“城市反贫困行动首先是为贫困者提供最基本的救助，防止贫困者生活的恶化；然后帮助贫困者逐步摆脱各种困难，恢复正常的就业和收入。”

工业革命以来，城市贫困问题一直困扰各国，我国也不例外。在建国初期，我国城市中有几百万由失业者、难民、灾民、游民和乞丐等构成的贫困者。当时的新政府采取各种措施，使城市贫困问题迅速缓解。在计划经济时期，我国城市中通过基本生活资料的定量供应制度、充分就业制度，较为平均的工资制度、以及基本的社会保障和公共服务体系，曾较为有效地防止了大面积的和长期性的贫困。但是，改革开放以来，在城市经济快速发展和居民平均收入和生活水平大大提高的同时，又出现了新的城市贫困问题。

近年来，在我国城市贫困的研究文献和反贫困实践中，较多采用城市居民最低生活保障标准来界定贫困者。根据民政部统计的数字，到2002年10月，全国城市“低保对象”为1980万人。由于“低保”标准的测算方式和实际工作中对受益者审核较严等因素的影响，采用“低保对象”的数字可能低估了城市贫困的实际规模。按照一些研究者的近期估算，目前我国城市中的贫困者应该有3000万－4000万人左右，约占城市人口的6％－8％。

目前城市贫困者的生活相当困难。根据近年来的多项调查统计，贫困者家庭的人均月收入大致仅为当地人均月收入20％－30％左右。此外，贫困家庭成员的患病率明显高于正常人群，有相当比例的贫困者得病后无法去医院看病。许多贫困家庭还在子女上学方面不同程度地存在着困难。

贫困有因

现阶段我国城市中导致贫困的原因主要有以下一些方面：其一，在目前的“保对象”中有约5％的人属于传统的“三无对象”，他们已丧失了自我谋生的能力，又没有家庭抚养，因此一直是政府社会救济的对象；其二，部分家庭中就业面低，以及部分单亲家庭、祖孙家庭和“半边户”等特殊家庭中的特殊困难会对家庭经济造成影响。这些家庭中如果再有年老人、残疾人和长期患病者就很容易陷入贫困；其三，部分返城知青和早年退休、退职和精简的老职工目前的生活很困难；其四，过去十年中，大量下岗失业职工和部分不景气企业职工被称为是“新贫困人口”，在全国“低保对象”中约占三分之二，是当前城市贫困者的主体部分。

目前的城市贫困问题是在经济与社会的转型过程中产生的。

从社会经济根源上看，1990年代以来的经济体制转型、国有企业改造、产业结构转化和收入分配政策的变化，客观上造成了部分劳动者的失业下岗和收入降低。

同时，在社会保障等方面的改革在一定程度上导致了社会保护机制的弱化，使其难以及时有效地弥补市场经济转型对部分劳动者的损害。此外，在对外开放的经济体系中，国际资本的自由流动和国际自由贸易对国内传统产业的冲击，对沿海与内地城市经济发展梯度差异的影响，以及国际经济竞争的压力对我国社会保障水平的约束作用等，都是导致分化和贫困的因素。

城市反贫困行动

随着城市贫困问题的日趋突出，从1990年代中期起政府逐步加强了城市反贫困行动。在我国，快速发展经济被认为是达到消除贫困长远目标的根本途径。而要实现快速发展经济，又不得不在一定程度上容忍收入差距扩大、下岗、失业和贫困等问题。但如果任其发展，这些问题势必要危及社会稳定，并最终危害到社会整体的利益，因此，现阶段我国城市反贫困行动既要起到维护社会稳定的作用，又不能对经济发展产生负面影响。

因此，从近期目标上看，城市反贫困行动首先是为贫困者提供最基本的救助，防止贫困者生活的恶化；然后帮助贫困者逐步摆脱各种困难，恢复正常的就业和收入。从长远的角度上看，党和政府的许多重要文献中都反映出要通过发展经济和实行更为公平的分配制度，帮助贫困者增强自身的能力以应付未来市场经济中的各种挑战，以及逐步铲除孳生贫困的经济、社会和文化的土壤，以最终达到消除贫困的目标。但迄今为止这些长远的目标还没有具体而充分地体现在现实的政策体系中。

近年来在中央和地方政府的推动下，我国城市中已初步形成了城市反贫困的行动体系。其主要内容包括针对下岗失业人员的“再就业工程”、养老保险、医疗保险、失业保险等社会预防性的反贫困制度、以“城市居民最低生活保障制度”为中心的社会救助体系、以及为贫困者提供教育、住房、医疗和其他各种帮助方面的试点等。其中许多项目还处于初期发展阶段，在覆盖面、经费保障、制度化水平、项目间的协调、以及组织管理等方面还存在许多不足，并且各个城市之间在反贫困行动上的力度也不平衡，但这套体系的建立表明我国城市反贫困行动已经从过去临时性的措施逐步走向建立制度化的反贫困政策体系。

“低保”不是万全之策

目前，在我国社会保障体系尚不健全的条件下，城市居民最低生活保障制度的重要意义尤为突出，它一方面为城市居民提供基本生活安全网，防止贫困者生活恶化；另一方面对国企改革和市场经济转型也发挥着重要的保障作用，同时还在缓解社会矛盾，维护社会稳定方面发挥着重要的作用。但从长期的角度看，“低保”制度仍然是一种被动的反贫困行动，它只能是城市反贫困行动体系中的一道最后的“安全网”。它是必不可少的，但不能做为反贫困行动的“主力”，因为单纯的救济只能解决贫困者眼前的困难，而难以消除造成他们贫困的个人原因及社会根源。

根据各国的经验，城市贫困问题不可能在短期内消除。在未来若干年中，随着我国城市中的“转型期贫困特征”逐步减退，城市贫困问题可能出现一些新的特点。首先，随着大量临时性贫困逐步缓解，长期性贫困的问题将可能会更加突出。如何缓解长期性贫困是一个世界性的难题；其二，将来的城市中老年人贫困、女性贫困和儿童贫困可能会进一步突出，这将带来更多的社会矛盾和政治后果，并使反贫困行动的难度更大；其三，外来人口中的贫困问题将会更加突出。“新移民”的贫困问题在许多国家都是很大的难题；其四，未来城市发展过程中可能出现贫困的区位化和形成棚户区，从而使贫困问题更加深化，更加难以解决；其五，随着贫困者成分的变化，他们得到政府和社会重视的程度可能降低。

并且随着贫困者进一步被边缘化，贫困文化圈的形成以及对贫困者的“社会排斥”现象的发生，将会在制度和文化的层面上形成贫困的代际传递机制，使贫困问题成为城市社会中长期存在的“毒瘤”；其六，将来的贫困问题中，贫困者缺乏能力和缺乏动机（尤其是后者）的因素可能上升为更加重要的致贫原因，使未来的城市贫困问题和反贫困行动都更加复杂。

反贫困前路迢迢

未来我国城市贫困问题的复杂化将给城市反贫困行动提出新的挑战，要求政府进一步加强城市反贫困行动，并及时调整反贫困行动的目标、原则和具体政策措施。进一步改善城市“低保”制度，建立高效的管理制度，使“低保”制度发挥更大的社会效益。同时应扩大反贫困行动的范围，及时加强在医疗、教育和住房等方面的救助行动。再有，应该及时建立针对外来人口、老年人、残疾人、单亲家庭、贫困儿童等特殊人群的反贫困措施，并建立统一的管理体制，逐渐将各种专门的反贫困行动整合起来，形成城市反贫困行动的综合体系。

长远目标应该建立以解决长期贫困、依赖性贫困和特殊困难人群的贫困等更为复杂的贫困问题为目标的新的城市反贫困行动体系。首先，应该更多地遵循社会关照的原则，建立以基本需求为基础的综合性救助体系；其次，在反贫困行动中应该逐步加大对社会公平和社会补偿等原则的关注，防止对贫困者的歧视和社会排斥；再有，在城市反贫困行动中应进一步引入效率原则，有效地使用各种资源，使有限的资源发挥更大的社会效益；此外，应确定以“增能”为导向的积极的反贫困行动模式，建立社会政策与社会工作相结合的积极反贫困体系，注重鼓励和帮助贫困者通过调动自身的潜能去克服困难，而不只是依赖政府和社会的福利救助；最后，应该积极探索在经济全球化背景下兼顾提高经济竞争力和社会公平的社会政策体系，通过城市反贫困行动一方面促进经济发展，另一方面提高社会成员的凝聚力，促进社会整合和社会稳定。