自1996年3月八届全国人大四次会议提出“依法治国,建设社会主义法制国家”以来,依法治国的思想日益深入人心。根据我国宪法,我国工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主专政是通过党的领导实现的。宪法规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路。”①中国共产党是我国社会主义事业的领导核心。我国各族人民从切身经验中得出的根本经验是:没有共产党就没有新中国,同样地,没有共产党就没有中国社会主义的现代化。因此,坚持和加强党的领导,完善和改进党的领导,发挥党在社会主义法治和社会主义建设中的核心作用,是我们任何时候都不能动摇的原则。另一方面,党在我国社会主义法治建设中的核心作用也决定了,党的领导方式的法治化对我国法治建设具有根本的意义。

一、党的领导法治化关键是把党的领导纳入法治轨道

首先,中国共产党是我国的执政党,党的领导法治化是由我们党的领导地位决定的。在我国,党的领导是国家公权力的基础,也是我国社会主义法治的最主要和最广泛的表现。法治靠党来推动,靠党来实行,党的领导方式的法治化程度,决定了依法治国的程度。因此,依法治国,首先就要求党的领导法治化。这是社会主义法治条件下对党的领导方式的基本要求。将党的领导纳入法治的轨道,受到法律的支配,依法执政,依法领导,这是我们实施依法治国和法治的最本质含义。二千多年前亚里士多德就说过:“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定的良好法律。”②为了保障这种普遍服从的法治秩序就要求执政党首先守法,依法办事。这是现代民主宪政的基本要求。如果执政党可以超越于法律之外,法治的完整性和统一性就会受到破坏,依法治国就不可能实现。

其次,党的领导法治化也是我国人民民主的根本要求。我国人民民主是通过共产党的领导实现的,对党的领导来说,人民民主既是目标也是手段。就目标而言,党的领导就是要实现民主。人民民主是我们党为之奋斗了近一个世纪的理想,当年,共产党就是依靠人民民主这个武器,打败了国民党反动派,建立了新中国。建国以后,人民民主一直是我国社会主义的立国之本。但是,由于对人民民主制度建设的忽视,我国人民民主的实现并不理想。改革开放以来,我国各方面的改革开放取得了巨大的成就,但我国人民民主根本制度的改革却不大,这显然不合理。比如,立法民主问题、人大代表的选举问题、党的领导和人大的关系等等,都有待于从理论上和实践中进一步完善,而这方面的基本目的就是要推进民主。正如江总书记在十五大报告中所指出:“发展社会主义民主,是我们党始终不渝的奋斗目标,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。”③就手段而言,党的领导就是要保障民主。人民民主的目标靠人民民主的手段来实现。人民民主不是天上掉下来的,也不靠谁的恩赐。实现人民民主的唯一办法就是实行人民民主。党的领导法治化就要求进一步明确党的领导和人民民主的关系。党的领导不是取代人民民主或为人民当家作主,而是保障人民当家作主,全心全意为人民当家作主服务。这就要求将人民当家作主和党的领导保障人民当家作主制度化、法律化。④

第三,党的领导法治化是我国社会主义法治建设的历史要求。建国以后我们最大的教训就是忽略了法制建设,法律的权威没有树立起来。邓小平同志曾深刻地指出:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主和法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视。”⑤而法律得不到重视的根本在于党的领导没有纳入法治。其直接后果是封建专制和个人崇拜泛滥,人民民主受到破坏,社会主义建设事业严重受阻。改革开放以后,党的领导和法治的关系受到了我国人民特别是老一辈无产阶级革命家的高度重视。邓小平同志在不同的场合多次强调:“任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不可能逍遥法外。”⑥“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事。”“这是现在和今后发展社会主义民主,健全社会主义法制的过程中要求我们尽快学会的新课题。”⑦党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的宏伟战略目标,进一步明确了党的领导法治化的法治意义,对我国社会主义法治建设的深入意义非凡。

第四,党的领导法治化是我国依法治国的实践决定的。改革开放以来,我国法制建设成就巨大,在短短的20年里,法律已经涵盖我国社会生活的主要方面。但是,我国社会的法治秩序与大量法律的出台并不同步。这固然有许多原因,但党的领导没有纳入法治的轨道不能不是一个重要方面。比如,我们现在谈得比较多的人大监督,一般只涉及一府两院(政府、法院、检察院)。就目标而言,我国国家权力的主要方面都是由党决定的,但全国人民行使权力的机构实施的监督却不包括党,显然不合理。实践中,党政不分,以党代政,党的意志代替法律等现象还时有所闻。其主要原因在于党的权力范围不明确,没有制约。我们的党不是一般的党,而是受到全国人民爱戴的执政党,是依法治国的领导者,既然如此,就应当有明确的范围并受到法律的监督和制约。这是党的领导法治化的基本依据。法治的要义是法律支配权力,依法治国和党的领导法治化都要求国家公权力受到法律的支配。随着我国法制建设和政治体制改革的深入,实践将进一步提出党的领导法治化的种种要求,从而把我国依法治国推向更高的阶段。

应当指出,党的领导法治化与依法治国的法是一个概念。我们党是无产阶级的先锋队,党的领导法治化就是要党首先守法尊法,成为守法尊法的模范,这是党的领导法治化的首要含义。对我们党来说,宪法和法律是最基本也是最重要的法。党的领导法治化的法当然也包括党纪,党纪是党内法,但对于共产党人来说,党纪与宪法和法律是统一的,服从宪法和法律本身就是党纪的要求。正如小平同志所说:“无论是不是党员,都要遵守国家的法律,对于共产党来说,党的纪律就包括这一条。”⑧这就决定了依法治国与党的领导法治化具有高度的一致性。

二、必须明确党的地位,对党的领导依法予以制约

第一,党在国家生活中的地位要明确。在我国,党的领导是宪法规定的。但是,我国宪法中对党的领导的规定仅是一种抽象的、原则的规定,党的领导的具体内容在宪法中并没有涉及,更没有明确的规定。这样一来,党的领导一旦涉及具体的领域,就会与法律特别是宪法发生不协调。宪法规定,“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”⑨“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”⑩这两条分别规定了我国的国体和政体,那么,党的领导应当怎样实现呢?就国体而言,党是作为工人阶级的先锋队规定的,但先锋队是一种比喻,对党的领导的实现,并不能提供比党的领导更深入具体的内容。此外,先锋队作为党章的规定,与宪法是有区别的,先锋队的规定不能作为宪法和法律的规范,尽管它事实上也不能作为规范。就政体而言,人大是最高权力机构,宪法所规定的人大权力的最高性是我国人民民主专政国体的表现。不能想象,在人大之外,还存在一种高于人大的权力组织或机构,如果那样,人大就不是最高权力机构,也是违背宪法的。

但这样一来,怎么实现党的领导呢?我国改革开放以后就提出了党政分离,但由于党在国家生活中的地位不明确,党政分离没有明确的法律和理论界限,使党政分离缺乏可操作性,这不能不是一个重要原因。比如,党政分离的准确含义是什么?应当分离到什么程度才实现了党政分离?怎么来实现党政分离?等等,都缺乏准确可行的理论指导和实践标准。党的领导法治化就是要从理论上和实践中明确党在我国社会生活和国家生活中的地位,这是依法治国的基本前提。从我国社会主义法治的要求看,以下几点应当明确:

(1)党政分离的目的是为了更好地完善党的领导,实现党的领导,这是党政分离的基本出发点。党的领导是我国宪法规定的,是我国社会主义现代化事业成功的保证。但在社会主义法治条件下,党的领导的方式要法治化。党政分离是实现党的领导法治化的重要途径。通过党政分离,党的领导的方式将发生有益的改变,党的凝聚力和战斗力将得到进一步增强。如果通过党政分离,不是增强党的战斗力和凝聚力,而是削弱党的战斗力和凝聚力,这就背离了党政分离的目的,是绝对不允许的,也违背了宪法。(2)党政分离,不是党的领导放权。从我国党政分离的动因看,党政分离是完备和健全党的领导功能和国家功能的重要途径。从党的领导功能看,我们以前把党的领导理解为党领导一切、掌管一切。实践证明,这种领导方式不符合法治的要求,也容易滋生专制和腐败,不利于党的建设。社会主义法治要求党的领导通过法治的方式实现。主要包括两方面的含义,其一,在内容上,党的领导的根本是保障人民当家作主,而不是代替人民当家作主。正如江泽民同志在党的十五大报告中所说的:“就是领导和支持人民掌握管理国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”⑾因此,从根本上说,党的领导的主要功能之一是保障民主,党的领导是人民民主的保障,党的领导的本质含义就是确保人民民主的实现。其二,党政分离,在形式上,是要求党改变包办一切的现状,恢复一个执政党应有的功能。党的领导的内容既然是保障人民民主,党的领导的基本功能就是要通过各种途径保障民主的实现。因此,党的领导在社会主义法治条件下的基本含义就是政治领导,即保障人民民主的领导。对我国人民民主专政国家来说,这是最大的权,也是最根本的权。党的领导保证了人民民主,也就保证了我们国家的社会主义性质。(3)在现代法治条件下,党管一切既不合理也不现实。所谓不合理,即违背了人民民主的基本原理。党的领导是人民民主的保障,而不是取代人民民主,党管一切也就意味着取消了人民当家作主的权力。所谓不现实,是党不可能管一切,社会生活如此之大如此之丰富,党要管一切必定管不好,我国建国以后30年的历史已充分证明了这一点。改革开放,从计划经济向市场经济的过渡实际上就是要改变这个传统。而且,由于党管一切,党必然没有多少精力来管党,而一个执政党如果没有有效的制度建设来进行内部管理,是非常危险的。党的领导法治化的基本要求就是要求党要管党,执政党只有管好了党,才能有效地实现依法治国的目的。

第二,党的领导要有制约。在我国,人民民主是通过党的领导来实现的。中国共产党是执11

政党,掌握着我国最大最根本的权力。党的领导法治化将党的领导纳入到法治的轨道,就是要对党的领导实施制约。这是人民民主和社会主义法治的基本要求。没有制约的权力必然腐败,党也不能超越这个法则。党的十五大明确提出依法治国,强调“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律的范围内活动,”实际上就意味着党的领导要受到制约。从法治国家的性质看,这是保持我们党无产阶级先锋队的性质,保证我们党始终为人民的根本利益服务所绝对必要的。党的领导如果没有制约,最后受到伤害的除了国家,党本身也不能避免。

党的领导的制约,要解决三个问题:

(1)从观念上明确党的领导受到制约的合理性。制约党的领导不是不要党的领导,而是为了更好地体现着党的领导,更完善地实现党的领导。我们党是久经考验的马克思主义政党,但我们党又是执政党,对党的领导实施制约,不仅是人民热爱党的需要,也是维护权力纯洁性和合法性的需要。孟德斯鸠说得好:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”⑿

党也不例外。对党的领导实施制约,就是要防止党的领导可能出现的滥用权力的现象,通过制度建设,使党的领导始终保持人民先锋队的本色。从这个角度,制约党的领导,正是爱护党,热爱党的一种表现。相反,否认对党的领导的制约,恰恰从长远看不利于党的领导。

(2)党内生活民主化,即建立起党内民主。这一点,邓小平同志说得很清楚:“不论是担负领导工作的党员,或者是普通党员,都应以平等态度互相对待,都平等地享有一切应当享有的权利,履行一切应当履行的义务。上级对下级不能颐指气使,尤其不能让下级办违反党纪国法的事情;下级也不应当对上级阿谀奉承,无原则地服从、‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系,搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。”⒀

党内民主是党的领导的内部制约,对我国社会主义法治建设具有重要的意义。在某种意义上,没有党的领导的这种内部制约,我国社会主义法治就不可能真正实现。

(3)党的领导的外部制约。这包括两个方面,一是法律的制约,即我国宪法和法律对任何人、任何组织都有制约作用。江总书记在党的十五大报告中强调要在宪法和法律的范围内活动,实际上就是强调一种法律的制约。二是权力机构的制约。在我国,一切权力属于人民,宪法规定,全国人大是人民行使国家权力的机关,是国家权力的最高体现者。它集中代表全国各族人民的意志和利益,行使国家的立法权和决定国家生活中的其它重大问题,在我国国家机构中居于首要地位,其他任何国家机关和组织都不能超越于全国人民代表大会之上,也不能和它相并列。全国人大及其人大常委会通过的法律和决议,对“全国各族人民,一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企事业组织”都有效。⒁这涉及到党的领导和人大的关系。笔者认为,人大应当发挥制约党的领导的主导作用。人大是我国人民行使主权的机构,党是我国社会主义事业的领导力量,由人大来制约党的领导既合理也合法,也是我国社会主义法治建设的应有之义。当然,人大也应体现党的领导,但这与人大对党的领导的制约并不矛盾,可以通过人大制度的建设使党的领导和对党的领导的制约有效地统一起来。⒂

注:①⑨⑩⒁宪法序言,第1条

②亚里士多德:《政治学》商务印刷厂1965版,第167页

③④⑾江泽民:《在中国共产党第十五次代表大会上的报告》

⑤⑥⑦《邓小平文选》第2卷,第332页、第371页、第331页

⑧《邓小平文选》第3卷,第112页

⑿  孟德斯鸠:《论法的精神》商务印刷厂,1994版,第154页

⒀《邓小平论民主法制建设》法律出版社,1994版,第58页

⒂蒋德海:《党对人大领导法治化的根本办法》,载《探索与争鸣》,1998年12期21页