村信用社（以下简称农信社）被寄予厚望，希望农信社能承担起为“三农”提供金融服务的重担。但由于农信社自身存在的诸多问题，偏离了合作金融的方向，使其服务“三农”的效果大打折扣。

＿、当前我国农信社存在的主要问题

（一）合作制有名无实

合作金融的本质是社员个人为了获得便利的、低成本的金融服务，以货币资本入股的方式，自愿联合起来，实行民主管理、互助互利的金融行为和金融组织。但在实际运营过程中，农信社过分看重业绩的增长，以追求盈利为主要目标，偏离了为社员服务的合作原则。监管机构、政府部门、立法机关和社会公众也没把农信社视为合作金融组织，表现为：监管部门将农信社视为商业银行，各项监管指标均参照商业银行标准实施，《商业银行法》是监管农信社的主要法律依据之一；主管部门将农信社视为盈利目标很强的金融机构，每年都要对其下达经营指标；而在资金需求者的心目中，农信社就是经营存贷款业务的金融机构，只是名称不同罢了。这说明，我国众多的农信社不具备合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的基本特征，其“合作制”是有名无实，我国农村的合作金融严重不足。

（二）所有者不到位，形成事实上的内部人控制

目前的农信社，法人治理结构不健全，“三会制度”流于形式。主要原因就是由于社员准入的门槛过低、特别是﹁些因受突击入股活动影响而参股的社员，对信用社的监督缺乏动力和条件，致使大部分信用社仍然被经营者所控制。

农信社的民主管理缺乏实质性内容，社员民主管理没有保证，入股社员真正参与管理的意识淡薄，参与管理能力较低。同时由于农信社社员只就微小的出资额承担有限责任，社员对信用社的关切程度和入社动机都很成问题。在社员贷款额普遍超过出资额的情况下，个别社员甚至可能因为极其自私的理由，做出有害于信用社长远发展的决定。

产权主体虚置，导致法人治理中权力义务责任的严重失衡，从而引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道德风险、滥用职务、粗放经营、奢华消费等等。经营目标、薪酬待遇等完全是经理层自己决定，短期行为在所难免，使得最有效的所有者监督机制形同虚设，造成内部管理混乱，规章制度不健全或执行不力。贷款审批、运作制度不严、随意性大，财会制度不严密，财务管理不同程度地存在漏洞，财务质量不高，不良贷款比例较高、亏损严重。截至2004年6月末，全国农信社不良贷款余额4720.76亿元，不良贷款率达24.38%；16221家农信社资不抵债，资不抵债面为48.1%，总额为1779亿元；抵债资产风险隐患较大，待处理资产503.95亿元，至少有一半无法收回；而呆账准备金余额仅为258.17亿元，与实际风险资产总量相比严重不足。这是目前农信社系统最大的风险。

（三）人员总体专业素质较低，机构臃肿

农信社员工队伍数量虽然庞大，但员工的文化程度、专业技术水平和业务能力总体较差，且观念保守、知识老化。部分高级管理人员现代管理意识不强，民主管理观念不足，多年延续下来的习惯性经验作法在短期内难以彻底纠正和解决，制约了农信社的发展空间。机构网点总体数量偏多，但其中低效网点占比较大，既增加了经营成本，又放大了经营风险。在承担了“普遍服务”的同时，加剧了经营的压力。

二、关于农信社改革的几点建议

（一）发展社区金融，弥补农村合作金融的空白

应该如何弥补农村合作金融的不足？如何向欠发达地区远离城郊的农民提供低廉的金融服务？

由于农信社自身长期难以化解的诸多痼疾，要想在短期内将农信社改造成规范的、农民自己的合作金融组织，实属不易。现在农发行的业务过于单一，机构臃肿，历史包袱重，截至2003年末，农发行不良贷款余额3903亿元，不良贷款率高达56.55%，正面临着改革，也无法承担弥补农村合作金融不足的重任。

考虑到我国的国情，本人认为，可以考虑按照规范的合作制原则在广大农村，尤其是在欠发达、远离城郊的农村，发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的资金需求。社区基金的原始本金可以通过货币发行的方式，由政府扶贫部门向农村无偿提供，一般控制在每个社区1万元左右。我国共有72万个行政村，欠发达地区远离城郊的行政村按50%的上限估算，也不过36万个，政府只需出资36亿元，就能在欠发达地区全部远离城镇的村建立社区基金。货币就是价值符号，货币流动与财富分配是呈正相关的，只要它流向最需要资金的生产部门，并服务于生产和建设，就能创造财富。

发展社区基金作为一种制度扶贫，其效果也会远远超出单纯的现金扶贫和小额信贷：首先，社区基金坚持农户集体、自愿参与的原则，其主导者不是政府部门或金融机构，而是社区农户。社区基金通过提供资金满足农户的信贷需求，资金循环周转使用，可以大大提高资金使用效率。其次，社区基金是一笔实际存在、永久性的社区资产，而不仅仅是贷款额度，只要资金运行正常就可能使贷款本金越滚越大，长期坚持下去，可以实现扶贫和可持续发展的目标。再者，在国家暂时无力对农村社会保障制度有较大投入的情况下，在经济落后的农村发展社区基金，可以为农民提供一种新的保障来源和规避风险的手段，体现党和政府的温暖。虽然这种保障程度很低，但毕竟是“有胜于无”，边际效用很高。最后，通过社区基金管理还可以提高农民自我管理的能力，使他们更积极地参与村内外公共事务的管理，促进村民自治和农村基层民主制度的建设。

上一轮农村合作基金会失败的最主要原因是：基层政府的行政干预过多，90%以上的沉积贷款与行政干预有关；缺乏金融知识的农民不具备发展存贷款业务的能力。有鉴于此，在发展社区基金的过程中，必须坚持两个基本原则：一是坚决杜绝行政干预，摒弃官办色彩；二是不对外吸收存款，只在内部相互融资。具体构想是：

1.农户自愿认购社区基金，基金所有权归入社村民所有。只允许在社员内部借贷，严禁外借，以保证基金的安全。

2.要明确社区基金的最大借款金额（比如2000元），社区基金借款利率一般要高于扶贫小额信贷利率，以保证基金能自我运作并逐渐增加本金。

3.社区基金的借款户要始终保持在基金总户数的一半以下，以发挥未借款户的监督作用，增加借款户的还款压力。

4.社区基金原则上不以盈利为目的，每年所收利息在支付基金运作费用后60%以上必须纳入本金，其余部分可以用于风险损失的准备、照顾特困户和发展社会公益事业；社区基金的闲散资金可用于国债投资或向金融机构存款。

5.社区基金管理小组由入社村民民主选举产生，小组中必须有一定数量的女性和贫困户代表，管理小组需定期换届。

当然作为一种新型的合作金融组织，社区基金要在制度建设到位的基础上进行试点，在总结试点经验的基础上再加以完善和推广。

（二）以完善法人治理结构为契机，引导部分农信社向农村商业银行转变

信贷机制从本质上就是一种商业机制，合作制无论是从其体制本身还是现实实践都无法充分发挥信贷机制在金融资源上的最有效配置，更难以保障农信社的持续稳健运营，因此必须正视农信社的非合作制的实质，在经济比较发达的城郊，应积极引导农信社往农村商业银行的方向发展。摒弃其合作制的虚名，重新按照现代企业制度的要求，再造农信社的股份制机制。在现有农信社社员的基础上，丰富和优化股权结构，充分吸收辖区内企业法人、个体工商户和其他自然人入股，吸引具备良好公司治理结构和优秀市场经营理念的经济组织进行战略性投资，将农信社改造成为股份制农村商业银行，建立产权明晰、政企分开、权责分明、管理科学的现代企业制度。建立健全新型农村金融机构的法人治理结构，让那些真正具有一定的经济实力和懂得一定的经济金融知识的人作为农村商业银行的发起人和股东，而不是像现在的信用合作社，只要求股东或社员的数量和金额，而忽视了其作为一家金融机构的发起人所应具有的能力和条件。大幅提高发起人的准入门槛，监管部门要加强对股东资格的审核，让那些讲诚信、懂管理的人成为农村商业银行的所有者，从而为防范和控制金融风险筑起第一道坚实的防线。保证所有者能真正想管、能管和会管自己出资的金融机构。要明晰农信社长期被扭曲的产权关系，形成有效的产权激励与约束机制，建立有效的运行机制，减少内部人控制现象，提高内部的自我约束和控制能力。

（三）精简机构和人员

目前农信社庞大的机构和员工队伍已经成为制约其发展的一个障碍。要提高综合竞争力，就必须下大力气对目前的农信社机构和人员进行精简和压缩。在进行盈亏平衡测算的基础上，建立及时有效的市场退出机制，对那些长期扭亏无望或低效网点予以撤并或整合，净值下滑接近零的农信社应责令其关门退出，以进一步发挥机构资源优势。要切实加强队伍建设，实行全员劳动合同制，推行绩效工资制，加大对员工的培训力度，完善人才引进机制，健全人才竞争机制。对待老员工或文化素质不高的员工，可以考虑采取“花钱买稳定”的做法，由各单位自行负担他们的待遇，为其办理提前退休，空出的位置全部用于招收大中专毕业生，以不断增加新鲜血液，促进农信社干部职工队伍整体素质的提高。