摘 要：全球化发展的一个直接后果就是全球性问题的与日俱增与现有政治实体治理能力的相对滞后之间矛盾的凸显，它给公共管理增添了新的内容并提出了新的挑战。全球治理反映了国际公共管理的新趋势。全球治理与国际规制既相联系又有区别。全球治理问题中最为严重的是“民主的赤字”问题。

一、公共管理与全球公共事务

所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动产一般将公共事务分为四类（均为狭义视角）：一是国家公共事务，主要指国家立法、司法的公共事务。二是政府公共事务，主要指依法享有行政权力的政府组织关于维护公共秩序和满足社会总体利益等方面的公共事务。三是社会公共事务，主要指除上述“国家”、“政府”以外的非营利组织（第三部门）领域的公共事务等。四是国际公共事务，主要涉及国与国之间等相关的国际性的公共事务。与之对应，公共管理包括国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。

在全球化浪潮不可逆转地席卷世界之际，上述国际公共事务领域的重要性日益凸现。一方面，随着经济活动在全球范围内加以组织，跨国交往与交流日益频繁，区域性和跨区域性事务激增，全球公共问题日趋广泛地涌现。另一方面，传统所谓的“国际”与“国内”事务的界域受到挑战，国际与国内、外交与内政的界线已经不再清晰，在军事安全、经济事务、环境等诸多领域内国内事务日益上升到跨国层次。全球化时代各国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其它国家行为的影响，参与选择的结果都部分地取决于其它参与者所作的选择，收益也部分地取决于其它成员的行为。

这类超越民族国家地理疆域的国际层面的公共事务一般被视为国家与国家之间的公共事务，其研究往往为国际政治与国际关系学界所主导，对策亦是从高级政治领域内寻求。这类事务由于突破厂民族国家的主权范围而在世界范围内又不存在一高级权威，往往不能得到有效的治理。人们要么寄望于全球范围内统一的中央权威的形成如霸权政治，要么寄望于各国间的一纸契约而对违规者一筹莫展。各国政府以国家地理疆界为基础解决问题的狭隘个体理性模式导致全球问题的潜在恶化，全球公共利益经常不能够得到应有的维护。而且，将一切公共事务上升到政治的高度容易煽动不必要的狭隘的部落仇外情绪，使本可通过协商与妥协达成的集体行动化为泡影。因此，有必要在国际公共事务的研究中更多地采用公共管理的视角，公共管理研究也应该更多地将这类公共事务纳入到自己的视野之中。

除了此类国家与国家之间的公共事务（即所谓国际公共事务）以外，新近为人们所重视的还有跨越不同国家部分辖区的公共事务。传统是将这类事务作为国际事务来处理的，管理过程中不必要的或并不受其影响的其它人也被包括进来，从而造成资源的浪费与效率低下。这种以国家为中心的管理模式要么无法针对不同公共物品的范围而根据公众需求提供多样化的公共物品与服务，要么因为权力的疆域性而无法超出其管辖区域提供将外部效应有效地内在化的制度安排，使得这一类全球范围内的公共问题无法得到有效解决。这表明，国际公共管理必须引入新的发展，以满足全球化时代的要求。

概言之，目前已有政府组织及政府间组织均不能凭借现存力量有效解决全球公共问题，国际社会对公共服务需求迅速增长与现有的公共服务提供水平形成鲜明反差。“国家不仅变得太小以至于无法解决大问题，而且也变得太大以至于无法解决小问题。”所有这一切无不向我们表明，全球化时代的来临对国际公共管理提出了新的要求。

二、全球治理是国际公共管理的新发展

1989年世界银行首次使用“治理危机”，并于1992年发表了“治理与发展”的年度报告，随后，“始理”被广泛应用于众多的场合，近来在全球公共事务领域更是大行其道，全球治理理念应运而生。

不同的学者从不同的视角出发，对全球治理给予了不同的定义。

联合国全球治理委员会对治理的定义是：“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。

罗西瑞强调全球治理的规则性特点，认为，“全球治理可以被认为包括通过控制、追求目标以及产生跨国影响的各层次人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖的、急剧增加的世界网络的大量规则系统。

芬克尔斯坦认为，罗西瑞的定义几乎无所不包却什么也没有说明，他认为：“全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。”他又说，“全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。”这种定义显然无视国内治理与全球治理的差别，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能成为发达资本主义国家超越广大发展中国家的主权、干涉他国内政的借口。因此，有学者认为，“全球治理论”只不过是西方自由理想主义和西方中心主义在经济全球化背景下的变种，其终极目标就是要建立西方模式的世界秩序。o 塞纳克伦斯试图详尽地列举所有与全球治理相关的活动。他认为，在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖了政府的规章制度，也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体行动项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、团体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果产戴维·赫尔德的《民主与全球秩序——从现代国家到世界治理》也强调了全球范围的、多层次的、民主参与的治理。

也有学者认为：“全球治理是给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。”这一定义较为简洁，但似乎过于笼统。此外，米·齐恩的《超越民族国家的治理》（1998年）和马·奥尔布劳的《告别民族国家》（1998年）也就全球化对国家统治的冲击和全球行为者的含义进行了探讨。

总之，不管从哪个角度出发，学者们都强调了全球治理中政府并不垄断一切权威，权力主体的多元化及合作、协商的运作方式，它或者被看作是一套规则体系或者被描述为一种活动。正因为全球治理活动涉及的范围十分宽广，详尽的列举显得过于累赘，而过于简单的描述却又不能反映出该活动所涵盖的丰富内容。我们认为，全球治理可以被看成是全球化时代全球公共事务的管理方式。全球公民依照某种普遍认可的规则参与及管理各层次国际公共事务并形成新的得到认可的规则或制度，由此世界得以有序发展。这其中，政府组织仍然是“对资源和价值进行权威性分配”的主体，也以这个主体的身份参与全球资源和价值的权威性分配。但它已不再是谁一的主体，而必须在很大程度上容纳其它行为主体进入这一程序，与其它行为主体合作、协商，达成一致并相互监督。全球治理理念表达了通过多方面、多层次谈判未解决全球公共领域问题的需求与愿望。在缺乏等级体制、缺乏强制性权威的国际社会领域，全球治理尤其适用于国际公共事务管理的研究。

为了进一步理解全球治理理念，有必要对全球治理与国际规制作一比较辨析。

所谓国际规制（International regimes），指“隐含的或明显的原则、规范。规则以及决策程序，在特定的国际关系领域，行为主体的期望以之为中心而聚集”。与全球治理一样，它也是指某种制度安排，并以此种制度安排来维持和调节跨国活动。其行为主体也不仅限于政府，而且，其运作亦可以在没有中央权威的情况下进行。那么，我们为什么要引入全球治理的理念呢？

首先，国际规制各种制度在“国际关系的一个给定范围的集中”，是管理国际社会所有或几乎所有成员的多领域具体事务的广泛制度框架中一种专业化的制度安排。因此，国际规制强调的是某一单一或特定行为领域。而全球治理并不局限于某个单一的行为领域。它指的是通行于规制空隙间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。其次，国际规制是一种正式的制度安排。它是规范行为的持久性安排。随着国际社会面临的问题而形成的社会实践逐渐惯例化，人们将某个领域内的惯例上升为具体的规则，就成为国际规制。它或多或少是正式建立起来的，而全球治理则不然，它侧重于关注权威的原则、规范、规则和程序运作中必不可少的非正式的、非权威的方面。再次，尽管国际规制是人们突破传统“国家中心”范式而思考世界社会的努力，但是它并没有完全摆脱这一范式的桂桔。国际规制强调了国际合作需要的制度建设，但参加制度制定和执行的政治行为主体依然是政府、政府部门等正式制度组织，追求的目标是建立正式的权威机构来协调各国的行动，非政府组织以及其他社会力量没有被纳入国际规制的建立过程中。另外，国际规制还过分强调制度的重要性而忽视了全球政治正常运行的社会基础。全球治理则体现了在全球社会的研究中对国家中心范式的超越。它在一定程度弥补了国际关系研究由于长期局限于国家实力和正式制度而导致的目光短浅、狭隘的局面，为思考和解决国际问题和全球性问题提供了更宽广的视角。

当然，国际规制与全球治理之间有着紧密的联系。一方面，有效的国际规制促成全球治理，国际规制为全球治理提供了基本的原则与规范。没有国际规制，国际合作就会非常困难，甚至无法进行。通过汇聚行为主体的预期，国际规制使世界社会的交往与合作有了一定的确定性与透明性。这样，各行为主体就可根据对对方行为可靠的预期而调整自己的行为，从而合理地期盼合作的收益。只有收益成为稳定的预期，国际社会的合作的冲动才会超过冲突的冲动。因此，国际规制提供了一个领域，“在这个领域中，行为者学会调整其利益和信仰的认识和理解能力，改变着行为主体的认知和态度，并在必要时候提供了治理所必需的组织能力”。通过培育国家在国际社会中的责任感，国际规制指导着全球治理过程中国家的行动。此外，通过国际规制而形成的国际组织是全球治理过程中最积极和最主动的参与者。另一方面，全球治理的实践有助于形成新的国际规制。国际规制的形成正是各个国家在某个领域相互博奕和理性选择的基础上产生的。它的形成和有效运行有赖于各行为主体的接受。随着全球治理实践的开展，在全球各个层次与各个不同领域，众多行为主体反复多次的行为使某一社会实践逐渐惯例化，而某个领域内的实践的惯例上升为具体的规则就形成了国际规制。国际规制的效应与其合法性密切相关，这种合法性可能来源于强迫的权威或是传统的观念或习惯，或是基于各行为主体的同意。在全球治理的背景下，基于强迫权威的国际规制将日益失效，传统也将被置于公平的审判席上接受审判。全球治理通过各行为主体之间的合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对全球公共事务的管理，各行为主体之间基于公共利益和认同之上的合作将是其主要运作方式。与这一运作方式不协调的国际规制将逐渐被淘汰，而新的规制将自发地逐渐形成。

通过以上对全球治理概念的辨析，我们认为全球治理是全球化时代国际公共管理的新发展，它丰富了国际公共管理的内涵。这表现在：

l、全球治理体现了国际社会的公共事务管理中对原有以国别为基础的模式的突破

全球化理念的核心特征在于，当下的诸多理论问题已不可能在民族国家的层面，即以单一国家和与其相关的国际关系为平台展开有效的研究，因此，这些问题必须放在全球化的视野里予以考量开全球治理丰富了“国际公共事务”这一概念的内涵，因为跨越国界的公共事务不一定要求国家的介入与处理，它是跨越国界的，是“全球的”，但不是国与国之间的（即“国际的”）。全球治理所要管理的公共事务是全球公共事务，即影响范围跨越民族国家地理疆界的事务。这类事务是多中心的、分散的。它并不分散于各个民族国家，而是以不同的事务为中心分散于全球不同地区、国家、地方或社群，小至一口井的使用，大到亚国家组织（如公共协会）的事务、跨国事务（如商业网络）、区域性事务（如欧盟事务）乃至超国家事务（如联合国事务）。这种多层次、多中心的全球公共事务的存在，形成了一种有别于国内社会意义上的秩序，它无法由集中的行政机构通过颁布和强制实施的法令来完成，而只能通过自发的、非集中的全球治理来完成。单一的治理模式要么不可能——不存在一个凌驾于一切国家之上的政治权威，要么太大——包括了不受影响的人，以致资源浪费及低效率，要么太小——无法将受到影响的整个公众包括在内从而有可能忽略某些利益。

全球治理正是一种针对公共产品与服务的地域性与层次性的国际公共管理模式。通过否认政府作为全球公共事务管理的唯一权威，它否定了科层制为国际公共管理的唯一组织模式，这使得国际公共事务的管理更为灵活，可随事务的不同而采取不同的组织模式，充分将不同的受影响人群纳入到不同事务的治理之中。

2、国与国之间相互依赖程度加深，客观上要求国际公共事务管理以合作与协商的互动模式开展，全球治理理念恰好满足了这一要求

随着经济全球化的大潮，生产在全球范围内加以组织，国际分工的深度、广度不断扩大，水平的不断提升，各国经济连结成了一个密切联动的有机整体，世界各国的共同利益领域不断扩大，无论是发达国家还是发展中国家，无论是大国还是小国，无论是强国还是弱国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体。在许多方面国内与国际的区分愈来愈淡化。许多国家都越来越清楚地认识到，国内问题的解决很多时候单纯依靠国内力量是无法完成的，而有赖于与周边国家的合作与协调。这种相互边际效应的存在使各行为主体的逐利行为不得不被一种外在客观性所制约，即使是最弱小的国家也具有报复他国的能力。这就在客观上要求在全球公共事务的管理过程中以协商与合作作为主要方式，以强权为基础的行为必然遭到排斥甚至是报复。全球治理正是强调各行为主体之间的合作、协商、伙伴关系，通过确立相互认同和共同的目标等方式实施对全球公共事务的管理，各行为主体之间基于公共利益和认同之上的合作将是其主要运作方式。

3．国际社会民主化运动推动了以多主体为特征的全球治理的发展，这使国际事务的治理不仅仅限于国家之间的活动

随着全球化时代的到来，以统治和服从为特征的强权型国际关系日益遭到世界范围内的反抗与抵制，以独立自主、平等参与和互利合作为特征的民主化社会日益成为国际社会的普遍追求。反对霸权的呼声日益高涨，一些新出现的小国家强烈要求在国际公共事务处理上考虑其利益与诉求，要求参与到国际社会的各种议事日程中来。此外，各种国际组织及非政府性的跨国利益集团的空前发展，已成为全球化时代的一大景观。它们的日益成长不仅在相当程度上影响了各国政府的对外政策，而且改变了国际社会以国家为中心的局面，在表达公民利益与需求、重新配置资源方面发挥着不可忽视的作用。除民族国家与各种非政府组织以外，世界各地公民也通过各种方式表达了对全球公共事务的广泛深人参与及获得发言权甚至决策权的愿望，包括那些在全球问题和冲突中处于弱势地位、不发达的地区或群体。全球治理正是要引入区域性组织、民族国家、非政府组织、跨国公司乃至企业、公民自组织的管理主体地位。联合国全球治理委员会指出，“治理在世界层次上一直被主要视为政府间的关系。如今则必须看到它与非政府组织、各种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关。”

概言之，全球化在客观上挑战了传统以地理疆界为基础的公共事务管理模式，并提出了有效解决全球范围内的人类事务安排的要求。全球治理概念因为恰当地满足了以上多种要求而成为国际政治领域里一个颇为有用的术语。面对全球化的挑战，全球治理给人们提供了一幅乐观的图景。

三、全球治理的困境及希望

全球治理反映了从国家中心观的治理模式向社会中心观的治理模式的转型，表明人类的政治生活正从国家主导向社会主导的形态转化。然而，迄今为止，有关国际关系的文献尚未超越传统的思维框架，治理尚未成为解决新问题的特殊工具。许多学者发现，全球治理概念潜存着高度的虚构，“愈是认真对待治理的概念，它就愈显得空洞无物”。

玛丽一克劳德·斯莫茨则指出，全球治理的概念是要排除任何中央集权的组织和控制的思想而主张具有多种组织、多个层次和决策当局的模式。问题是，这些多重、多变的结构中的多个成分能够自发地相互连接起来吗？这是难以想象的。同样难以想象的是，这样的结果就能产生协调的行动计划，达到人类各种群体所希望的目标。恰恰相反，全球化愈是发展，各种群体就愈会按照自己的或基于现实或基于想象的特点，要求采取新的集体行动。

全球治理剥离了国家主权，但是，什么样的国际规章制度可取代弱化的国家主权？现有的国际调节机制似乎功能特别欠缺。区域性或国际性调节机制不足户由于全球社会执行机制的相对无效与软弱，很难相信全球治理能避免搭便车与不服从的问题。

此外，当前全球治理问题中最为严重的就是“民主的赤字”问题。缺乏民主的信任被托尼·麦克格鲁视为全球治理体系核心存在的致命的缺陷户因为这个世界共同体存在着高度的非代表性，以及权力、影响、机会与资源的极度不平等。国际社会中有许多国家的经济基础、行政手段和政治结构都不合格，甚至根本不存在。这无疑将限制这些国家及其人民在国际社会表达其特殊利益和要求的能力，从而削弱其对资源分配和价值表达、制定国际规则的参与及影响。弱小国家或没有治理传统的国家将比别的国家受到更多的局限，而发达国家或全球资本更有能力利用全球治理的机会，使其权力被嵌入到目前正在运作的制度以及世界秩序的体制之中。因此，全球治理中受到照料最多的将仍是最具有话语能力的公民，处于弱势而又不知如何联合起来的公民的利益可能会被忽略。苏长河认为，仅从传统的国内民主含义理解全球治理中的民主是不够的。在国际社会中，如果要谈民主的话，我们就不得不问：谁，是否合法，以及如何参与全球问题治理的决策过程？即使那些具备成熟国内民主体制的国家，也不能保证其在全球治理问题上的立场和决策会如其在国内社会中的行为一样。更有人断言，“全球范围内的各个层次上人人都有决策的发言权，根本就是乌托邦”。

全球公民社会即全球性的民间社会，主要由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成，它构成全球治理的微观基础。全球治理有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，在国际社会是不会出现有效的治理的。治理不是世界政府或超国家权威执行的统治，而是各国政府、非政府组织等与社会的平等合作，并且社会发挥的作用应该越来越强大。“公民社会未来作用的一个关键问题是，在管理新千年世界事务的制度和过程中，它——从基层的公民组织到公民社会的全球联盟——如何作为一个合法的参与者参与其中。”由无限多样化的公民团体组成的全球公民社会，与其它同类组织一起，表达特殊社会群体的利益和要求，参与分配资源和价值，制定国际规则，作出承诺和承担采取相应行动的责任。正是在公民社会的积极互动与参与之下，全球治理才得以依靠合作与协商的方式运作，全球治理才得以成为对公共事务的有效的治理。

反过来，全球范围内的治理实践又有助于全球公民社会的成长与壮大。全球治理的目标是形成与全球化的经济相适应的新型政治管理，突破民族国家及其体系的局限，提高民间社会在治理中的作用，以和平手段调节全球化过程中各个国家。社会内部以及它们之间的矛盾与问题，以协调与合作代替冲突与暴力，以对话代替对抗，净化社会环境，保证全球经济发展需要的公正秩序严全球治理的实践为公民社会的成长提供了肥沃的土壤。表现在：国家和政府权力的不断削弱导致个人通过集体行为发挥作用的潜能相应增长；科学技术的发展与广泛运用增强了个人的分析能力；全球问题日益深刻地给个人福利和财富带来直接的影响；公众聚合过程迅捷通达，个人越来越了解自己的行为所带来的后果等产以合作协商方式运行的全球治理强调公民对国际公共事务的参与，而公民只有在不断地参与中才能不断地成熟和觉醒。

总体上来说，全球治理仍然更多的是理念上的，只是人们对有效解决全球公共事务的一种良好的愿望，这一愿望是否能达成取决于是否有一个健全的全球公民社会强有力地推动这种实践。无论如何，它为全球范围内公共事务的管理提供了市场自发手段与政府强制管理手段之外的另一种方式，使对国际问题的思考不再局限于民族国家的层面，即以一国及与其相关的国际关系为平台而展开，而是放在全球化的视野中，力图确定共同治理机制如何通过固定的交流、谈判和相互调整而得以发展。