城市作为人类文明与进步的标志，是经济和社会发展的主要载体，也是推动现代社会前进和发展的主要动力，而城市管理是促进城市发展的龙头，是城市正常运转的发动机。加强城市管理，管理体制是关键，因为体制具有长期性、稳定性。城市管理体制是否科学，关系到城市管理的效率和功能的发挥。先进的城市管理体制能促进城市的进步；反之，将阻碍和滞缓城市的发展。本文对“两级政府(市、区)、三级管理(市、区、街)、四级网络(市、区、街、居)”城市管理体制在计划经济时期和市场经济时期的地位差异作些分析和比较，以增加大家对完善“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制重要性的认识。

一、传统计划经济条件下的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市行政管理系统

(一)计划经济条件下的城市政府管理模式的选择——“经济主导型”

笔者认为，城市政府管理模式可分为两种基本类型：“经济主导型”模式和“社会主导型”模式。“经济主导型”的最显著特征是：城市政府的工作重点偏重于经济，其管理方式是直接控制和管理微观经济活动，其主要手段是依靠行政机构和行政计划、指令来指挥企业的生产经营活动。“社会主导型”模式的最明显特征是：城市政府的工作重心偏重于社会，即为城市经济社会的发展创造良好的外部环境和物质条件；城市政府一般不直接管理经济组织的微观活动，而主要通过运用经济手段和法律手段，并辅之一些必要的行政手段，从宏观上调控市场运行及经济活动。简单地说，两种城市管理模式最大的区别在于：一个偏重经济，一个偏重社会。

在计划经济条件下，“经济主导型”模式成为我国城市政府的首选，其根本原因是计划经济下的政府职能所决定的。那么，其职能主要是什么呢?简言之，就是直接组织和管理企业的生产经营活动。因为传统的社会主义经济学认为，社会主义公有制和计划经济要求国家行使直接组织社会经济活动的职能，才能保证社会主义经济有计划按比例发展。城市政府作为国家经济管理的一个中观层次，直接调控和管理企业的产供销和人财物活动就自然而然成为城市两级政府的主要工作，并被看作是社会主义国家经济职能的体现。于是，城市政府把主要精力投入到千万个企业的物资供应、资金供应、人员配备、产品生产和销售之中。“经济主导型”的城市管理模式在建立我国城市经济基础、促进生产力发展、提高人民生活水平等方面发挥了积极作用。但是，随着城市社会经济生活的复杂化和城市的发展，该模式逐步暴露其弊端：

1．政企合一成为必然。城市政府的经济调控功能及国有资产的管理功能与企业的微观经营管理活动难免混为一体。企业根据经济主管部门分配的计划、指标和指令进行生产经营，政府控制和调配企业的人财物，也给予企业一定的行政管理权限。这导致机构重叠、政出多门、互相扯皮、官僚主义等严重问题的出现。城市政府为了实现对成千上万个工商企业的直接行政性管理，不得不设置庞大、臃肿的管理机构；而庞大、臃肿的管理机构又造成职责不清、权限不清，“踢皮球”、扯皮现象出现，企业也疲于应付行政部门的指令。

2．城市政府主要依据上级政府下达的计划、指令来行使城市管理职能，而不是依照城市的发展规律和自然、经济、社会的发展状况和特点。考核评价一级城市政府政绩的首要标准是国家各项经济计划和指标的完成实现情况，这必然会促使城市政府把完成上面下达的计划任务和各项指令作为主要职责，不去考虑城市经济、社会和生态等诸多方面的协调发展，而必然要片面地追求城市工农业产值和经济规模，搞重复建设，造成生产经营投资的极大浪费，造成对城市基础设施的投资少。其结果是，我国各大中城市普遍存在着交通紧张、能源短缺、住房拥挤、环境污染等诸多问题，同时这些问题又反过来制约了城市经济的发展，因而也就不可能实现对城市建设和发展进行有效、科学的管理，当然也就很难实现城市经济社会效益和生态效益的统一协调。

(二)计划经济条件下城市政府管理的主要形式及其方式

其实“两级政府、三级管理、四级网络”的城市行政管理系统是我国计划经济时期建立的，但是在计划经济条件下，并没有充分发挥这种管理系统的效能。究其原因是什么呢?是笔者前面论述的计划经济条件下政府选择的行政管理方式所决定的，归根到底是计划经济体制决定的。城市管理体制是建立在经济体制基础上的，必须与经济体制和政府职能相适应，有什么样的经济体制，就有什么样的城市管理体制。与高度集权的计划经济体制相适应，我国逐步形成了高度集权、条块分治、以条为主、建管合一的城市管理体制。在这一体制中，“条”(即各级政府的职能部门)占有主要地位，而“两级政府、三级管理、四级网络”的“块”是次要的。计划经济条件下，各级政府为了保证国家计划和指令的落实，为了实现对工商企业的直接行政性管理，必然要强化各级政府职能部门特别是经济主管部门的作用。

但是城区政府是不完整的一级政权。尽管具有城市基层政权组织的阶级统治职能、社会管理职能、社会服务职能、社会平衡职能，由于计划经济体制决定，只能从事微观经济。因为城区里的企事业单位处于条块分割状态，它们分别隶属于中央和地方，隶属于各级政府的经济主管部门。并且这些企事业单位都有行政级别，一些稍大的企事业的行政级别还高于城区政府。以南京市鼓楼区为例，该区驻区单位约400家，其中地市级单位约200多家，城区政府根本无法对这些企事业单位实施管理。城区政府如果要行使一定的管理职能，必须与这些企事业单位协商。能否履行，取决于城区政府与这些企事业单位感情的好坏。这本属于统一整体的“块”格局被人为地打破，使城市“两级政府”管理权限受到一定的制约。同时，条块分治、条块分割造成城区内一些经济科技实力强、资源优势明显的企事业单位无法为城区建设服务，实现城区资源共享，造成资源浪费，制约城区经济和社会的发展。如鼓楼区有高等院校24所，科研院所数十家，这些高等院校和科研院所高科技人才荟萃，科研成果累累，这本是该区最有价值和潜力的资源，但由于体制制约，难以为该区的发展所利用。

此外，城区政府行使城市基层政权职能时，也同时受计划经济体制的影响，不是面向全社会、面向全社区，而是局限于自身体制下的街道、居委会。由于政府给予企事业单位一定的行政和社会管理职能，企事业单位形成“小社会”格局和“单位体制”，也就形成了城市管理的基本单元和细胞。本来隶属关系不同的企事业单位本应集中精力搞好生产经营和发展，由于城区政府忙于组织直属企业的生产经营活动，特别是经济指标下到街道办事处、居委会以后，街道、居委会把主要精力投入到创收，抓经济效益、抓低层次的生产经营。同时，由于大企事业单位创造的利润只上交给经济主管部门的所属政府，而城区政府沾不上边，以致城区政府也不愿为其生产、生活提供健全完善的社会服务体系，这些企事业单位只好自行解决，从食堂、澡堂、影剧院到幼儿园、中小学校、医院等一应俱全，从职工的衣食住行到生老病死服务到底，造成了严重的“企业办社会”现象，且每个企事业单位职能的认同感和凝聚力基本上集中于所在单位，对“块”的观念和参与意识比较淡薄。

二、市场经济条件下的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制

(一)市场经济条件下的城市政府管理模式的选择——“社会主导型”

在市场经济条件下，“社会主导型”是我国城市管理模式的必然选择。“社会主导型”的城市管理模式要求城市政府管理的重心在社会，即侧重于对城市规划、基础设施建设、环境改造与保护、科技文化教育与社会公用事业和社会治安、卫生保健、社会保障等社会公共福利的管理，其强调运用经济、法律和一些必要的行政手段来管理国民经济。我国选择“社会主导型”城市管理模式的主要理由有两点：

1．这一模式符合社会主义市场经济体制和政府职能转换的要求，反映了城市现代化的本质。自从1984年我国进行全面的经济体制改革以来，特别是党的十四大确定了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以来，我国的经济体制实现了由计划型向市场型的转换，经济增长方式实现了粗放型向集约型的转换，从而促使我国城市经济、政治、文化和社会结构发生了历史性的变化，城市政府的管理职能也随之发生了重大变化。在1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中，提出我国城市政府的主要职能是对城市进行规划、建设和管理。市场经济要求城市政府不直接管理经济组织的微观活动，不直接干预企业的生产经营，只能让市场成为企业生产经营活动的最主要的调节器，成为社会资源配置的基础；只能主要运用经济手段和法律手段搞好宏观调控，保证市场经济活动正常运转，着重搞好对城市经济系统外部环境的健全和完善，搞好城市经济、社会生活的公共环境和物质条件的管理，为居民提供良好的工作生活环境。这是城市管理的主要目的，也是以人为本和城市可持续发展原则的体现。对城市实施社会管理，才能实现城市发展与经济建设的良性循环。城市社会管理搞得好，城市的投资与居住环境改善了，经济发展就快；反过来，经济发展了，城市发展就越快，城市管理也就越好。城市管理与经济发展互相促进、互相依托、相辅相成。

2.这一模式是当今世界城市管理的主流。当今世界，城市管理搞得成功的城市，它们的城市管理模式都是“社会主导型”，其城市政府的主要职能就是保证和促进市场的公平交易，为城市的发展创造良好的外部环境，为城市发展提供良好的公共产品及服务。如新加坡建成了花园式城市，城市管理水平位居世界前列，从而使新加坡成为“亚洲四小龙”之一。再如日本的城市管理，设施很完善，城市社会管理很好，所以促进了日本战后经济的恢复和腾飞。近年来，我国不少城市学习和借鉴其他国家的先进经验，加强了城市的规划、建设和管理，较好地改善了城市经济和社会的发展环境，大大促进了城市的整体发展。如大连，以城市社会管理为依托，促进了经济和社会事业的进步；还有张家港、上海浦东等城市和地区都以社会管理来拉动城市的全面进步，充分体现了城市社会管理的优越性。

(二)完善“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制面临的矛盾和制约因素

市场经济取代计划经济，宣告了“以条为主”的管理格局难以维持，“以块为主”的城市管理格局亟须建立。我国目前的城市管理必须采用“社会主导型”模式，形成“统一领导、分级管理、以块为主、条块结合、权责一致”的管理格局，重点完善“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，强化城区的属地管理功能，实行综合管理，形成齐抓共管的局面。但是，要完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，还存在不少的矛盾和问题。这些矛盾和问题是发展市场经济与以计划经济为基础的传统城市管理体制的矛盾，其本质是计划经济体制与市场经济体制之间的矛盾在城市管理体制上的反映。

(三)完善“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制的对策

1．统一领导、分级管理。城市政府在进行城市管理时，主要通过对其下属城区的管理，逐级下放到街道办事处、居委会，而不是通过行业或各部门下达工作命令；城市政府职能部门的管理权限也相应地下放到城区政府和街道办事处。在职责上，城市政府的工作重点应放在宏观调控方面，以城市整体、综合功能为出发点，除执行法律、法规外，还负责制定行政规章和政策，同时加强指导、监督、检查和协调市政府的职能部门，集中精力，加强技术指导和监督。城区政府兼顾贯彻落实和指导、组织、协调、监督、评估检查等双重职责，因此城区政府要成为城市管理工作的中坚力量，承上启下。街道办事处和居委会应成为城市管理的主战场。

2．确立街道、居委会在城市管理中的基础地位。街道办事处是城市社区管理的主体，在目前其作为区政府派出机构性质不变的前提下，依据法律、法规和市、区政府的授权，行使相应的政府管理职能。街道办事处对辖区内的社区管理、社区服务、社区治安、社区卫生、社区环境、社区文化等工作负全面责任。要确立街道、居委会在城市管理中的基础地位，必须解决以下问题：一是合理调整社区行政区划。要根据中心城市与城郊结合部、老城区与新城区的不同特点，调整街道、居民区的设置规模。每个街道管辖人口不宜超过5万，每个居委会管辖户数不宜超过1000户。二是强化街道一级的综合管理职能。涉及市容环卫、环境保护、城市绿化、道路秩序、工商行政等方面的行政执法权、管理权，应通过委托执法的方式逐步下放到街道一级。街道一级可组建一支隶属于街道办事处的城市综合管理监察队伍。

3．充实街道、居委会的管理经费。按照“条费块转”和“费随事转”的原则，市、区两级政府用于社区管理方面的专项经费全部拨给街道办事处。市、区有关职能部门在下放职权给街道的同时，要相应地下放有关经费。根据事权的划分，在分税制的基础上，通过适当提高街道上缴区财政收入的返还比例，区财政增加对社区建设的投入。城市综合管理监察罚没款全额上缴区财政，由区财政安排专项资金用于社区管理。街道办事处、居委会工作人员的工资、工作经费由区财政列入预算。今年，南京市鼓楼区在财力困难的情况下，率先将居委会干部的工资列入区财政年度预算，每个居委会年经费3万。这3万元虽然远远不能满足居委会干部的工资和管理费用，但毕竟迈出了第一步。

4．改变对街道办事处的政绩考核标准。应取消对街道办事处经济指标的考核，主要考核其社区服务、社区环境、社区治安、社区管理等方面的工作内容。

5．全面加强街道、居委会的干部队伍建设。要拓宽街道、居委会干部的来源渠道，优化干部队伍结构，从根本上改变街道、居委会干部素质低、年龄大、力量弱的现状。尤其是居委会干部，要在民主选举的基础上，从现职干部、下岗职工、大中专毕业生中挑选优秀人才，充实到居委会的干部队伍中，逐步实现居委会干部的专职化、年轻化。

6．充分发挥居委会在社区管理中的作用。居委会是居民实施民主管理的重要组织，应以社区服务为其工作的主要内容，坚持利民、便民、为民的原则，为居民解决生活困难和问题。居委会的服务水平应随着居民生活水平和质量的提高而提高，增强居民对居委会的认同感，提高凝聚力，激发居民参与社区建设的热情。鼓楼区近年来探索出一条居委会、社区服务、物业管理“三位一体”的新路子，居委会搞社区服务切实解决了居民困难，方便了群众生活，密切了与群众的感情，又增加了居委会的收入，提高了为居民服务的能力。