[摘要] 住房作为一种商品，其所具备的商品性决定了其无法摆脱市场资源配置作用的影响。然而，住房作为居民生活的必需品所具备的社会性以及市场经济自身的缺陷，则决定了住房权的实现必然要依靠政府的保障。而政府的保障，纵观世界主要国家与地区的经验，可以发现政府主要是通过财政政策、金融政策、公共住房的供应与管理政策等方式进行干预的，对这些政策的探讨则是本文的重点。

[关键词] 市场与政府关系  住宅法  财政政策  金融政策  公共住房的供应与管理政策

一、市场与政府在住房保障上的作用——对市场与政府关系的界定

住房作为一种特殊的物品，其具有“两重性”，即商品性与社会性。因此,作为商品的住房，其资源的配置应由市场机制调节；但同时要看到住房的“社会性”，即住房问题关系到无数家庭基本的居住生活，对住房需求的满足，因此国家和政府有必要、有责任对住房事业的发展进行支持和干预。此外，住房市场作为市场经济的一部分，其自然无法避免市场经济天生的缺陷，而市场经济的这些缺陷，诸如滞后性、盲目性等等，也确实阻碍了住房市场的正常运行。而且，伴随着城市化，是对人基本权利保障的前提快速发展而居民区却出现收入普遍增幅不大、贫富差距加大的现状，也加剧了住房需求紧张的状况。为此，中低收入群体想仅仅依靠市场机制来解决自身的住房问题是不现实的，这就使得引进政府的干预与调节的机制成为必要。而政府作为一国经济的宏观调控者和管理者，其担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，这也决定了政府，在住房市场上，理所当然的应成为构建住房保障体制的主体，而也惟有如此，才能有效地缓解与解决尖锐的住房矛盾。

然而，需要注意的是强调政府作为构建住房保障体制的主体，并不意味着政府要完全取代市场机制的地位，更不是破坏市场机制。这首先因为市场机制仍然是供应与配置资源的最有效率的经济制度，因此市场对住房这种商品的配置，理论上是可以达到住房生产的可能性边界的。其次很重要的一个原因是，随着经济的发展，住房短缺的状况会在一定程度上得到缓解，而这种情形出现必然会在一定程度上推动住房市场化发展的进程，这也决定了市场要对住房资源的配置起基础性的作用。所以，政府对住房市场的干预，不是破坏或取代市场机制的运行，而是在市场机制无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场向正确的方向发展，可以说政府的这种干预与调控是对市场机制的补充与修正。

通过上面的分析，可以明确在住房保障上，市场与政府的关系是：市场对住房资源的配置起基础作用；而政府则着重于修正市场的不充分以及市场自发调节所产生的不公正后果。

二、政府保障住房市场正常发展的多元化措施

但是，如何保证上述这种关系可以实现并有效运行，则是一个值得让人深思的问题。纵观世界主要国家与地区的经验之后，可以发现为了实现住房的公平和住房市场的稳定发展，各国与地区的政府主要是通过财政政策、金融政策、公共住房的供应与管理政策等方式进行干预，这就是所谓的政府为了妥善协调其与市场在住房保障上的关系而实施的多元化措施。下面将对这些措施详细阐释：

（一）公共住房法律制度

公共住房发展较为成功的国家与地区，基本上都已经形成了比较完善的住房保障法律体系。在这一法律体系中，既包括宪法、民法等综合性法律中的诸多有关公共住房的法律条文，也包括以公共住房为主要内容的《住宅法》等专门性法律，还包括与上述法律配套的住房补贴法、住房金融法及住房租赁法等相关的单项法规。这些法律为公共住房事业的发展发挥了重要的作用，这表现在：为建立住房保障体系提供了依据；为公共住房事业的发展设立了明确的目标；规定了实现住房保障的方式等等。

纵观主要国家与地区关于公共住房的法律制度，可以发现有如下几大特点：首先，立法目的明确。除了在住宅法中开宗明义的首先指明“居民享有适当住房”这一立法目的外，还常常通过高位阶的法律来对居住权这一公民重要的权利进行规定和保护。其次，从内容上看，所调整的住房关系清晰。这些被纳入住宅法调整范围的住房关系包括：住房建设、住房分配、住房权属、住房租赁等等。再次，明确了住房保障的形式。虽然由于社会历史环境与经济发展阶段的差异，主要国家与地区的住房保障形式不尽相同，但仍可以总结出比较常见的三种形式：其一，是政府直接投资建设后出租给低收入群体的廉租房；其二，是政府直接投资建设后出售给中低收入群体的经济适用房；其三，是政府通过干预放价或发放补贴，而使房价得以降低的商品房。最后，是充分重视司法在住房保障中的作用。在主要国家与地区的公共住房法律中，既有关于如何确定违法的规定，也有对违法现象如何制裁的规定。正是这些大量的具有司法内容的法律条文，构成了保障公共住房事业发展的最后屏障。

（二）财政政策

1、房租控制措施

房租控制，简称“控租”（Control Rent），是指通过立法对各类房租，特别是对公共住房（低档住房）的租金，加以限制。[1]学习房租控制措施从出现以来的历史，可以发现英国是最早实行房租控制措施的国家，这种最早的房租控制措施当时适用的对象主要是私房，而是用于公共住房则是后来的事情了。房租控制措施在适用于公共住房后，对于满足中低收入群体的住房需求发挥了重要的作用，进而保障了社会的稳定，而也正是出于这一点，世界主要国家与地区纷纷学习并实施这一措施，最终使得房租控制措施成为了在保障公共住房事业发展上的普遍措施。

但是，任何事物都有两面性，有利必然有弊，房租控制措施也不例外。由于房租控制措施的实现，往往需要辅之以房租补贴措施的实行，而房租补贴的实行有局限性，因而也使得房租控制措施的使用具有了一定的限制条件。房租补贴实行的局限性主要在于其对使用阶段有特殊的要求，即：房租补贴的使用一般只能在住房供求关系比较缓和的时期，而不能在住房严重短缺时期。其中的原因是在住房严重短缺时期，由于往往会形成房价较高、申请住房补贴的居民较多，这样会对补贴数额的需求较大，因此此时简单地运用房租补贴的方式，不仅无法迅速增加住房供给，以解决住房短缺状况，同时又会使政府背上沉重的住房保障支出负担，不利于今后国家经济健康有序地发展。为此，我国政府必须认识到这一情况，只有这样才能妥善处理好廉租房建设后可能出现的问题。

2、住房补贴措施

世界主要国家与地区的公共住房补贴方式主要有两种，即：“砖头补贴”与“人头补贴”。所谓“砖头补贴”，其因针对住房建筑业务而得名，是指政府向公共住房供应方提供财政补贴的方式。这种方式的表现有两种：其一，政府自己直接建造大量低租金的公共住房提供给低收入群体居住；其二，政府向建造公共住房的民间独立机构（如：房地产企业）提供财政补贴，同时对建成的公共住房的出租加以限制，其限制方法是用上述补贴款项建成的公共住房必须以“成本租金”出租给家庭条件和收入都符合规定的低收入群体。而“人头补贴”，其因针对中低收入群体而得名，是指政府向公共住房需求方提供财政补贴的方式。这种方式的具体表现也有两种：一是，针对购买公共住房的低收入群体的补贴，即减税或免税的方式；二是，针对租赁公共住房的低收入群体的补贴，即现金补贴的方式。

对于公共住房补贴的发展史，应该说其真正的发展始于第二次世界大战后，因为二战对住房的破坏是极其严重的，这就导致了战后住房严重短缺局面的出现，正是在这种为解决住房供求这对尖锐矛盾的大背景下，公共住房补贴才出现了，而此时期的公共住房补贴主要是“砖头补贴”。只有在进入20世纪70、80年代后，由于住房供求关系的缓解，此外，更主要的原因是“人头补贴”能更好地实现市场机制与政府干预的有机结合，因此“人头补贴”才开始渐渐取代“砖头补贴”的地位，成为了公共住房补贴的主要方式。到目前为止，世界的主要国家与地区都已经完成了由“砖头补贴”向“人头补贴”的转变。

3、税收调控措施

尽管世界主要国家与地区的住房税收体系，会因经济体制、社会传统、政府施政理念与国家经济实力等不同而有所差别，但是在住房税类的设置上还是基本相同的，可以分为以下三大税类：①房地产保有税。房地产保有税是针对拥有房地产所有权的所有人或占有人征收的税收。②房地产取得税。房地产取得税是对取得土地、房屋所有权的人课征的税收。③房地产所得税。房地产所得税。是对房地产或土地在经营、交易过程中，就其所得或增值收益课征的税收。[2]

此外，从税收措施对住房事业所起作用的角度划分，笔者认为，与住房供需相关的税收政策主要表现为税收减免政策，这主要包括对住房自由者的住房抵押贷款的利息抵扣所得税、出租收入免征个人所得税以及对自有住房免征房产税。以推行住房减免税收政策较为成功的美国为例，美国联邦政府提供了两项优惠政策：①税收减免。联邦政府对第一次购房者实行个人所得税减免，即第一次购房的贷款利息（包括首期付款及每年抵押贷款的偿还额）可以从个人所得税的税基中扣除。②抵押贷款，由金融机构对第一次购房者提供低息贷款或抵押贷款担保，联邦住房管理局对住房贷款进行担保，最高担保额为9.7万美元。[3]

（三）金融政策

在解决居民住房问题的过程中,住房金融的支持作用至关重要。世界主要国家与地区依据其自身的政治、经济体制和文化背景分别形成了不同的住房金融制度。纵观这些住房金融制度，主要分为四大类，即：合同储蓄式的金融制度、强制储蓄式的金融制度、资本市场融资式的金融制度与混合型的金融制度。下面将对这四种具有代表性的金融制度作重点介绍。

首先，合同储蓄式的金融制度。所谓“合同储蓄式的金融制度”，指借贷双方通过合同来筹措住房资金的方式，适用该制度的主要国家是德国、英国与奥地利。该制度的主要特点是存贷结合，封闭运行，是“高进低出”，即实际存款利率高于贷款利率。其次，强制储蓄式的金融制度。所谓“强制储蓄式的金融制度”，指丈夫强制要求雇主和雇员将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构，专项用于雇员消费支出。适用该制度的主要国家是新加坡。该制度的主要特点是资金稳定性强，筹资数额巨大，筹资成本低。再次，资本市场融资式的金融制度。所谓“资本市场融资式的金融制度”，指由政府指定的住房金融机构通过在资本市场上发行住房抵押债券，来筹措住房资金。适用该制度的主要国家是美国、加拿大与丹麦。该制度的主要特点是可在较短时间内筹措住房资金，而其住房抵押债券期限较长。最后，混合型的金融制度。所谓“混合型的金融制度”，指利用基金的形式筹措住房借贷资金，同时，允许私人金融机构运用金融手段广泛融资。适用该制度的主要国家是日本。该制度的主要特点是住房信贷资金来源多元化。[4]

（四）公共住房的管理政策[5]

从世界主要国家与地区的公共住房发展历程来看，行之有效的专业管理体系是促进公共住房事业发展的关键。而这种专业管理化的管理体系，主要是由决策协调机构、实施管理机构与中介金融机构这三种处于不同层次的机构组成的。现分述如下：

首先是居于决策层的决策协调机构。住房政策和发展计划的制定是一个极其复杂而综合的问题，涉及计划、财政、金融、土地等许多部门。为此，决策协调机构的设立，能有效的协调各部门的工作，保证住房发展计划和相关政策法令的有效实施，因为其可通过制定住房政策和长期发展计划，来运筹和协调物资、资金、劳动力分配等。其次是居于执行层的实施管理机构。由于政府决策机构已经负责制定政策和计划分配资金等，如在直接参与住房建设，势必造成政府机构的功能絮乱。为此，世界主要国家与地区都在决策机构之下设立住房执行机构，来实施公共住房计划，以解决中低收入者的住房问题。最后是居于中间层的中介金融机构。由于住房是价格高昂的生活必需品，这使得中低收入者很难在短时间内完全用自由资金来购房或建房，因此开展住房信贷的住房金融机构就成了居民解决购、建房资金的纽带。纵观世界主要国家与地区的作法之后，可以发现中介金融机构主要分为政策性住房金融机构与私人住房金融机构两种，而其中的政策性住房及融机构是主要为解决中低收入阶层的住房问题而设立的。

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[1] 褚超孚著：《城镇住房保障模式研究》，经济科学出版社2005版，第69页。

[2] 邓宏乾：《国外房地产税制及其对我国房地产税制建设的启示》，载于《中国房地产》2001年10月，第19页。

[3] 褚超孚著：《城镇住房保障模式研究》，经济科学出版社2005版，第70页。

[4] 张菁、屠梅曾：《房地产金融制度国际比较与借鉴》，载于《上海管理科学》2005年第2期，第46页。

[5] 陈劲松主编：《公共住房浪潮——国际模式与中国安居工程的对比研究》，机械工业出版社2006年版，第49-54页。