内容摘要:危机常常以各种不同的形式出现,给人们带来生命和财产损失,对社会造成不利影响。政府为应对危机采取了种种措施,并建立了危机管理机制,本文对危机管理的应急机制进行探讨。笔者认为,为提高应对危机的能力,应当进一步完善危机预警机制,快速反应机制以及相关法律法规。

关键词:危机 预警 快速反应机制

危机常常以各种不同的形式出现,给人们带来生命和财产损失,对社会造成不利影响。因而研究危机管理具有重要意义,本文对危机管理的应急机制进行探讨。

危机与危机管理

关于“危机”一词的含义,学者们从不同的角度进行理解和阐述。对于危机的界定不尽相同,但意思相近。所谓危机,是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。

从时间系列的角度分析,危机事件遵循一个特定的进程或是发展周期。危机事件和其他事件一样从最初的发生发展到危机爆发、持续直至结束,有其自身的生命周期。对于危机管理通常是结合时间因素进行的,即根据危机自身的生命周期,将危机管理划分为不同的阶段,在危机的发生、发展的每一个阶段分别采取不同的应对处置措施。

格林(Green)认为:危机管理的任务是尽可能控制事态,在危机事件中把损失控制在一定的范围内,在事态失控后要争取重新控制住。米特罗夫和皮尔逊认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。危机发生的最初几小时(或危机持续时间很长时的最初几天),管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实,深度分析,控制损失,加强沟通”。薛澜认为,从最广泛的意义上说,危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理。在危机到来之前,应当尽量地避免危机;一旦危机发生,则要迅速采取措施阻止危机的进一步发展、扩大,尽量减少危机可能造成的损失;当危机结束后,要迅速进行恢复重建,尽快恢复生产、生活,并且进行总结学习。

建立应急管理机制的必要性

预警机制和快速反应机制是危机管理中两项最基本的制度,能够最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失和给正常的社会秩序造成的巨大破坏。

危机事件具有突发性、紧急性,危机发生的时间、地点往往是不可预见的,危机的发生往往是出乎人们意料的。同时,危机事件又具有很高的不确定性,危机事件的发展受到多种因素的影响,其影响范围等在事前均是未知的。比如自然灾害引发的危机,其发展受到诸多外界因素的影响,另外,对于危机采取的处置措施不同,也会对危机的发展产生很大的影响。为应对危机,应当在平时进行主动监测,对收集到的信息进行分析,若发现可能引起危机的征兆则应尽快采取措施,以避免危机的发生。而当危机一旦发生,则应当尽快采取措施,隔离、控制危机,尽量减少危机造成的生命和财产损失。因此,必须建立应急管理机制,以便预防和控制危机。

如前文所述,危机管理,从最广泛的意义上说应当包括危机的事前、事中、事后的管理。危机事件也和其他事件一样,其形成有一定的过程,只是该过程长短不同,危机状态也是逐步发展而形成的。危机发生前,一般会有一些先兆。如果能够及时发现这些可能导致危机的先兆并采取适当的措施,则可能防止危机的发生。在危机发生之前采取措施,降低危机发生的可能性,尽可能将危机化解于萌芽阶段,避免危机的发生,并且为积极应对危机做准备。因此,要建立危机预警机制,将对危机的事前预测、控制纳入日常管理中。

危机发生前的准备阶段对于危机管理而言是十分重要的阶段。通过收集到的大量信息,根据科学的依据进行分析,能够对可能引发危机的事件的前兆进行防范、加以疏导,争取将危机的前兆消灭在萌芽状态,从而避免危机的发生。但是,建立了预警机制,也并非所有的危机都能完全避免。

由于现有技术的限制等诸多原因,不是所有的危机都可以事先通过预警机制发现其征兆,采取措施使之避免,很多危机是无法准确预测的。即使预测到了危机的征兆,也可能没有十分有效的措施避免危机的发生,也就是并不是所有的危机征兆都能得到有效处置以防止危机的发生。根据预警信息,能够对可能发生的危机进行预防,作好各种准备,当危机真正发生,能降低危机发生的突然性和意外性。当危机一旦真的发生了,就必须在很短的时间内做出决策,对危机进行处置,尽量减少危机造成的人民生命、财产损失,将危机造成的损失最小化。对危机的处置往往需要多个部门的共同参与,要有充足的人力、物力、财力的保障。比如,为应对突发公共卫生危机,需要大量的药品、医疗设施、运输工具,需要医疗、公安、运输等多个部门的共同参与。这就需要具有良好的危机应急反应机制,保证危机一旦发生,能够尽快正确处置,尽可能地控制事态的发展,最大限度地减少危机所造成的人民生命、财产损失。

总之,预警和快速反应机制是应急管理的重要内容。世界各国都采取了相应的措施和对策来处理与公共紧急状态有关的危机事件。主要的措施包括两个方面:制定相关的法律,统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态的法制原则;建立有效的国家对危机的预警和快速反应机制,最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失和给正常的社会秩序造成的巨大破坏。因此,为应对危机,应当建立健全包括预警和快速反应的应急机制,同时需要完善的法律保障。

建立应急管理机制

由于危机事件现实的或潜在的突发性和危害性,政府必须将危机管理纳入日常的管理和运作中,使之成为政府日常管理的重要组成部分,而不能仅仅当作是临时性的应急任务。而要实现上述目标,政府必须建立危机事件的预警机制和快速反应机制,应当加强以下几方面的建设:

预警机制

危机预警指的是以先进的信息技术平台,通过预测和仿真等技术对危机态势进行有效的动态监测,做出前瞻性分析和判断,及时评估各种灾害的危险程度,并给出参考性对策建议,提高政府应急管理的效率和科学性。危机预警系统是指组织为了能在危机来临时能尽可能早地发现危机的来临,建立一套能感应危机来临的信号,并判断这些信号与危机之间关系的系统,通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测,从而在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报,提醒组织或个人对危机采取行动。

预警的任务是在平时进行监测,收集信息,及时进行信息传递、处理分析,发现某些指标达到预警系统的临界值则需要发出警报。因此,要建立完善的预警机制需要具有良好的信息监测系统,信息处理分析系统和信息传递报告系统,保障对信息的及时准确地监测、科学合理地分析处理和畅通地传递。完善危机预警机制应当做好信息监测,将对危机的监测常规化,纳入日常管理中来;在此基础上将所收集到的可能提供危机事件信息的各方面的信息,进行科学的处理分析并做出预测和决策,做出是否需要发出预警报告的判断,以便发出及时、准确的预警报告,提高人们对危机事件的警觉,作好应对危机的准备,提高应对危机的应急能力,减少危机造成的危害,以保护人民的生命安全和社会经济生活的正常运行。

快速反应机制

由于危机本身具有突发性、不确定性,危机一旦发生,则需要在短时间内做出反应。危机的决策者应当在非常有限的时间内迅速做出果断的决策,调动各个部门,动用各种资源,尽快控制危机的发展,恢复社会秩序。

在长期的经济建设和社会发展的过程中,我们已经建立了一系列应急机构,包括军事上的应急机构,也包括重大自然灾害、社会治安、医疗救护等方面的应急机构。危机一旦发生往往需要多个部门的共同参与,比如突发公共卫生事件发生,需要的不仅仅是卫生部门的参与,物资、交通、公安等许多部门都要参与到应对危机中来。面对突然爆发的危机,在极短的时间内做出决策并非易事,因此,为进一步建立健全快速反应机制,应当建立统一的决策和指挥机构,负责危机发生时在短时间内做出决策,并依据决策对整个危机处置进行统一的领导和指挥。

为应对危机不仅仅需要统一的指挥决策机构,还需要统一的危机管理综合协调部门。如前文所述,为应对危机需要的往往是多个部门的共同参与,在目前我国分部门、分灾种的危机管理体系下,应急机制中各个部门是相互独立的,这些部门之间应当进一步加强配合,充分发挥自身作用。因此,应当强化对危机事件应急处置的统一指挥、综合协调,建立一个常设的、相对独立的用于协调危机管理各个职能部门和机构的综合协调机制,使我国危机管理应急机制进一步提高应对危机的效率。

法律保障

危机管理更重要的是要制定相关的法律,统一规定政府在处理紧急事务中的职能和职责,确定依法对抗紧急状态的法制原则。应急管理机制中的预警机制和快速反应机制的运做是依托于一定的组织结构的。一个完备的危机管理体制应当由五大系统构成:指挥决策机构、职能组织体系、信息参谋咨询组织体系、综合协调部门和辅助部门。预警机制和快速反应机制的建立必须是建立在有效的管理体制上,而每一个部门的职能、权限等必须有相关法律的明确规定,以使机制的运行有法律保障,真正做到预防和处置危机。

通过制定法律,可以对危机管理中应急机制各个部门的职责进行规定,维护政府在处置危机中的合法性和权威性。通过制定危机管理方面的法律,统一规定政府在危机管理中的职权和职责,确定依法应对危机的原则,有利于增强政府处理危机的能力,也有利于维护政府的公信力、权威性和合法性。危机一旦发生,由于其自身的紧迫性、不确定性,如果指挥决策机构不具有绝对的权威,后果很难设想。系统的法律支持是实施危机管理的有效保障。我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律法规,但是,从整体上看,体系尚不完整。因此,必须进一步完善危机管理的相关法律法规,明确规定应急机制中各个机构的设置、职能地位、权力、责任等,确保其运转实施。

为进一步完善我国危机管理的应急管理机制应当加强预警机制、快速反应机制的建设,并进一步完善法律保障,以提高应对危机的能力和效率。要进一步完善我国危机管理应急反应机制仅仅从以上的几个方面入手还是不够的,应当注意加强危机管理各个方面的建设,同时还需要全社会的方方面面的共同努力和大力支持。

参考文献:

1.李如海.公共危机管理[M].北京:新华出版社,2004

2.薛澜,张强,钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战[M].北京: 清华大学出版社, 2003

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5.薛澜,张强,钟开斌.防范与重构:从SARS事件看转型期中国的危机管理[J].改革,2003