近年来，一种现象越来越引起人们的关注，那就是越来越多的民营企业把手中的资金投入到正在我国蓬勃发展的旅游产业当中，一些早期进入旅游业的民营企业已经在这个领域取得了巨大的成功并呈现出进一步扩张的趋势。

2002年12月9日，民营企业东星集团下属的武汉东星旅行社出资数百万元人民币，成功收购汉口国际旅行社95.7%的股份，成为该市首家由民营企业控股的国际旅行社。民营资本正在释放活力，突破出境旅游“禁区”，再一次吸引了人们的眼球。一个不争的事实是，仅仅依靠或主要依靠国家（国有资本）这种单一的投资主体来发展旅游业的时代已经结束了。一个投资主体多元化，民营资本在投资开发中唱主角的时代正在到来。对于旅游界爆发的此次“地震”，业内反响激烈，同时也引发了对民营旅行社发展和我国的旅游产业政策的深思。本文试图以历史和宏观经济视野，就我国民营旅行社的发展过程中遇到的热点问题和困惑作一番理论探讨和反思，抛砖引玉，以期更多专家学者关注民营旅行社的健康发展。

一、民营旅行社东星国旅借“壳”出境游

据悉，东星国旅是一家经营国内游和入境接待的民营国际旅行社，管理经验先进，经济实力雄厚。但该社尚未获得出境游经营权。因此，东星国旅有意收购一家在武汉市场上有出境经营权的旅行社，借壳一步跨进国有旅游企业的专有领地——出境游市场，以便做大做强。汉口国旅拥有近20年的国际社资格，并正式获国家旅游局批准，成为武汉市8家出境游资格组团社之一，还是湖北得到全球认可(CITS、CTS)旅游公司的两家之一，出入境旅游做得相当不错，即使在面临收购的今年也接送1万多游客。而东星国旅去年的客源仅为几百人。为什么会出现这种“蛇吞象”的现象呢？

汉口国旅是一个大型国有旅游企业，由于种种原因，其门市部采取的是承包经营，这种体制的结果是让其门市部成了游离于母体之外的独立个体，最多时达到了12家。再加上老国企过时的经营规模及单调的分配制度，使得资金匮乏的汉口国旅感到无法应付残酷的市场竞争，企业发展后劲不足。正是汉口国旅分散的股权结构让东星动心，“这样收购就变得简单，不用受制于人”。

东星吞并汉口国旅后，收购传奇还在继续演绎。随后的第一件事就是与泰国联手将泰国游拉低至1880元，第二步是东星集团将在本月底完成对深圳一家出境游组团社的收购，控股100%，同时上海并购计划正在进行中。在东星集团总裁兰世立看来，旅行社虽然花大力气拉来客源，却要将利润拱手分给交通、住宿和景点，旅行社掌握的主动权太小，必须组建行业合作链，实现规模运作。

对于旅游界爆发的此次“地震”，业内反响激烈，同时也引发了对民营旅行社发展和我国的旅游产业政策的深思。应该说，民营企业的加入，打破了境外旅游由中国有旅行社垄断的局面，出境游的线路可望更丰富，市民的选择余地更大，价格随之走低也是必然，旅游行业和旅游消费者都将从中受益。然而实际情况是，民营旅行社不仅数量少、规模小，而且在其发展和扩张过程中仍然困难重重。

武汉市旅游局有关人士的看法正好说明了这一点。他认为，汉口国旅缺乏资金，发展后劲不足，而东星集团没市场准入证，有钱没地儿投，双方应该是天作之合。但是他也指出，作为母体的东星国旅，其经营范围比汉口国旅小，按规定，母体的经营范围子体都有，但母体却不能照单全收子体的经营范围，因此东星国旅即使收购了汉口国旅，也不能直接进军出境游市场。东星国旅和汉口国旅估计会采取“表面各自为政，实际上两块牌子一套班子”的运作模式。

这里面隐含的意思是，虽然东星国旅借汉口国旅的“壳资源”绕过了出境旅游的市场准入限制，但仍只是以资本渗透的形式进入国有旅游企业，并不能真正获得同国有旅游企业同样的市场准入权和自主经营权。

这不得不让我们想这样一些问题：优胜劣汰是市场经济的自然规律，国有旅行社为什么不能退出或改制？民营旅行社进入为什么必须借助“壳资源”而不能真正作为市场主体进入？我国在世贸中曾承诺对外资旅行社实行“国民待遇”，为什么在民营旅行社却得不到国民待遇？

二、中国民营旅行社发展进程与变迁模式

国家旅游局于1998年发布的《中国旅行社行业发展报告》中指出，旅游行业是我们改革开放的窗口，旅游行业又是新兴的行业，从道理上说，旅行社行业在制度上应该是走在前面的，但现在却是落后的，不光是落后于饭店行业，甚至落后我们相当一部分工业企业。当然这里本身有政策的原因。《旅行社管理条例》规定，经营国际业务的旅行社必须是全民所有制，经营国内业务的旅行社至少要是集体所有制，就是说，旅行社这个行业在制度上不允许私营，这是一个因素；第二个因素就是旅行社行业原来带头的时间最早、规模最大的旅行社，实际上都是大锅饭、铁饭碗的传统企业体制，这种体制的长期维持，使企业机关化，思想观念僵化，滞后于旅游生产力的发展，第三个因素是传统的外事接待体制的影响。因此，改革问题，尤其是旅行社企业制度的改革问题在行业里是目前最突出的一个问题。”这段论述清楚地表明旅游主管部门也清醒地意识到，目前落后的旅行社行业制度已影响到这个行业的可持续发展国际竞争力。本文主要借助于政府管理体制、旅行社运作机制的历史考察来对中国民营旅行社的发展进程加以动态的研究。

我国旅游业在起步之初，由于受当时旅游事业是外事活动的观念影响，将旅游业纳入政府行政管理之下。在当时，仅有国、中、青等少数几家旅行社，全国的宾馆饭店也必须通过这几家旅行社的口子对外，因此在当时的业界和教科书中都将旅行社作为我国旅游业的龙头。1981年国务院提出了旅游行业要实行“统一领导、分散经营的体制。这一体制基本上是一个“偏紧”的操作系统。即使到了1984年在“五个一起上”政策的作用下，全民办旅游蔚然成风，宾馆饭店的投资开始出现多元化和民营化之时，国家仍是严格限制民间资本进入旅行社，民营行社的口子一直都未开，旅行社行业的市场化进程举步维艰。

进入20世纪90年代以后，特别是党的“十五”大充分肯定了私有经济，明确指出：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，“公有制为主体，多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本的经济制度”。民营企业已经走出了以前带有歧视性政策的阴影，旅游市场规模的不断扩大吸引了越来越多的投资主体进入旅行社行业，这为民营旅行社业市场发育起到了宏观推动作用。特别是1997年新的《旅行社管理条例》出台后，不再对旅行社投资主体的性质进行限制，民营企业投资环境得到明显的改善。此外，长期困扰旅游业发展的旅游投资不足问题也使得各级地方政府和旅游管理部门认识到，仅仅依靠国家这种单一的投资主体已经无法适应旅游市场的需求，只有民营资本的参与，才能最终解决这一矛盾，并以其独特灵活的经营方式促进旅游业的发展。有了这样一个宽松的政策环境，民营经济的蓬勃发展也就不足为奇了。

然而遗憾的是直到今天民营旅行社的发展仍受到诸多限制，仍没有摆脱“小、散、差”的整体局面。尽管有些民营旅行社尝试从“小企业、单项产品”的竞争转向“大集团、综合能力”的竞争，如武汉东星国旅，但是目前的制度环境并没有给这种市场竞争态势提供一个光明的变迁前景和有效的市场模式。

三、民营旅行社发展受阻的原因

旅行社是旅游产业链条中重要一环，其发展的障碍不仅来自旅游产业内，也来自旅游产业外。限于文章篇幅，本文只探讨阻碍旅游产业的产业内因素，并将其归纳为立法因素、观念因素及管理因素。

（一）立法因素

1.旅行社性质规定的缺位。《旅行社管理条例》第三条规定：本条例所称旅行社是指有盈利目的，从事旅游业务的企业。《旅行社管理条例》并未规定旅游服务类的企业必须是国有企业，对旅行社的性质规定还处于缺位状态。投资主体的行业进入带有明显的政府行为背景，在一定意义上，政府官员的行政偏好取代了企业家的市场偏好。

2.“出境游”特许方可经营。《旅行社管理条例》规定，经营国际业务的旅行社必须是全民所有制，经营国内业务的旅行社至少要是集体所有制，就是说，旅行社这个行业在制度上不允许私营，“出境游”属特许经营范畴。并实行“量入为出，入出挂钩”政策和“以团队方式开展出国游，暂不办理零星散客旅游”政策。以上这些都突出体现了特许经营的色彩，为国有旅行社垄断出境旅游市场留下了重要的法律依据，这也成为以后民营旅行社在发展中出现的问题埋下了隐患。

中国康辉旅行社副总经理郭东杰明确指出，正是政策上的一些限制，造成了目前全国组团社与代理社之间的鱼龙混杂，有时为了扩大自己的营销网络，一些不具有出境游经营资格的社也会成为一些大社的代理社，为他们提供一些散客来赚取一些中介费或代理费。国家旅游局在1997年将出境游的旅行社扩大到67家时，就明确表示取消代办点，但时至出境游社增加到528家的今日，从“广之旅”开始，代理社又名正言顺地出来了，而且不久前40余家具有出境游经营资格的组团社初步达成协议，允诺相互代理对方的旅游产品，由此形成了以国旅总社、中旅总社、中国康辉、广东广之旅旅行社等几家大型组团社为主干，多家中小型组团社为支脉，辐射全国各地的分销网络，这似乎又开始了依靠组团与代理社之间的密切关系来共同垄断国内出境游市场的局面。这无疑又一次将民营旅行社排除在出境游市场之外，后果就是难以在客观上形成大的民营旅行社团。民营旅行社的市场仍是一种平面的，不具有深层次感。北京第二外国语学院旅游研究所王兴斌教授认为，这只是市场不规范下的一个过渡的办法，从发展过程来看，在具有出境游资格的社里选择代理社来扩大营销网络只是暂时的，也是不需要的。最终的作法是，在《旅游法》的规范下，放开对零售社的资格限制，让市场来调节批发社与零售社的发展规模和程度。

（二）观念因素

产业观决定产业发展模式。在我国旅行社行业中长期流行着一些偏见，如将小旅行社看做是搞乱市场的祸根；有背景和后台的旅行社被视为有实力的大旅行社；而民营旅行社等同于不正规经营的代表……等等不一而足。这些偏见导致了在制定一系列旅游政策时，对小企业和民营企业采取苛刻和歧视的态度，广大的中小旅行社和民营旅行社成为这个行业的弱势群体和“沉默的大多数”，而国企大公司在管理层的政策扶持下（例如“放权让利”、授予特许经营权、设置外资进入的障碍等），从市场开发、产品设计、联合促销到人员培训，政府的直接操纵之手处处可见，市场的竞争压力和自身的改革动力都不大。可以说正是这些偏见和歧视延缓了旅行社行业的市场化进程。

一位体制内参与过制定政策的有识之士曾撰文论及管理层对以上这些问题的认识，“对旅行社业实施严格的所有制限制，作为审批的一条主要标准，延续了相当长的时期，这也是今天旅行社业保持比较单一的所有制结构形态的重要原因”。

如果从资产量、营业收入、税收、对旅游业和旅游者的影响度等方面比较，旅行社业只有涉外饭店业的较小份额（以1999年的数据为例，两者的营业额相差2.6倍，固定资产规模相差30倍），所以政策的出发点不在经济层面；旅行社业的业务也不涉及到国计民生和公共安全，因此也不在政治层面。能够支持这种政策的论点大概是：一是旅行社业是旅游业的龙头，牵一发而动全身，为了保持对旅行社业的行政管理权，必须保持旅行社业的比较单一的国有经济成分；二是旅行社业是创汇行业，在旅游业起步阶段，创汇是重要的战略任务，为了避免外汇流入个人手中，必须避免非国有经济成分介入此项业务；三是顾虑非国有经济成分经营形式过于灵活，从维持行业的秩序、保持国有经济的利益或旅游部门管理的企业的利益的角度，对非国有经济采取限制的政策。

另一方面，正是由于过去对国内旅游不重视，对三类社（国内旅行社）的行业管理相对松弛，才使得较早起步的一些民营旅行社有一定的发展空间。如上海春秋旅行社的创业和发展便是民营旅行社成功的范例。这也反证了政府行政干预对市场竞争机制形成的负作用。

（三）管理因素

清华大学经济管理学院教授魏杰指出，民营企业尽管已经在体制活力等方面显示出诸多优势，但是世界银行认为中国的民营企业制度还算不上是现代企业制度。原因是产权制度不够完善，人力资本尚未得到充分的认识和尊重。二是企业文化亟待创新。三是管理制度比较陈旧。四是融资方式有待突破。民营旅行社也存在同样的问题。一些民营旅行社尽管经商有道，但对开发旅游产品如何把握经济规律、市场规律和生态规律却非常陌生，开发路线的随意性很大，产品雷同、淡而无味。中国商标专利事务所副所长梁传运说，一些民营旅游企业的管理、服务不规范现象必须引起社会的重视，民营旅游企业尚缺乏创立品牌的意识和能力。日中友好协会全国参与系统株式会社董事长西美和彦认为，中国旅游业亟待建立新的旅游理念，他介绍说，日本的旅游形态已经进入了世界标准的“电子旅游时代”和以环境、绿色为主题的生态环境观光时代。

四、民营旅游企业路在何方

旅游本身属于一般性竞争领域，也正是民营经济擅长的领域，近几年旅游业良好的成长和高回报率吸引了大量完成原始积累的民营企业家纷纷介入。总的来讲，民营旅行社还是在成长过程中，但是民营资本有强烈进入旅游领域的愿望。一旦外部环境完善，民营旅行社将成为我国旅游行业的主力军。

（一）入世给民营旅行社面临的机遇和挑战

依照WTO的国民待遇原则，过去那种按照所有制制定政策、不同所有制企业享受不同待遇的做法将彻底成为过去，民营企业将在广阔的经济领域，同国有、外资企业站在同一平台上，以完全平等的身份，在公平竞争的法治舞台上进行表演。同时，长期垄断的电信、金融、保险等行业将逐步开放，昔日困扰民营企业发展的市场准入难题将迎刃而解。WTO的透明性原则要求政府进一步转变职能，确立服务意识；法律法规会更加透明，用“内部规定”管理经济的现象将不复存在，民营企业会少吃“不知法”的亏。入世后国内经济体制的进一步改革将为民营企业的兼并收购、发展壮大提供机遇，有利于推动建立符合市场经济体制的中国民营企业制度。当然，外国旅行社业特别是跨国旅游公司进入也给民营旅行社带来巨大的挑战。民营企业在人力资源开发，信息获取，技术与技术转让，融资，市场准入等方面客观上存在很多困难，主观上又对入世准备不足，外企的竞争优势（资金、技术、信息、管理、国际供销渠道）将使中国许多同类企业被淘汰出局。

（二）具体应对对策

完善和健全旅游政策、法规。旅行社行业的大发展必须依赖制度创新。业内人士普遍认为，原有旅游法规的不适应性，使出台新的旅游法规显得更加紧迫。刘德谦教授分析说，许多现有的旅游法规需要进行修改，应逐步放开对经营业务的限制，做出全面开放市场的制度安排，多让市场来引导发展。旅行社行业对国内资本开放，也对海外资本开放；旅游产业投资和经营活动对各种经济成分开放；逐步由许可证管理转向行业宏观指导，企业数量不加限制；允许生产要素在不同地域之间的自由流动，取消异地设立旅游企业分支机构的各种形式的限制，包括条文上、习惯上、程序上的障碍，实行公平、透明和竞争性的授权程序，减少排他性的特许权审批；普遍实行经营活动与管理活动的分离；取消对异地经营的限制；减少对市场活动的行政性干预，禁止各种形式的歧视、垄断、区域割据等阻碍市场自由、完全竞争的措施。全面开放市场是一项促进和推动旅游业生产力大解放的战略措施，也是旅行社行业走向繁荣的必由之路。

政府和旅游主管部门要从真正意义上充分发挥其引导和服务的职能。为企业提供良好的服务，创造有利于民营旅行社发展的环境。第一，对民营旅行社各项权益的保障要有更具体的政策措施；第二，对民营旅行社信贷上的支持要调整为公平的政策；第三，对民营资本进入旅行社，尤其是国际旅行社从事出境游业务，以及各种创汇业务，要予以支持；第四，提高办事效率，在第一时间解决好企业遇到的实际困难；第五，政府应对民营旅行社的旅游产品给予推介，旅游局应多到民营旅行社了解情况并指导工作，及时发现问题，解决问题。旅游业的发展有其规律性，旅游产品有其特殊性，民营投资者在市场竞争、日常经营以及项目开发方面会存在一定的误区。因此，政府除了要给予宽松的经营环境外，还要给予适当的和必要的引导。对有悖于旅游业发展规律的企业行为要坚决的予以制止。建议有关部门对民营旅行社实行分类指导，对具有相当规模和实力的民营旅游企业，引导组建以资本为纽带，通过兼并、重组、联合等形式，走“强强联合”、“强弱联合”、“优势互补”之路，实施低成本、高效益扩张，打造行业“航母”，逐步培育和组建一批具有较强竞争力跨地区、跨行业、跨所有制的企业集团。推动这些企业尽快建立现代企业制度，并帮助他们进入国际旅游市场；选择一批素质高、前景好、潜力大的民营旅行社，通过体制、技术和管理创新，扶持其上规模、上档次、上水平、提高素质，引导和扶持优势民营旅行社做大做强。

推动民营资本扩张，规模经营，以互助的形式开拓共赢局面。民营旅行社以中小型为主，实力弱，产品品种单一，容易受到市场风险的冲击，要发展，必须加强一个“合”字。形成以大企业相关产业链连接众多中小型企业的产业群，发展集团公司，实现优势互补。在这种协作网络中，大企业处于中心位置，通过自身的辐射效应，使中小企业参与分工合作，实现资源的优化配置、提高企业效率和市场适应能力。据报道，2002年6月25日烟台市9家民营旅行社自发整合，成立了该市首家旅行社联合体。这家名为“烟之旅”的旅行社联合体共由9家中小规模的民营旅行社组成。联合体章程中规定，今后在旅游景点、酒店、交通、导游等方面，进行横向联合、优势互补、利益共享，联合抵制黑社、黑店、黑司机，以集体力量提升竞争力。同时南京“原野”民营旅行社也收购了南京市一家航空服务公司和大连一家旅行社，建成了自己的“产品供应链”，以包机的方式迅速开辟国际旅游航线，两年内建成全省第一个民营旅游企业集团。

民营旅游企业的飞速发展使人振奋，使人惊喜，也使人看到了我国旅游业发展新的希望和新的动力。我们希望更多的民营企业能够关注旅游，投资旅游，也希望各级旅游管理部门给予更多的引导和支持，帮助更多的民营企业投身旅游业，发展旅游业。在这样一个崭新的世纪，我国的旅游业必将蓬勃发展，中国也必将成为世界旅游强国！

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