根据前面的研究，可以把经济全球化趋势对发展中国家政府经济作用提出的主要挑战，归纳为三个方面：

第一是在产品市场全球化及跨国公司大举进入的形势下，通过进口替代扩展产品空间，实现纵向增长及产业结构、出口结构的升级，其关键是政府如何帮助国内企业进入新产品部门并提高产品竞争力的问题。

第二是在金融市场全球化和跨国公司大举进入的形势下，如何保持宏观经济稳定，使之免受资本流出流入波动的影响，其关键是政府加强对资本流动的管理、保持汇率政策的灵活性以及建立稳健的国内金融体系。

第三是外部冲击（如贸易条件恶化、外部需求锐减、国外利率和汇率的不利变化等）的存在，增强了政府履行收入再分配职能的必要性，其核心是政府通过税收和转移支付，以及建立完备的社会保障体系，减轻外部冲击对低收入阶层的不利影响，防止该阶层成为社会动荡的根源，让更多的人从国际竞争中受益。

联系中国实际，政府在今后回应经济全球化的挑战过程中，应发挥什么样的作用呢？

一、从经济现状出发确定政府的经济作用

探讨中国政府的经济作用问题，一个逻辑前提是正确认识中国目前的经济状况。一方面，中国由于尚未完成向市场经济的转轨而具有不同于一般的发展中市场经济的特点；另一方面，中国无论是在20年前开始改革时，还是改革20年后的今天，都具有不同于大多数前苏联和东欧“转轨经济”的特征——最突出地表现在农村人口所占的高比重及总的人口规模上。象世界银行(1997)那样用“双重转型”(“从乡村型农业社会，向城市型工业社会的转型”及“从指令性经济向市场经济的转型”)来描述中国经济的现状，无疑是正确的，但同样是转型，不仅有的起点与起点不同、有的终点与终点不同，而且相同的起点和终点之间还有着宽阔的“中间地带”。对中国经济状况的进一步定位需要更详细的特征描述。下面从两个角度来进行这一工作：一个是经济循环的状况，一个是中国所处的经济增长阶段；前者是从横截面看的，后者是从一个较长时期的历史过程看的。

1尚未进入国内经济良性循环的轨道

国内经济的良性循环只有一种，就是与市场经济原则相一致的循环。在现代，这种循环至少包括以下几个相互联系的环节：企业在各种要素市场上购买生产要素并进行有效配置，居民用其收入在产品市场上自由地选择消费品，所有储蓄有效、顺利地转化为投资，企业之间的交易也遵循自由选择的原则，经济活动成果的分配能被绝大多数社会成员所接受①。

目前中国尚未建立起这样的良性循环，主要依据是：

·从微观主体看，（1）包括劳动力在内的消费者选择大部分消费品(含服务)的自由已经实现；非国有单位之间的劳动力流动也比较自由，但国有单位劳动力仍占城镇劳动力的50%左右，且缺乏流动性；作为最重要的储蓄主体，可供选择的金融工具比较单调，仍以银行存款为主。（2）非国有企业进入了越来越多的行业成为产品供应者，但国有企业仍在铁路、邮政、民航、电信等行业占有几乎100%的市场份额，在金融、保险、电力、石油等行业占90%以上市场份额，在冶金化工等行业占80%左右的市场份额；并且在进入要素市场时，除外资企业外，其它非国有企业在获得土地、资本、技术等生产要素时与国有企业相比，常常处于不平等竞争地位。（3）国有企业在利用生产要素及对要素进行再配置时，不仅通常不象非国有企业那样关心效率和产品竞争力，而且遇到多种约束(如在房地产转让、设备出售出租、人员辞退、企业转产等方面)，利润最大化的目标往往得不到贯彻。

·从市场发展看，产品市场日趋完善(除粮食、棉花及一些垄断性的服务外)，许多企业开始建立全国性的销售网络，大部分产品跨区域流动障碍逐步减少(相对较高的、通常带有歧视性的道路通行费仍是一个较为严重的障碍)。但资本、土地、技术、劳动力等生产要素受市场调节的范围还受到很多限制，现有市场的进出入自由、价格决定、竞争方式、全国一体化程度等方面都有不完善之处。产品市场与要素市场的不均衡发展，还带来了一个严重后果：低效率企业的退出普遍困难，高效率企业难以扩张，新企业诞生也遇到障碍。

·对宏观经济稳定的威胁不仅来自扩张性的货币和财政政策，也来自储蓄转化为投资过程中的障碍和低效率。经过这些年的改革，居民成为最重要的储蓄供应主体，但大量储蓄经过国有银行体系流向低效率的国有企业，转化为低效率的投资，不仅银行体系已经积累了大量的不良资产，而且这一恶性循环还在不断地继续，构成对金融体系稳定的严重威胁，进而对整个宏观经济稳定构成了潜在威胁。

·以上三个环节的问题都可以说是由经济市场化不完全、不彻底带来的。从收入分配环节看，则目前既有市场发展不充分、按贡献分配得不到贯彻的问题(如劳动力市场不完善尤其是劳动力跨区、跨城乡之间流动性缺乏使之难以成为缩小收入差别的力量，行业、企业垄断带来的诸多特权和高收入，与政府官员影响资源配置权力相伴的个人寻租行为，与国有企业所有者缺位相伴的“公款消费”及不公平的“化公为私”等)，也有政府缺位、对高收入阶层征税不够和对低收入阶层转移支付不足的问题。由此带来的收入分配不平等的增加，不仅使中国的社会矛盾激化，不稳定因素增加，经济良性循环的最后一环无法实现，而且对经济增长还有直接的不利影响：大多数人的消费将因收入越来越集中在富人手中而增长缓慢，而富人对进口高档产品特别是奢侈品的炫耀性消费对国内产业成长的贡献“微乎其微”。在一部分人已经先富裕起来，并且收入分配显著恶化后，政府将收入再分配问题置于更突出的地位，对低收入阶层给予特别的关注，让更多的人分享经济活动的成果，防止“富者愈富，穷人愈穷”的局面，目前显得十分迫切②。

2由资本积累驱动的吸纳乡村剩余劳动力的增长阶段尚未结束

无论是从大多数发达国家经济发展的长期历史过程看，还是从一些新兴工业化国家和地区如韩国、台湾最近几十年的经历看，经济发展从收入水平较低，人均资本量也较低的乡村社会启动，要经历一个相当长的乡村人口和劳动力比重不断下降、城镇人口和劳动力比重不断上升，第一产业劳动力比重不断下降、第二和第三产业劳动力比重不断上升的过程。比如，到1913年，英国农村人口占总人口的比重降到8%，德国为24%，美国为32%；1985年，日本一、二、三产业劳动力所占比重分别为9%、35%和56%，而美国分别为3%、28%和69%(国家统计局，1995)。作为新兴工业国的韩国，1965年城市人口的比重为32%，1989年上升到71%(世界银行，1991)，短短的四分之一个世纪里，就实现了向城市社会的转型；从三次产业就业结构看，1985年第一产业劳动力比重已降到25%，二、三产业分别上升为31%和44%，1990年三者的比重分别为18%、35%和47%(国家统计局，1995)。

在上述过程中，由于无论是城市的基础设施建设，还是第二、三产业的发展，都需要大量的资本投资，因而从经济增长的来源看，资本积累的贡献表现得最为突出。

对过去近20年中国经济增长的考察表明，中国已开始了这样的过程。据国家统计局的统计，中国城镇人口占总人口的比重已由1978年的18%上升到1997年的30%，19年间上升了12个百分点(而1952-1978年的26年间，只上升5个百分点)。城镇从业人员占全部从业人员的比重相应地由24%上升到30%；一、二、三次产业从业人员所占比重由分别占71%、17%和12%变化为50%、24%和26%。乡村劳动力从农(及林、牧、渔)业中撤出来实现非农化，特别是在城镇从事二、三产业，是中国这一阶段经济增长的突出特征③。对增长源泉的众多计量分析同样表明，资本积累是改革以来中国经济增长的主要源泉。比如据胡永泰(1998)的计算，1979-1993年间中国资本存量年均增长9.8%，资本积累使GDP每年增长了3.9%-5.9%，劳动力扩张使GDP每年增长1.1%-1.6%，全要素生产率使GDP每年增长1.1%-3.6%；并且1985-1993年间，劳动力从低生产率的农业部门流向生产率更高的二、三产业，是支撑全要素生产率增长的基本力量。

但无论是与世界银行(1997)统计的1995年高收入国家和地区平均的城市化水平(75%)、中等收入国家的城市化水平(60%)，还是与世界平均的城市化水平(45%)相比，中国今后城市化的潜力还很大，第二、三产业吸纳第一产业的剩余劳动力，进一步扩展二、三产业的余地也很大。换言之，从理论上看，中国仍将在今后相当长时期内处于由资本积累驱动的吸纳乡村剩余劳动力的增长阶段。在此期间内，并不排除全要素生产率由于改革导致的激励的加强、伴随技术进步和城市化而来的聚集经济，会有显著的提高并对经济增长作出贡献，从而使经济仍处于可与前20年相比的高速增长阶段。在此期间之后，才是主要依赖生产率增长带动经济增长的较低增速的阶段。

中国过去近20年高速增长的实现，与一系列改革措施修正此前的错误，为乡村劳动力的非农化、城市化扫除障碍是密不可分的。首先是农村改革放松了政府对农业生产的管制，提高了农业劳动力的生产率，打破了土地对农民的束缚，为他们的职业流动、跨地域流动创造了条件；紧接着在80年代中期，政府长期通过户口、口粮、城市招工、住房及其它福利分配等措施实行“城市化抑制”的政策，在小城镇层次松动，使农村多种生产要素向小城镇的非农产业流动，乡镇企业飞速发展；在80年代晚期和90年代早期，城市粮食销售体制改革、房地产市场的初步建立、户籍管理的松动以及城市企业招工体制改革等措施，为乡村劳动力向大中城市的流动扫除了一些障碍，新增城镇人口集中到聚集经济更明显的大中城市。也就是说，即使不从经济良性循环的角度，而是从长期增长源泉的角度看，这些改革也是成功的。其成功之处在于适应了中国所处经济发展阶段，把潜在的推动经济增长的力量释放了出来；较为广泛的增长的受益面反过来证明了改革的“合法性”，使改革获得了广泛的支持。这是中国不象许多推行激进改革措施的转轨国家陷入恶性通货膨胀和经济衰退(类似于“为改革而改革”的国家)，而能够实现平稳转轨与高速增长相结合的关键所在，也是过去改革真正的经验之所在。

但今后政府在继续推进乃至完成以上改革并保持以前的高速增长方面已经和将要遇到一系列严峻的挑战，其中最突出的是：

·随着城市国有部门(含国有企业、事业单位、政府机关)“隐性失业”的公开化，国有部门转化为劳动力市场上的净供给者(其“下岗”人员超过新安置的劳动力)，城市就业形势十分严峻，迫使各级政府采取限制和歧视乡村劳动力流动的措施，统一的劳动力市场不能形成，城市劳动力(特别是国有部门)相对高工资的现象继续维持，农村剩余劳动力难以顺利和充分地为长期增长作出贡献。

·城市尤其是大城市组织、管理能力的缺乏，影响着中国充分获取城市化多方面的效益，带来一系列的“城市病”(如空气质量下降、交通状况恶化、犯罪率上升、贫困人口比重增加等)，特别是社会保障体系建设跟不上，影响城市社会稳定，破坏经济增长的环境。

·大量的基础设施投资(建设街道、桥梁、供水、排水、污水处理系统、供电、公交等)，是城市不同于农村的重要方面，也是决定城市吸纳乡村人口能力的主要因素之一。财政及投融资体制上的缺陷，使城市政府难以满足城市发展方面的投资需求，这一问题在增长潜力较大、区位较好的中小城市扩展其规模时表现得十分突出。

·城市二、三产业的进一步发展对劳动力的质量、尤其是其人力资本含量提出了更高要求，但无论是乡村剩余劳动力的质量，还是城镇“下岗”劳动力的质量，都难以满足产业结构和出口升级的需要。

基于以上两个方面对中国经济现状的认识，可以把与此相适应的中国政府的经济作用归纳为二点：一是尽快消除微观主体、市场发展、金融体系和收入分配四个层次的障碍，使经济能够进入并维持在良性循环的轨道上；二是积极回应由资本积累驱动的吸纳剩余劳动力的高速增长提出的多个方面的挑战(主要是建立城乡统一的劳动力市场、提高城市组织管理能力、建立为城市尤其是中小城市基础设施提供支持的投、融资体制、提高城乡劳动力的素质这四个方面)，而不是为这样的增长设置障碍。前一项任务相对而言更具紧迫性，而后者是长期性的，不能寄希望“毕其功于一役”。

二、中国参与国际竞争的优势与劣势

上面对中国经济现状的描述未涉及中国的对外经济关系及其在国际竞争中的优势与劣势。由于经济全球化的结果是国际竞争空前加剧，要回答“中国政府如何回应经济全球化的挑战”的问题，确定在此过程中中国政府的经济作用，还必须联系中国的国际竞争优势与劣势。

1.中国参与国际竞争的优势

从中国与许多发达国家和发展中国家的比较中可以看出，中国参与国际竞争，融入世界经济，其优势主要在于以下几个方面：

·庞大的人口规模使中国潜在的国内市场十分广阔；只要国内市场是统一并富有竞争性的，扶持与其发展阶段相适应的新兴产业一般不会受到国内市场规模的约束，而许多发展中国家都深受此种约束。激烈的国内竞争还有助于新兴产业国际竞争力的提高。这一点已由近20年来中国一些消费品行业如洗衣机、彩电、冰箱的快速成长所证明。

·数量巨大的廉价劳动力，使中国在劳动力密集型产品上的国际竞争优势可以持续较长的时间(劳动力跨地区、跨行业流动的自由是发挥这一优势的一个先决条件)。这样的优势使中国可以在相当长时期内不用担心“外汇瓶颈”对经济增长的约束。

·高储蓄率使得快速增长所需的高投资率有了基础，而不必过多依赖国外储蓄，使宏观经济循环可以少受国外利率、资本流入波动、汇率变动等外部因素的影响，同时为国内宏观经济的稳定作出贡献。对储蓄增长的主要贡献来自居民，其储蓄由1978年时占GDP的比重不足1%，上升到目前占GDP的21%，占全部储蓄的份额已超过一半。与日本、新加坡、韩国、台湾、香港这样的高储蓄率国家和地区相比，中国的一个显著不同之处是在低得多的收入水平上达到高储蓄率的。

·遍及全球几乎每一个角落的华人以及香港这样的国际贸易、金融中心，在中国的对外经济活动中能够发挥十分重要的中介作用，便利中国产品走向世界和引进国外资本、技术和新产品。

这些优势既是中国近20年来从国际竞争中获取利益的客观基础，也将是中国今后继续从国际竞争中受益的基础。

2.中国的渐进式开放模式及其对经济增长的贡献

近20年来中国在对外开放方面的突出特征是“渐进式”：从开放的区域看，经历了一个享受优惠的区域逐渐扩大的过程；从开放的领域看，由进出口贸易、直接投资延伸到举借外债和吸收证券投资；从外汇及汇率管理看，先放宽了对出口收汇及个人持有外汇的管理，然后是进口用汇及设立企业之间的外汇调剂市场，最后实行经常项目自由兑换，并设立银行间外汇市场，以该市场汇率作为决定人民币汇率的基准。这种渐进式的开放模式既不同于许多封闭型的市场经济国家，也不同于许多转轨国家，对于保证中国获取融入世界经济的利益、加速经济增长以及避免宏观经济平衡受到大规模资本跨国流动不稳定性的影响发挥了重要作用。开放对过去近20年中国经济增长的贡献是显而易见的，特别突出地表现在以下几个方面：一是劳动力密集型产品的出口加速了劳动力由农业向非农产业的流动；二是进口了大量较先进的设备和技术，发展了一批新兴产业；三是大量外国直接投资既增加了资本积累，转移了新技术，也为产品进入国际市场带来了销售网络；四是举借外债也为促进国内投资增长作出了贡献。

3.未实现国内经济良性循环时融入世界经济的不利影响

由于过去的近20年间中国是在国内经济尚未进入良性循环的轨道的情况下融入世界经济的，再加上一些不适当的对外经济政策的影响，中国在其对外经济活动中未能避免以下问题：

·国内贸易机会转化为对外贸易，往往表现为低价出口和高价进口(与国内贸易时的价格比)，一般源于国内产品市场一体化程度不足及非效率因素(如进口相联系的出国机会，与出口相关的外汇截留等)。

·国内投资机会转化为国外投资者的投资机会。这与国内储蓄转化为投资的障碍及对外资企业的优惠政策密切相关，结果是储蓄利用不足特别是资本外逃与举借外债并存，一些地区和行业投资机会缺乏与外来同类投资增多并存。

·技术引进未与国内技术供应能力互补，形成重复引进、过度引进的状况，并且缺乏以掌握引进技术为基础的创新活动，难以跟上国外技术进步的步伐，后续引进难以避免。

·一些地区(或企业、行业)因地域、政策等原因脱离国内经济循环，“两头在外”，类似于历史上的“飞地型”经济：利用国外资本、技术和进口原材料、零部件、半成品加工出口品，其增值额大部分流向国外。国内其它地区很难以从这样的对外经济活动中受益，出口对整个经济增长和产业结构升级的直接带动作用很有限。更为严重的是，许多享受优惠政策的此类加工品未能出口，而是在国内市场上替代了那些使用国内原料的同类产品。

·对外经济活动特别是外国直接投资的地域十分集中(集中在沿海的广东、福建、上海、江苏、山东等少数地区)，而国内生产要素特别是劳动力跨区流动很不充分，扩大了地区间资本——劳动比率差距，收入的地区差别也因此而扩大(缺乏收入跨地区再分配机制也加剧了这一趋势)。

·外资企业在对外贸易中占有重要地位，外商以“高进低出”的定价方式转移利润，减少了中方从贸易中的收益。在合资企业中这一现象的发生与中方合资者缺乏私人企业那样的激励机制有密切关系。

·除以上几个方面之外，更为严重的是，未进入经济良性循环的轨道，还影响着中国几个国际竞争优势的发挥(最突出地表现在国有部门劳动力市场化程度低影响劳动力低成本优势的充分发挥，产品和要素市场一体化程度不够影响规模经济显著的产业的发展，国内储蓄的闲置降低了高储蓄率的积极意义这几个方面)，使中国产品的国际竞争力未达到本来可以达到的水平，产业结构和出口产品结构的升级也受到不利影响，中国国际竞争地位的提高受阻。

凡此种种，都说明如果中国实现了经济的良性循环，再加上适当的对外经济战略和政策，对外经济联系还可以为促进中国的经济发展、改善中国在国际竞争中的地位作出更大的贡献。

三、中国政府回应经济全球化的正确选择

联系中国现实经济状况及其国际竞争优势的发挥，回应本报告开篇时提出的经济全球化第一个方面的挑战，实际上与上面(第12页)提出的中国政府的第二点经济作用是相对应的，并应以之为基础。这首先是因为只有在城乡、跨地区劳动力市场一体化完成，大量乡村剩余劳动力（一般也是人力资本含量较低的劳动力）对城镇劳动力形成压力，低素质劳动力密集型产业充分发展后，城镇劳动力普遍提高自身人力资本含量、高收入地区进入新的资本密集型和高技术产品和服务部门，才有了动力，也才是可能和合理的④。而以政府第二点经济作用为基础，并不排除政府从现在开始就在资本密集型产品和高技术产品的进口替代上发挥一些积极的作用，比如：提高教育和培训系统的供给能力，扩大其对城乡劳动力的开放程度，有助于把劳动力供给价格竞争引导到质量竞争上，从而便利产业结构由低素质劳动力密集型产业向其它非农产业的转型；鼓励企业对研究开发的投资，使之成为研发资金的主要来源，同时扩大政府在这方面的投资，以有助于对引进技术的消化、吸收和创新；对有条件的地区（主要是高人力资本劳动力密集、收入水平也较高的地区）发展资本密集型和高技术新兴产业（包括服务业），给予有选择的扶持，并对国内市场进行适当保护，以促进进口替代,同时以加强国内竞争的方式促进价格和非价格竞争力的提高；引导外资企业在新兴产业部门为国内企业成长发挥示范作用等等。

回应本报告开篇时提出的经济全球化在第二、第三两个方面的挑战，则与上面(第12页)提出的中国政府的第一点经济作用是相对应的。无论是政府的收入再分配功能，还是稳健的金融体系，都是使国内经济进入良性循环轨道的必要组成部分，并且目前由于这两方面存在的问题经过较长时期积累，都比较突出，对国内经济良性循环的威胁也比较严重，政府需要迅速采取强有力措施予以改进。此外，政府继续加强对资本项目跨国交易的监管，保持汇率政策的灵活性，丰富了保持经济良性循环的内容(由封闭经济扩展为开放经济)，目的在于使国内经济循环不受不稳定的资本流动和僵化的汇率政策的影响，通过保持对外经济关系的平衡，避免对外经济不平衡冲击国内经济平衡。对资本交易的监管意味着将资本流动及资本项目收支平衡置于政府控制之下，同时有助于引导资本流动，使其结构和流向更符合中国长期经济发展的利益；灵活的汇率政策意味着在国内财政、货币政策保证了宏观经济稳定后，让汇率的灵活变动服务于经常项目国际收支的平衡目标。就提高中国贸易品的竞争力而言，汇率政策与其它政策如出口退税、进口关税等相比，是一种同时公平作用于出口产品部门和进口替代产品部门的政策，因而也更具优越性。

四、总结性评论

只有像上面这样考察中国政府回应经济全球化挑战时的经济作用，才更具有针对性，避免盲目性，也才能更准确、清楚地把握政府经济作用的方向，使政府的所作所为更适合中国的实际，更有益于整个中国经济的良性循环和长期持续发展。

以上联系中国的经济现状和中国的国际竞争优势所进行分析，不仅表明中国政府可以在今后为经济的高速增长发挥重要的作用，而且在政府经济作用的领域上也得出了一致的结论，即政府应主要在(1)实现并保持经济的良性循环，(2)为经济的持续、高速增长扫清障碍及创造条件这两个方面发挥作用。很难设想，如果没有政府在这两个方面的作用，中国经济会是什么样子。

办公厅 熊贤良

注释：

①政府对市场所决定的收入分配的干预即政府的收入再分配职能，实际上已经成为现代市场经济的一个必要组成部分。

②据李实等(1998)的研究，改革以来，中国城镇内部、农村内部及城乡之间居民收入差距都呈现不断扩大的趋势。地区间(省际)收入差距也不断扩大。世界银行(1997)认为，中国收入不均的60%可用城乡居民之间收入差距说明；根据40个抽样国家的数据，80年代初中国收入的不均远低于平均数，而到80年代，它已在平均水平之上，“中国收入不均陡增是不寻常的”。世界银行(1997)提供的数据表明，1995年中国人口中10%最高收入人口占全部收入的31%，而20%最低收入人口占收入比重仅为5.5%。

③官方统计的城市人口比重以正式城镇户口为标准，加上大量长期进城务工的农民工(有的学者估计，80年代中期以来，这一部分的人数约为每年新增500万，见周其仁(1997))，目前中国实际城市化水平比官方统计约高5个百分点，但这仍比1995年世界平均的城市化水平低10个以上的百分点。

④在所谓“知识经济”的呼声日益强烈的情况下，政府对第二项职责的基础作用保持清醒的认识，十分重要，关系到中国长期经济增长的路径选择问题，也关系到中国国际竞争优势的发挥。尤其是认识到中国吸纳剩余乡村劳动力过程的长期性和艰巨性，将有助于避免陷入“知识经济”的迷雾带来的困惑之中，也避免再走与过去推行“重化工业战略”类似的弯路。

参考文献：

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