我国天然草原大多分布在边区、山区、老区和少数民族地区，又是贫困人口分布比较集中的地区。2001年，全国266个牧区县和半农半牧区县中有近1／3是国家级贫困县，对于广大贫困牧民，草原不但是其生存基础，也是其脱贫致富的物质基础。草原家庭承包制、草畜平衡管理制度、禁牧直接决定性地影响草原使用权、收益权、转让权，是草地资源管理体系中最核心的产权制度，也是草地资源利用管理中长期性、根本性的管理制度。因此，草地资源管理制度对贫困牧民的脱贫具有直接的影响，研究草地资源管理制度的公平性对于减少贫富差距，促进牧区社会和谐发展具有重要的现实意义。

目前学术界对“公平”的理解仍没有统一的观点。西方经济学中主要的分配公平观大致分为功利主义和福利经济学的公平观、古典自由主义公平观和罗尔斯主义公平观等三大类，另外还有其他的公平定义，如阿玛蒂亚·森的能力主义公平观。把满足人们的需要作为公平的基础。《世界银行2006年年度报告：发展与公平》中则把社会公平定义为两项原则：第一项是“机会公平”，即：一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力，而且这种才能与努力是可控的，而不是被种族、性别、社会及家庭背景、出生国等不可控的因素所限制；第二项原则是“避免剥夺享受成果的权利”，尤其是享受健康、教育、消费水平等的权利。报告中提供了充足的证据表明公平性与追求长期繁荣是相辅相成的，提高公平性对于减少贫困具有双重的好处：既有利于持续的全面发展，又为社会中最贫困群体带来更多的机会。公平性不仅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投资，从而导致更快的经济增长。在此，拟从《世界银行2006年年度报告：发展与公平》中公平的两项基本原则：“机会公平”和“避免剥夺享受成果的权利”的角度探讨草地资源管理制度的公平性问题。

一、承包责任制的“公地的悲剧”范式

就草原管理体制而言，草原家庭承包制是土地产权的基础，是草地资源产权的最核心制度。鉴于草原和农田存在本质区别，简单模仿农区而在草原地区实行的家庭承包制存在一定的弊病，主要表现在以下几方面：

（一）草原承包制未能较好执行

20世纪80年代初承包责任制在草原地区逐渐实施。但是在一些地区，草原承包并没有较好地执行。至20世纪90年代，一些草原承包面积只是名义上的统计数字。在青海、西藏等省（自治区），一些放牧场仍然只是在名义上承包到户了，但是，草场仍然混放混用。据2007年农业部草原监理中心对内蒙古、黑龙江、新疆、宁夏、甘肃、四川、云南、湖南、西藏、青海等10个省区的调查表明，截至2006年底，全国累计承包草原约2.33亿公顷，只占全国草原面积的58%。从已经落实承包制的草原来看，承包不彻底、落实不到户的问题还较为突出，在已承包的草原中，有约1／3主要是承包到所谓的“联户”，没有具体到户，既没有签订与农牧户的承包合同，也没有明确农牧户承包草原的面积和具体位置。因此许多草原没有承包或者只是在名义上承包到户了，并没有明显改变20世纪80年代草原承包导致的草原的公共地特性。在收益不能保证的情况下，即使牧民意识到自己承包的草原已经退化到危险边缘，也不愿投入建设草原。

（二）已承包到户的草原并未解决放牧情况下的排他性问题

草原和农田存在本质的区别，当农田承包到户以后.就可以将农田的经营收益权转移到农户手里，而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场的经营收益权就无法得到保证，反而会成为具有排他性低和竞争性强特征的典型公地。在放牧的情况下，名义上的承包到户并不能保证承包者对所承包地的收益权，承包人相互之间混放混用较为普遍，这种情况下草原在一定程度上仍然是公共地。

（三）我国草地“公地的悲剧”分析

Hardin模型是研究环境和资源问题中最主要的研究范式。因此我国草原的退化问题也被认为是草原产权不清导致的结果。并将解决产权不清作为草原管理的首要任务。然而与政策制定者的初衷相反，在草原地区实施家庭承包制反而加剧了草原地区“公地的悲剧”现象。

造成该现象的主要原因在于混淆了产权明晰和所有权明晰。事实上，公地可以是公有的也可以是私有的。产权并不仅是所有权，在许多情况下所有权与公共品的共有程度没有必然联系，所有权归私人所有的物品在私人无法排他性占用的情况下也可是共同享用的公共品。Hardin模型的主要缺陷在于它在概念上混淆了共有财产和自由准人或称无财产嘲。在产权当中。保障收益权是最为重要的关键因素，而我国的草原承包只是将收益权明确到户，在草原承包制中，由于只是将草原一分了之，导致贫困牧民无法保障自己的收益权而变得更加贫困，而且一分了之的承包制使大多数草地成为公共地。这也是导致我国草原在承包初期迅速退化的主要原因。

（四）草原家庭承包制的公平性分析

在放牧利用的草原地区，围栏到户是不科学的，因此，草原地区和农区的最大区别是维护产权排他性的成本较高，常常是普通牧民力所不及的重任。如果忽略这种不可行性，那么，家庭承包制对贫困牧民，特别是无畜户而言就是不公平的。

在历史上。由于交易成本过高，管理者不可能直接管理草原地区成千上万的牧户，因此需要借助于当地大户来管理，从而减少交易成本。目前，管理者为了管理方便而不断采用各种灵活措施来建立类似的体制：有的地方政府通过资金技术等扶持大牧户兼并小牧户；有的地方政府鼓励以股份化的模式建立大企业。毫无疑问，这些灵活的管理制度会有效地提高管理效率，提高管理者对草地资源的有效管理，但却造成贫困牧户的处境困难。因为灵活的管理制度安排的首要条件是政府切实保证牧户独占自己承包草场的收益权，如果没有这个前提。既然牲畜数目较多的大户可以免费使用其他人的草场，那么大户是不愿意参加合作经营的，即使合作经营，所达成的租赁协议价格也较低，仅为了“合作经营”而达成的所谓的灵活制度安排，是不公平的。二、草畜平衡等管理措施的公平性

草畜平衡管理同草原家庭承包制一样是草原产权体系中最重要的制度之一.直接影响管理者和生产者的分权关系。同样，禁牧、休牧、补贴也如同草畜平衡管理制度一样是影响产权的管理制度。但是目前采取的禁牧、休牧等措施仍然只是临时性措施.不能算作基本制度。

（一）草原不可能成为私有品

在“公地的悲剧”中，Hardin提出两条措施。一条是使公地私有产权成为私有品，另一条是利用政府管制来减少利用公地的人数。但是草原是公共品。天然草地的生态、经济、社会等功能较多，很难清楚界定到产权明晰。不仅产权化的成本较高，而且许多收益也是不明晰的，例如地下水可利用总量、草地生态系统服务价值等，通过家庭承包等产权改革将草地资源转变为非公共品是较为困难的。

对于长期以来共同放牧利用的草地.在许多情况下难以以家庭牧场的方式利用。不仅是因为以家庭为单位的利用方式不太可能，如水源限制、牧道限制等使得家庭利用并不可行；而且在很多地区如半农半牧区，草原总面积小，每家承包的草场面积太小导致无法以家庭为单位来科学经营利用。

（二）草畜平衡管理恶化寻租造成了新的不公平

草地与农田，甚至与林地，都存在显著的差别。在农田承包以后，农户可以独占承包耕地的收益权。但是草地承包以后继续放牧利用。就需要草原监管来保护牧户的收益权。而实行草原家庭承包以后，草原都分到干家万户，对每家每户合理利用草原的监督费用剧增，对超载过牧的监督变得困难，也难以保证牧户独占收益权。由于草原放牧导致排他性困难.所以草原承包和农田承包、林地承包有截然不同的区别，监督费用较高。

因此，Hardin提出第二条措施－－政府管制使用公地的人数。这在我国草原管理中也比较困难。Hardin提出的管制的含义是合法合规的意思，即设立一个标准，符合标准的可以进入，不符合标准的不能进入，这个标准应是一个容易操作，并且可以检验的标准。但是目前我国的草畜平衡管理的标准却是一种较难检验、变化复杂的标准，因为草畜平衡管理采用的标准是饲草（包括来源于天然草原、人工草地等所有可利用饲草）数量和牲畜数量的平衡。首先这种平衡是否真的存在值得怀疑，即使存在这样的一个标准，如何监督处于变化中的牲畜数量仍是一个问题。只要当地管理者愿意与牧户合作，寻租是容易的，原因在于：第一，虽然当地牧户都大致清楚相互之间的牲畜数量，但是对于外来的管理者.核查饲草数量和牲畜数量平衡的成本较高。在这种情况下寻租较容易；第二，饲草数量和牲畜数量的平衡当时可以复查，而半年以后就不可复查。

此外，超载与过牧是两个概念。在农牧民加大对草原科技和资金投入的前提下，对草原的利用强度和牲畜头数不成正比，并不是牲畜多了，就一定造成对草地资源的过度利用，也不是牲畜少了。对草地资源的利用强度就降低了。不超载的情况下，也完全可能对草原造成过度利用，造成天然草原退化，而且不断地根据气候、市场情况变化来调整牲畜头数是牧户的生产经营过程。

由于在承包中草地资源的收益权没有保障排他性而导致了我国草地资源公共化现象发生。但是在解决的方法中却采用了收益权更加模糊的措施：官方公有化。无论禁牧，还是草畜平衡管理，都是将管理者引入成为和牧民一样的收益权主要控制者。但是管理者是收益权的主要控制者，却没有合法的收益权。使得这部分收益权成为无主的租金.也成为整个管理体系中的寻租对象。

（三）草地资源保护措施与扶贫悖论

草原的供养能力是有限的，既然增加了管理者为主要的受益者之一，那么必须在两个方面维持平衡：一方面是增加供给。通过大量利用地下水等无主的租金，通过大量建设人工草地将原本属于自然生态系统的无主的租金，转变为人类利用的经济收益。同时尽量争取外部转移支付的资金：另一方面就是增加利用成本来减少利用强度。提高草地资源的利用成本来限制资源利用者和利用强度。减少贫困者利用草原的机会，目前也转变成为保护草原生态的有效方法之一。

在一些大量存在公共草原的地区，草畜平衡管理中出现的趋势就是，不但要管理冬季的牲畜数量。还要管理夏秋季放牧的牲畜数量；将来不但要管理牲畜数量。而且还要细化到牲畜的种类和放牧时间的长短.只有不断地增加生产成本。才能避免“公地悲剧”的发生。如果没有不断地提高生产成本，在目前仍然有公地草原的地区，仅依靠草畜平衡管理来减少利用公地的使用者数量和利用的强度较困难。如在许多半农半牧区，通过草畜平衡管理提高利用成本的幅度有限，无论草畜平衡管理多严格，符合条件的可以利用草原的使用者仍较多，提高利用成本也无法排除足够多的使用者，这样只能采取最严格的提高成本措施：禁止所有人放牧。具有公有化趋势的草畜平衡管理、禁牧措施恰是将最需要草地资源的非富裕户逐渐排除在外，不可避免地出现了一个尴尬现象：为了草原生态越来越好，贫困者利用草原的机会也越来越少。

三、结论

有学者认为人人承包草场尽管很公平，但分散的草场较难利用和管理，为了提高效率有时不得不牺牲一些公平，因为在一定条件下，效率与公平之间往往存在一定的矛盾，这时采用“效率优先，兼顾公平”可以推进改革。因此为了提高效率，常常采用建立大牧场、大企业、大合作组织的模式来加强管理，这虽然提高了管理效率。也有可能提高了草原利用效率。但是这类管理模式恰恰忽略了公平性，股份制、政经合一的合作组织等的最大弊端是钱权所有者拥有决定性的使用权和收益权。

我国理论界对“效率优先，兼顾公平”观点存在一定争议。赞成“效率优先，兼顾公平”观点的学者认为在社会主义初级阶段的某一个时期必须坚持效率优先。不能为了公平而放弃改革，王碧峰（2006）认为，“效率优先，兼顾公平”是新中国成立以来历史经验的科学总结。是对计划经济体制的纠正，社会主义的根本任务是发展生产力。发展是硬道理旧。而反对“效率优先.兼顾公平”观点的学者认为公平与效率的关系不是对立的，而是互补的。如果公平是指机会平等和避免剥夺享受成果的权利，是指管理体系的公平。是指基本制度要保障人人机会均等，那么无论是坚持“效率优先，兼顾公平”观点的学者还是反对“效率优先，兼顾公平”观点的学者都赞成：“良好的经济制度在根本上必须是公平的。”因此草地资源管理制度体系必须在“机会公平”和“避免剥夺享受成果的权利”方面做到对每一个使用者都是公平的。