社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，制度又要通过政策来实现，所以政策平等是构建和谐社会是关键因素。政策平等是指每一个公民基于其在国家政治生活中的平等地位而在公共政策中具有同等的地位，拥有政策所赋予的同样的参与政治、经济、文化机会，享有相同的决定关系到公众生活的重大决策权利，并获取与其贡献比例同等的劳动成果和享受政策所给予的平等的伦理关怀。

首先，政策平等的依据是民主社会公民平等的政治权利。民主国家的权力本质是为公共利益而设置的公共性权力机构，每一个公民都拥有宪法与法律所赋予的平等的权利。这样，政治权力也就是所有公民平等共享的权力。因此，政府所有的决策根本出发点是公共利益而不可以任意偏袒于任何利益集团或个体利益，公共政策对社会资源的分配就必须坚持公益取向，坚持平等对待每一位公民的利益要求，同等地对待每一个公民。

其次，政策平等的主要内容是公共权力对资源分配的平等。公共政策的最主要功能是对社会进行权威性的分配，这种分配是为了公共目的的需要而进行的。人们所以组成社会，建立公共性政治组织，其目的就是通过社会合作创造更多的政治、经济、文化等各方面利益，以满足生活的需要。可以说，社会合作与政治活动的目的就是为了实现人们的福利。政府作为公共权力，有责任平等的保障每一个公民合理的利益与人生计划的实现。由于社会本质是一个合作体系，社会的成功有赖于每一个公民的合作，所以，合作所产生的利益与负担的分配上，就必须坚持平等的原则。社会应当给予每一个公民平等的基本的政治、经济、文化权利，只要他参与合作，就应当享有平等的参与政治、经济、文化活动的机会，平等地拥有基于社会合作成员而应当享有的平等的政治、经济、文化方面的基本权利。同时，社会对于基于公民每个人在合作体系中贡献的不同，应当对政治、经济、文化方面的非基本权利按照其贡献的比例进行分配，每个人因其贡献的比例而获得与其比例相同的政治、经济、文化利益。这种不平等因其比例平等而成为平等的，如果采取一种平均主义的分配方式，人为的削高平低，则是对贡献较大者的任意剥夺，因而表面的平等导致了实质的不平等。

最后，政策平等的伦理关怀也是平等的主要内容。政治组织具有稳定性，是一个封闭的体系，每一个公民都是“生而入斯，死而出斯”，无能力选择离开这一体系。因此，每一个公民都享受其阳光雨露，承受其阴风雨霾。公民进入政治社会的代价是用自然自由换取政治自由。但是在政治社会中，如果政策安排不当，有部分公民将会因其自然的或社会的因素的限制而难以获取自己生活所必须要的利益，因而成为社会的弱势群体被排斥在体制之外，失去生活的希望，也无力依靠自己改变他们悲惨的生活处境。对于这些弱势群体，一个健全的社会没有理由对他们保持冷淡，而应当给予他们平等的伦理关怀，在生活上给予他们必要的帮助，保证他们的尊严，树立起他们生活的信心，为他们创造与其他公民同样的通过社会合作实现他们合理的人生理想的机会。

平等不只是理念上的，平等必须体现在制度之中，通过社会制度及其组织原则表达出来。只有公共政策实践过程中，这些原则得到了具体的实现，我们才说每个公民在公共政策上受到了平等的对待。

第一、基本权利的平等。所谓的基本权利是基于每一个成员都是社会合作体系中的一员，因此都应当具有一些最基础性的权利。它是合作体系成员作为有尊严的合作者，他们参与社会合作，就应当拥有平等的基本权利，包括宪法所规定的基本的政治权利与经济上最基本的维持其有尊严的生活的物质利益需要。罗尔斯在其《正义论》中用“基本自由体系”说明基本权利，并开出了一份清单，“政治上的自由（选举权和被选举权）及言论和集会自由；良心自由和思想的自由，个人的币和保障个人财产的权利；依法不受任意逮捕和剥夺财产的自由。”([美]约翰•罗尔斯：《正义论》，北京，中国社会科学出版社2003年版，第61页)但是罗尔斯所列出的清单还是贫乏的，这一点，阿玛蒂亚•森从“信息不充分性”对他的批判是成立的，至少他的清单中不该遗漏人类基本机能发展的问题。不受贫困的侵扰，不因贫困而使其自由与人性发展受到极大的限制，这应当是公民的一项基本权利。社会合作所以必要，不仅是通过合作可以促进生产力的发展，更具有重要意义的一点是，社会生活比单个人独立生活更有利于人生计划的实现，更有利于人的本性的发展。如果我们从人生计划的实现与人性的自我完满看待社会合作，我们就会发现，合作体系每个成员都应有平等的尊严，都应当从合作体系中得到一些最基本的权利，以保障他们作为人而言的价值的自我实现。

公共政策对基本权利的平等的分配包括两个方面，对基本政治权利的分配与对基本经济生活需要的分配。在基本政治权利分配上，每一个公民应当享有平等的决定国家命运的权力，在关系到公众生活的政治决策上，“每个人只顶一个，不准一个人顶几个。”（[美]科恩：《民主论》，北京，商务印书馆，1996年版。第271页） 除此之外，每一个公民都受到宪法与法律的平等保护，在国家政治生活中都拥有相同的政治的自由，这些自由不会因人不同而不同，也不得受到政治权利的任意的侵犯。基本经济权利所以要平等分配，那是因为合作者都是具有尊严的理性存在者，最基本的物质利益需要是维持其自尊的基础。对于作为有尊严的社会的人而言，极度贫穷是难以容忍的，会将他排斥于社会群体之外。出于社会合作的需要，每一个成员都应当配备最基本的维持其有尊严的生活所必须的最基本的经济生活条件。尽管社会财富的分配应当按照其贡献分配，但是这一分配原则要满足了社会成员最基本生活需要之后才可以实施。“贡献大的人要比贡献小的人理应多得。对于这样一条分配原则，必须加上两个条件：（1）必须经某种方式满足一切人的最低的经济需求。在这个经济基础线上，必须人人平等。（2）由于分配的财物数量有限，所以谁也不能根据他的劳动贡献去赢得更多的财富。”（ [美]艾德勒：《六大观念》，上海，三联书店，1991年版，第185页）

第二，非基本权利的比例平等。非基本权利则是这一最基本权利之外的，属于更高层次的发展与幸福的需要。比如，获取政治职务并得到提升的权利，获得各项荣誉的权利，获得富裕生活的权利等等。这些权利的来源与基本权利来源不同，它并不是基本社会合作身份而产生的，而是基于社会合作中的贡献而产生的。对于非基本权利按照贡献的分配，虽然每一个社会成员所得的不等，但是，因为这种不平等是建立在贡献比例平等之上，因此符合平等的要求。所以，亚里士多德说：“既然公正是平等，基本比例的平等就应当是公正的。”（[古希腊]亚里士多德：《亚里士多德全集》第8卷，北京，中国人民出版社，1992年版，第279页）非基本权利所以要按贡献比例分配，这是由两个方面原因所决定的。一是社会资源有限，我们现有的生产能力无法实现按需要分配；另外一个方面，也只有按贡献比例分配，才可以调动所有社会成员的积极性，激发社会活力。古代“不患寡而患不均”的绝对平均主义之所以是错误的，因为这种平等观企图通过平分财产或者通过平等劳动有限地增加一部分人人平等享有的财富，而没有看到社会平等最终实现必须建立在生产的高度发展基础之上，其实质是用普遍的私有财产反对私有财产，把私有财产拉平。根本上说，是一种平均主义和禁欲主义的平等观，“在经济学的形式是错误的东西。”（《马克思恩格斯全集》，第21卷，北京，人民出版社，1965年版，第209页）

非基本权利分配可以分为政治的非基本权利分配、经济的非基本权利分配与文化的非基本权利分配。政治方面的非基本权利分配主要是指公共职务的获取与升迁权利分配。民主的宪法都规定公民有被选举权，也人权利担任公共职务。但是，公共职务必竟是有限的，不可能绝对平均地分配给每一位公民，因此，“合乎正义的职司分配，应该考虑到每一受任的人的才德或功绩。”（[古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京，商务印书馆，1996年版，第136页）只有通过公职选拔方面的政策设计，确保每一个公民都依其德才和对公共政治生活的贡献获得不同的与其德才及贡献的比例平等的公职，而且职务的升迁建立在严格的绩效考核之上。文化方面的非基本权利分配建立在文化、科技研究自由权利的平等分配上。所有公民都应当享有自由、自主的文化与科技研究权利，只要这些权利不违反宪法与法律的规定。但是，并不是每一个公民都有出版学术专著或进行高新技术研究的能力，对于这些非基本的文化、科技权利的分配，政府政策按照比例平等的原则建立、健全文化、科技制度，保证文化、科技创作者与研究者能够获得与其贡献成比例的支持与奖励的权利，能够自由出版与发表他们的创作或研究成果，排除学术上不正当的垄断，并保证各种文化与学术荣誉与他们贡献成正比。非基本经济权利的分配要求政府通过政策活动在宏观层面建立、健全市场体系与宏观的分配制度，保护有序的市场运行秩序，给每一个市场主体提供平等的保护，确保他们获得与他们在市场中的贡献的比例相等的经济活动成果。

第三，机会平等。前面我们谈到，公共政策在基本权利与非基本权利的分配上如何实现平等的原则。但是，对于公民而言，还需要有机会争取并运用这些权利，特别是非基本权利，以实现他们人生的计划。是否具有机会实现自己的潜能，实现自己对社会的贡献，对于每一个成员的福利都有着决定性的意义。罗尔斯的两个正义原则提及机会平等的问题。“地位的职务向所有人开放”，并对此进一步解释为“向才能开放的前途的平等”和“公平机会的平等。”[当然他对机会平等的定义还不是充分的，在他那里只涉及平等地进入竞争，因而只是“浅层的形式上的平等”，而“平等的发展自我潜力的机会”则是“深层的实质性的机会平等”。道格拉斯•雷将机会平等区分为关于前途的机会平等与关于手段的机会平等。前者表述为，“两个人J和K，有竞争X的平等机会，如果他们有得到X的同样的可能，”后者表述为“两个人J和K，有竞争X的平等机会，如果他们有得到X的同样工具”。（Rae, Douglas., Equalites, Mass: Harvard University Press,1981.P65-66）萨托利则将机会平等分为“平等进入”和“平等起点”：“平等进入就是在进取和升迁方面没有歧视，为平等的能力提供平等的进入机会……平等起点的概念则提出了一个完全不同的基本问题，即如何平等地发展个人潜力。”（[美]萨托利：《民主新论》，北京：新东方出版社，1993年版，第350页）我们认为机会平等应当包含平等地进入竞争和平等地发展潜力的机会。就机会的获得而言，可以区分为社会提供的机会与自然提供的机会。有些研究者认为，社会提供的机会应当平等，因为这是由社会（政府）提供的公共权利，而对于自然提供的机会，则无所谓应当不应当的问题，没有必要考虑平等的要求。对此，我们并不赞成。社会作为一个合作体系，如果对于那些因其不幸而承受着悲惨命运者没有任何的同情心，并不通过积极有为的政府干预措施，给他们摆脱不幸命运的机会，这样的社会不是一个健全的社会。

公共政策的机会平等主要表现在两个方面，一是给每一个公民提供平等的进入参与公共事务管理并获得公职的机会，一是给每一个公民平等地发展其自我潜力，实现其合理的人生计划的机会。每一个公民都应当具有平等的参与公共事务管理，获取公共职务的权利，这是民主社会人民当家作主的需要。政策在安排公共事务管理与公职人员的竞选要体现真正平等的原则，不会因民族、种族、性别、财富、阶层、地域等不同的因素而被排斥在体制之外，没有实现他们参与公共事务管理或获取公职的机会。对于第二个方面，是最难实现，也最难操作的方面。就是每个人都有平等的起点和平等参与的机会，但是如果没有平等的发展自我潜力的机会，那些平等也就没有实质性的意义。政策必须保证所有的人都有最基本的就业机会，与最基本的教育机会。为了提供真正的同等的机会，社会必须向那些天赋较低者和出生于较不利的社会地位者进行弥补，将较大一部分资源分配给这些在社会中和自然博彩中处于不利地位者。权利是社会的产物，社会作为一个合作体系，决定了权利的内容。因此，这样一种不平等的分配并没有侵犯那些天赋较高者与自然秉赋高者的权利，因为他们的权利离不开社会合作。最后还有一点必须强调的是，善的支配性与垄断性所导致的机会不平等。沃尔泽在《正义诸领域——为多元主义与平等一辩》中指出，“如果拥有一种善的个人因为拥有这种善就能够支配大量别的物品的话，那么这种善就是支配性的。当一个男人或女人，或者世上某一个重要的君主——或一群男人和女人、寡头——随时都能成功地用一种善来对抗所有的敌手，那这种善就是垄断性的。”（[美]沃尔泽：《正义诸领域——为多元主义与平等一辩》，南京，译林出版社，2002年5月版，第11页）如果这些善或事物的拥有可以给拥有者带来其他方面的善或事物的拥有，这些善就是具有支配性与垄断性。因此，一种善或某种善的占有可能决定了社会成员发展的前途，这是极其不公正的通过制度的设计，消除这些善的支配性与垄断性，防止它们对机会平等的破坏，就是必要的了。

第四、平等的伦理关怀。制度无疑是构成生活的主要部分，公共政策是国家政治制度的一个主要方面，不仅它对社会资源的分配影响着公民的利益的实现，而且它如何对待作为政策主体的公民制约着公民的自尊。所谓公共政策平等的伦理关怀就是公共政策应当将每一个公民当作理性的自主的有尊严的存在者，赋予他们平等的地位，尊重他们作为人而言的人格的平等。“作为人，我们都是平等的——平等的人并且有平等的人性。在人性上，没有一个人比另一个多或少，一个人所赋有的尊严不同于事物的属性，它在程度上是没有差异的。全人类平等是指他们平等地具有做人的尊严。”（[美]艾德勒：《六大观念》，上海，三联书店，1991年版，第170页）自尊与人格的尊严是人的福利的一个主要部分，以人为本，实现人的全面发展当然包括了对人的尊严的平等的伦理关怀。如果将人生看作是自我人生目标的展开与发展过程，那么一种自我价值感，即自尊是必需的。自尊包含两个方面，一是对自我人生计划的价值的确信，一是对实现自我人生计划的能力的确信。所以，公共政策作为国家政治活动的主要方式，必须要为保护每一个公民人格尊严，为他们自尊的实现创造条件。为此，公共政策必须做到以下三个方面：第一，赋予每一个公民平等的地位。平等的参与公共决策并对公共决策有着平等的决定权，这不仅是一种政治权利，而且关系到公民的自尊。民主社会公共决策本质是作为不同利益主体的公民之间相互的博弈过程。在民主论坛上，公民通过理性的对话，表达了他们的政策期望，最后达成理性的共识。民主论坛不仅起着互相沟通达成理性共识的作用，而且有助于公民形成并修正合理的善的计划。无论最后共识的结果与公民在进入民主论坛之前是否相符合，只要他参与到政治决策的民主论坛之中，在理性的商谈之中，他可以理性的意识到政策结果表达了互惠的要求，而政府与其他公民并没有对他施以任何形式的强制，因此，尊严得到了尊重。第二，平等地对待每一位公民。人格平等是民主社会的一个最根本的要求，每一个公民都拥有不受侵犯的平等的人格尊严。《世界人权宣言》中说：“尊重生而自由和尊严平等的义务不再是特殊的自由政策或政体的特权，它已成为当今世界无可置疑的普遍的政治准则。”政策平等对待包括两个方面：一方面，每一位公民，无论他们社会地位或自然状况如何都应当平等对待，而不能因此而受到歧视；另一方面，作为公职人员的政策制定者、执行者与作为政策相对人之间的人格平等，而不应当将政策相对人当作“仆从”。第三，给每一位公民最低的合理的生活前景。民主社会应当允许有不同的人生尝试，这些尝试必定有些要失败的。一个合理的社会一定要宽容这些因不同尝试的失败。同时，自然的运气对于每一个人而言都是不均等的，小部分人遭遇不幸的厄运总是不可避免的。对于这些因尝试而失败者和遭遇厄运而陷入生活困境的人而言，公共政策应当通过社会资源的分配，给予他们合理的救济，使他们有最低的合理的生活前景，可以通过再次努力而摆脱困境，因而拥有对生活的希望而不至于陷入无穷的绝望之中。