程序是党内民主保障的基本载体，实体法规范的民主权利必须在程序法规范的框架内运行，从这个意义上讲，发展党内民主，首先要优先构建党内民主运行的程序机制。为了进一步“发展党内民主”，我们有必要对党内民主程序进行研究，探索建立与发展党内民主相适应的程序规范，通过对党内民主程序不折不扣的执行，使党内民主权利得到真正的贯彻落实。

一、党内民主难以落实的根源在于缺乏程序保证

党内民主程序，是指党的各级组织在处理党内政治生活时所必须遵循的方式和步骤。即用什么方法和形式去处理党内的政治生活以及处理党内政治生活必须遵循的先后顺序原则，方式和步骤共同构成了党内民主程序。尽管党章对党内民主也有个别程序上的规定，但从总体来看，这些程序规范既缺少详细、完备的方法和形式，又缺少严密、科学的顺序排列，如党章规定：“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定。”但在具体执行中，什么问题属于重大问题？委员会是党委会、还是常委会？讨论决定是面对面的举手、还是背对背的投票？由于都没作出详细、完备的具体规定，因此实践中常常走样：或将重大问题当作一般问题，不经集体讨论个人拍板；或举行非正式会议，讨论通过重大问题；或在讨论过程中，一把手率先定调、表态，其他常委因个人利害和障于面子，违心同意。

在排列顺序上，党内民主的“四个服从”缺少严密、科学的主从之分，当个人意见代表了党内多数群众的意见，而组织意见是反映了党内少数领导的意图时，是个人服从组织呢？还是少数服从多数呢？因此在党内民主的“四个服从”中，必须有一个“服从”是核心、是民主的精髓，其它三个服从都要从属于这个服从。那么这个民主精髓是哪一个呢？列宁在《国家与革命》一书中说，民主就是承认少数服从多数的原则。少数服从多数，这就是集中，这就是民主基础上的集中。

过去我们在理论上提出了一个民主与集中的关系问题，然而又没有阐述清楚，致使许多有家长制思想作风的人，借此限制民主，任意扩大集中的范围和程度，在民主集中制的名义下搞了家长制。这是多年来处理不好民主集中制关系的一个重要原因。

由于“少数服从多数”是党内民主的核心，具有统帅和支配地位，其它几个服从都是由此决定和派生的，因而在排列顺序上，应该放到“四个服从”的最前面。少数服从多数的党内民主精髓，不仅应体现在排列顺序上，而且应体现在程序规范中，即个人服从组织的前提，是组织代表了多数；下级服从上级的前提，是上级代表了全局；全党服从中央的前提，是中央代表了全党的意志。

长期以来，对党内民主的讨论，更多地是局限在理性思辩上，很少从程序规范的角度去探索建立党内民主的保障机制，而党章对党内民主规定又比较概括和原则，因此造成了党内民主在实际执行中的走样。在党内民主的实践过程中，常常出现“上有政策，下有对策”的情况。这是因为党章和条例对党内民主权利的规定过于抽象、原则，缺乏可操作性。由于党内民主的实践缺乏科学、合理的程序设定，所以许多习惯于家长制作风的领导，很容易找到各种对策来应付抽象的民主规定，使党内民主得不到真正的落实。就党内民主的程序而言，其实践的重要性一点都不亚于实体性规范。

即使没有实体性规范、原则性规定，但只要有一个好的程序规范，并能严格按程序规范去操作，事情仍然可以处理得很好，照样可以得出实体规范要求的结果。这就是程序的巨大作用。而缺少党内民主的程序规范，是多年来发展党内民主的最大缺憾。

二、用程序捍卫党内民主

没有程序的党内民主是缺少制度保证的空中楼阁。党内民主的过程是建立在一套程序规则基础之上的。只有在程序规则的基础上，党内民主的实体性规范才能得到落实。为了发展党内民主，我们有必要从党内权力的产生、党内权力的赋予，党内权力的行使，党内权力的终止等方面，建立与完善党内民主权利的运行程序。

（一）党内权力的产生。党的各级代表大会是处理党内大事的主要场所，广大党员对党内事务管理是通过党员代表大会实现的。但往往实际的做法是，党代会代表是由上级提名的，党内各级领导的产生，更多是按上级拟定好的人选进行全额投票的，这就从操作程序上形成党代表和党的领导是由上级决定的事实。权力产生于上级，下级当然要对上级负责，党员参与管理党内事务的作用就会被轻视，党的各级组织就只能将注意力集中于上级，不会或很少倾听广大党员的呼声，接受党员群众的监督。因此，必须建立和制定自下而上的党员代表提名制度，明确规定，党代会代表不应由各级领导机关提名，而应由各级党员代表大会自下而上的民主提名，未获得足够党员提名的，不能作为党代表候选人。

在代表产生过程中，要制定代表产生的竞选程序，党代表的产生要坚持公开、公平、竞争的原则，采取差额选举的办法，在党内逐步形成竞选机制。每一个符合党章规定的党员都应平等地具有竞选党代表的权力，每一个候选人都应有义务向选举人介绍自己的观点、主张。在竞选中，要逐步扩大党内民主选举的差额范围，由目前一定级别以下的20%的差额选举，逐步过渡到完全的差额选举。中央委员的选举也要在一定的省、区由等额选举过渡到差额选举，其提名权和选举权应由自下而上的程序中产生。从基层党员提名开始，层层进行候选人自由竞选，最终以省、区、直辖市党员代表中得票最多者为中央委员。

（二）党内权力的赋予。广大党员赋予党代会为各级党的权力机关，但党代会在代表广大党员行使管理党内事务的权力时，由于全国和地方党代会每五年举行一次，而在有限的开会期间，代表们又忙于讨论、发言、投票，会议结束后，代表又都返回到原来的工作单位，于是在大会闭幕的5年期间，本应由党的代表大会决策的党内重要事务，却由党委常委会代为行使，而在党委常委中，往往又是几个书记、特别是第一书记说了算，少数服从多数的党内民主原则，由于缺少权力执行程序上的保障，造成了在实际执行过程中党代会权力的流失与改向：党章赋予党代会多数人决定党内事务的权力，变成了事实上由少数人决定党内重大事务的做法，形成了权力不断向上集中、向下辐射的金字结构，久而久之就改变了党内授权关系。针对这种现象，小平同志在党的八大修改党章的报告中曾提出了党的代表大会常任制的问题。小平同志关于常任制的设想，是基于发展党内民主，加强党内监督，改变党代会权力虚置而提出来的。如果不是因其它种种原因未能实行的话，那么今天在党内民主权利的运行过程中，就增添了一道防范权力高度集中的民主程序，进一步说，倘若这一程序能够得到严格的遵守，即使党章对党的代表大会的权力未作规定，但由于有了常任制，在实际执行中，它仍可以“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。

（三）党内权力的行使。家长制、一言堂，个人说了算几乎成了党内专制作风的顽症。小平同志多次指出：不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。党的十一届三中全会后，家长制、一言堂的现象有很大改观，但党的领导人权力过分集中、不受制约的现象并未从根本上得到改变。原因是多方面的，其中缺少党内民主决策的程序，是造成这一现象的主要原因。由于没有民主程序的刚性约束，各级党委在对重大问题决策时，通常都是根据党委第一书记意图去做决定的。集体领导因没有执行程序上的保障，实际上变成了第一书记说了算的“一言堂”。根治“家长制”与“一言堂”的顽症，亟待建立起一套重大问题的民主决策程序，从确定议案，到投票表决，其具体操作，都应有章可循，有规可依，有法可守。保证党的集体领导不因书记的个人意愿改变而改变，保证民主决策不因书记个人的好恶而废立。

首先，要界定重大问题的含义。因为不是重大问题，自然不在党委的集体议事日程中，也就失去了集体决策的必要。那么重大问题是指什么问题呢？按照尉建行同志在中央纪委六次全会的报告中明确的：“凡属重大决策，重要干部任免，重大项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定”。显然，这里提到的“三重一大”都属重大问题，都应进入党委的议事日程。需要进一步明确的是，不同层次的行政区划，不同经济发展水平的地区，其重要干部和大额资金的含义是不同的。县级党委对科级干部的任免，当属重要干部的任免，而省一级则要上升到厅局级干部的任免。对重大项目和大额资金的界定，则应以占地方财政支出比例多少作为判定批准。对于一时还拿不准是否属于重大问题的决策，不能由主要领导或少数人来认定，而应交由党委集体讨论，按少数服从多数的原则决定其属性。

其次，确定了重大问题后，就要在“法定”的会议上进行充分讨论，所谓法定会议是指，由党章或有关条例规定其权限范围和参会人员资格的规范性会议。它包括党员大会，代表大会，全委会，党委会等。举行何种规格的会议，要根据讨论问题的性质来决定。不能用非正式会议来决定重大问题，更不能用个别酝酿，传阅画圈，会议通过的形式来决定重大问题。

为了保证对重大问题的充分讨论，会前要对重大问题进行通报，让与会者提前进行思考和调研，不能搞突然袭击和临时动议。在会议讨论时，为了创造宽松、民主的会议气氛，对一些重大问题的讨论，应做出更详细程序规定：(1)为防止对其他与会者产生心理暗示，在对重大问题进行讨论时，主要领导的发言、讲话应安排最后；(2)对一些敏感的重大议题进行讨论时，可采用匿名方式，通过背对背书面征求意见的方式让党委其他成员充分发表意见。

最后，经过充分酝酿、讨论后，就要按少数服从多数的原则对重大问题进行表决。为了尽可能消除表决人的心理压力，使表决人完全按照自己的意愿去表决，在表决方式上要尽可能用电子表决器和无记名投票的表决方法，少用或不用举手表决的方式。对表决结果，要进行统计、记录和存档，必要时须在一定的范围内给予公布。对责任重大的表决，如重要的人事任免等表决，需要事先设计出具有匿名功能和记录功能于一身的选票，投票人因投票是匿名的，因此可以不受任何他人暗示，以最民主的方式进行投票；投票人因自己的投票被记录在案，因此他又必须以高度负责的态度，庄重地投出这一票，否则一旦追究决策失误的责任，投票人就要为当初的错误表决负责。投票结果统计后，所有的匿名投票都要交由上级档案部门存档封存，非经法定程序，任何人不得查阅，只有当决策失误后，为了追究投票人的投票责任，才可以通过正式程序，查阅当时的表决记录。

（四）党内权力的终止。及时终止党内违法违纪领导者的权力，是广大党员行使党内民主和监督的权利。但由于执行程序上存在监督制约的真空，中纪委和监察部监督省、部级党员领导干部，省纪委和监察厅监督市、县级党员领导干部，纪检监察下管一级的分级管辖程序，造成了上级管不到、同级管不了、下级不敢管的现实。监督制约程序设置上的空缺和疏漏，导致了实体性规章、制度、准则的苍白无力。党内权力的运用和运行必须有“度”的限定，也即权限；同时还必须有一个运行轨道，这个轨道就是程序链。它既决定权力运行的方向，又限定权力运用的幅度，权力的腐败和滥用往往就是缺乏程序限制或是违反程序的产物。这些年虽然出台了不少规范党员领导干部行为的实体性制度，但是保证实体性条规内容落实的程序性制度没有跟上，所以很多规章、制度、准则难以贯彻实施。

加强对党内民主程序的研究，从程序机制上完善党内民主，是与时俱进的中国共产党在新形势下面临的重大课题。我们相信党有能力解决自身发展中遇到的各种新问题，使党不断充满生机和活力，永远立于不败之地。