东北老工业基地的调整、改造和振兴是我国新时期带有全局性和前瞻性意义的重大战略举措，是继浦东开发开放和西部大开发之后又一项复杂、艰巨和长期的系统工程。东北老工业基地的调整、改造和振兴一方面需要各级政府有计划地支付必要的改革成本，减轻“历史包袱”，轻装上阵，另一方面需要政府改革投融资体制，培育新的增长点。但更为重要的是，各级政府必须加快职能转变，为老工业基地的调整、改造和振兴创造一个宽松、透明、统一和可预期的投资环境。就东北老工业基地的投资环境改善问题，课题组赴辽宁省进行了专题调研，先后与省政府、沈阳市政府、大连市政府、大连市经济技术开发区管委会等有关部门（机构）的领导，以及华晨控股公司、东软集团、沈阳远大集团、营口盼盼集团、大连重工起重集团、大连机床集团、大连造船重工集团等国有、民营和外资企业的代表进行了座谈，感到加快政府职能的转变，改善投资环境，是辽宁省乃至整个东北地区实现结构调整和经济振兴的当务之急。

一、改善投资环境的基本经验与总体评价

（一）经验与成效

近年来，辽宁省各级政府为改善投资环境特别是在外商投资的软环境建设方面，进行了一系列改革，取得了一定成效（参见辽宁省对外贸易经济合作厅《我省外商投资软环境建设成就及存在问题》，2003年7月）。

1.提高办事效率，加强涉外窗口部门服务的规范化和科学化。首先是实行了办事公开制度，公开和简化了外商投资的办事程序和效率，规范了利用外资的立项审批、合同、工商、土地、劳动、税务、外汇、海关、商品检验等主要涉外部门的公开办事程序，大力推行了“一站式服务、一部门执法、一窗口收费”的作法；其次是推行了社会服务承诺制度，要求公用、城建、供热、商业、邮电、交通、电力、卫生、金融、口岸、旅游等重点社会服务部门公布社会服务承诺的内容、标准、责任和服务时限等，接受社会监督；第三是实施延伸服务，要求海关、商检、卫检、动植物检、港监、边检等部门实行海港口岸国际航行船舶24小时值班制、机场留守待命制、货物申报放行周六加班制、节假日加班预约等一系列方便企业的办法；第四是建立了与外商对话例会制度，省政府每年召开一至二次有外资企业董事长和总经理参加的投资环境座谈会，直接听取外商对投资环境的意见和建议，帮助他们解决困难和问题。

2.加强依法行政，规范政府职能部门的管理行为。其主要作法：一是出台了《辽宁省外商投资企业条例》，对外资企业的设立、变更、解散、组织机构、权利与义务、权益保护与服务、监督管理等都做了详尽的规定。二是出台了辽宁省进一步改善投资软环境若干意见，对政府部门的管理职能和行为实行办事“三公开”，提高涉外执法人员素质，对企业进行检查、培训、处罚、参观考察等作出了规范。

3.治理了对外投资企业税外收费。一是清理了外商投资企业反映比较大的行政事业性收费，制定了辽宁省外商投资企业行政事业收费手册和收费监督卡制度，对不合理收费，外商投资企业有权拒绝。对于收费人员到企业收费行为，收费人员必须在收费监督卡上写明收费项目、标准、依据、时间、金额并填写收费单位和收费人员姓名。不填写收费监督卡的单位不得收费。

4.加强了外商及外商投资企业的投诉工作。各级领导非常重视外资企业投诉工作，2002年直接批示的投诉案件占投诉中心受理案件的69%。自上而下地组建了外商投诉协调中心，加大对重大投诉案件及积案的处理。建立外商投诉工作负责制和责任制，实施“领导包案制”，将外商投资企业投诉结案率作为省政府考核各市工作的一项指标。建立了政府投诉部门与司法部门的联席协调制度，以解决司法方面的外商投诉问题。

（二）总体评价

与东南沿海发达地区相比，东北老工业基地在区位、资源禀赋、交通、城市基础设施、土地成本、劳动力成本等“硬件”方面具有一定的竞争力，而差距主要体现在“软件”方面。从利用外资的总量上看，在东三省利用外资处于领先水平的辽宁省2002年实际利用外资总额也仅约40亿美元（主要集中在大连和沈阳），在东部沿海地区处于落后位置，甚至低于同年苏州一市的利用外资水平（48亿美元）。不可否认的一个重要原因就是投资环境的建设方面存在差距。

辽宁省企业调查队曾就外商投资环境问题在省范围内进行了抽样调查。在抽查的227户样本企业中，49.34%的样本企业认为地理位置优越、区位优势明显是外商对辽宁省投资环境最具吸引力的首选因素，对辽宁省的交通、通信、航空运输和港口装卸便捷度的满意度较高。同时，样本企业普遍认为，辽宁省在投资“软环境”建设上还有待改进，如投资手续、涉外投资管理、市场秩序、法律环境、社会保障体系、融资服务体系等方面还需要尽快改善（详见表1）。

表1　　外商建议辽宁投资环境需要改善的主要方面

资料来源：“辽宁投资环境调查”，国家统计局2003年6月9日，参见中华网www.china.com.cn。

二、投资环境存在的主要问题

通过一系列调研座谈，我们了解到，目前辽宁省的投资环境还亟待改善。下面列举各界反映比较集中的几个方面问题：

（一）以行政性审批为核心的投融资管理体制是影响社会性投资的一大障碍

近年来，辽宁省招商引资工作正面临前所未有的大好形势，一方面是在全球制造业加速向中国转移的背景下，辽宁省的区位优势、人才优势、基础设施优势，以及装备制造业和原材料工业的产业基础优势正逐渐显现，另一方面是省内外一批民营企业快速成长，具备了在辽宁省投资大项目的资金和技术实力。然而，现行的投融资体制已不适应形势发展的需要。据辽宁省有关人士反映，一是按投资额划定的分级审批制过于严格，限制了一批大型外商投资项目的投资建设；二是审批环节手续复杂，周期过长，无形中也加大了竞争性项目的投资风险。

（二）沉重的“历史包袱”和较高的金融风险极大地限制了本地和域外资本的进入

东北地区国有经济比重大，“历史包袱”沉重，表现为“几多”：老企业和大企业多，中央企业多，离退休职工和富余人员多，国企内部嵌套的“大集体”职工多，银行负债多，企业社会职能多，社会保障欠费多。此外，省内商业银行长期居高不下的不良贷款比率影响了战略投资者的投资信心和正常的金融活动。而彻底解决居高不下的不良贷款比率，降低金融风险，单凭一省之力是不够的。

（三）不同所有制企业面对不平等的政策环境

辽宁省企业界特别是国有企业和民营企业都希望国家有关政策更加公平和透明。国有企业代表认为，除了历史负担重外，国有企业在行政干预、国有资产处置、经营者激励机制（如年薪制）、税收负担、军品生产等方面，与民营企业和外资企业没有站在同一条起跑线上。民营企业代表反映的政策不平等问题则主要集中在国债项目、债转股、下岗分流补贴、企业破产政策、进出口权、税收政策和税务稽查活动、技术改造项目融资和财政贴息、国家工程研究中心认定等方面，相对于国有企业而言，民营企业总处于“被政策遗忘的角落”。关于“内外有别”的政策问题，内资企业普遍呼吁国家应对外资企业一视同仁。如省政府要求省内内资企业（含国有和民营企业）按销售额2‰征收河道维护费，而外资企业可以免交，此外，国家应调整外资企业税收优惠政策。相比之下，由于目前我国对外资优惠政策较多，外资企业代表反映政策不平等问题不多，问题主要集中在贸易政策、通关效率、政策的及时性与透明度等方面。

（四）贸易政策与通关环境

在调研过程中，辽宁省企业界代表普遍反映国家有关贸易政策需要进一步完善和调整，如东软集团反映在数字医疗设备和核磁共振设备等高端产品领域，目前进口政策呈现出零部件和产成品“关税倒挂”的现象，不利于国内企业零部件生产的本地化和进口替代。出口退税难也是出口企业反映比较集中的问题。大连经济技术开发区的两家日资企业代表特别谈到了国家关于二手进口设备控制过于严格，不利于日本企业向中国内地的产业转移。

（五）工业用地和人才引进问题

据辽宁省政府有关部门和企业代表反映，与东南沿海其它地区相比，辽宁省的工业用地指标控制偏严，在一定程度上制约了辽宁省新增投资和改造项目。目前，辽宁省农田比例居全国首位，达到87%，而全国平均水平为80%。全省采煤沉陷地区的用地指标问题已经基本解决，但老企业的搬迁改造用地却很难解决。省内企业还普遍反映，目前企业急需的高技术人才引进还需要政府在一系列配套政策上予以倾斜，如个人收入所得税政策、家属就业、子女就学、搬家安置、购买住房、汽车等大件消费品的消费税政策等需要进行调整。

（六）经济技术开发区与老工业基地的投资环境不配套问题

调研组在大连经济技术开发区调研过程中了解到，该区是目前国内投资环境较好的国家级开发区之一。良好的投资环境和软硬件建设使得大连经济技术开发区近年来保持了GDP年均增长20%以上的发展速度（据零点调查、前进策略与《智囊》杂志联合进行的《全国十大开发区投资环境进展》评价中，大连经济技术开发区的综合指标得分位居第6位。前五位分别是：昆山、北京、天津、浦东、深圳开发区。参见“投资者评各地投资环境　　苏州昆山、北京综合居前”，2002年5月29日《中国经营报》）。但是从投资环境特别是产业环境上看，大连经济技术开发区与长三角、珠三角等地区的开发区相比还存在较大差距，这集中体现在产业集群发展水平、产业配套体系、技术环境、物流体系等方面。大连经济技术开发区的主要产品与老工业基地很难配套，特别是对于开发区内的高新技术产品，难以形成“以整机带动配套，以配套促进整机生产”的“产业生态环境”，以至于开发区内生产的零部件产品也主要是为南方企业来配套。

（七）行政效率和规范性、政策透明度和可预见性问题

辽宁省企业代表普遍反映，政府（中央政府和地方政府）在改善投资环境方面，除了要放松投资领域的市场准入限制外，还应该简化行政程序，提高行政效率，特别是对于中央直属企业，受条块分割体制的影响，“婆婆”太多，职能交叉，程序繁杂，办事效率不高。有的企业反映，因曾向当地税务部门提出规范和改进税务稽查工作的建议，就受到税务机关工作人员的刁难。此外，政府还应该增强政策的透明度和可预见性。如政府在调整产业政策和贸易政策时，应该为企业留有一定的调整时间，同时，应该通过多种形式和渠道，如通过行业协会等中介组织及时向有关企业传达和讲解。

三、改善投资环境的若干建议

（一）尽快将东北老工业基地的调整、改造和振兴工作上升到国家战略高度

鉴于目前东北老工业基地调整、改造和振兴所面临的政治、经济、社会和舆论形势，我们认为，中央政府应下决心将东北老工业基地的调整、改造和振兴上升到国家战略高度上来推进，使之成为继浦东开发开放战略和西部大开发战略之后的我国又一个重要的区域发展战略。其主要原因是：第一，东北老工业基地的改造和振兴是一项艰巨、复杂和长期的系统工程，零敲碎打式的改革和援助政策被以往经验证明存在很大局限性，需要整体规划和全方位推进，以发挥政策的整体效能和协同作用；第二，老工业基地改造和振兴是全方位的制度创新，涉及到各级政府及职能部门、各类企业、社会组织和城乡居民方方面面的切身利益，不从国家战略高度上推进有可能会导致改革目标和政策初衷被既得利益所阻断的困境；第三，将东北老工业基地的改造和振兴上升到国家战略高度在某种程度上将形成“政策感召力”，增强境内外投资者的信心，有利于本地区吸引和利用各种形式的战略性投资；第四，浦东开发开放和西部大开发战略的模式和经验为东北老工业基地的改造和振兴提供了现成的体制模式和政策参考；第五，东北老工业基地改造和振兴国家战略的制定和实施，为进一步改善投资环境，转变政府职能提供了坚实的制度保障。

（二）加强法制建设，依法治政，依法行政，提高政府行政行为的合法性、规范性和科学性

改善投资环境，转变政府职能，说到底是一个如何规范、约束政府行为，使政府决策更加规范化、科学化和民主化的过程。在成熟市场经济社会，法律是规范和约束政府行为的最可靠的制度安排。在现实生活中，之所以出现屡禁不止的乱收费、乱罚款和乱摊派的“三乱现象”，繁文缛节的行政程序，拖拉低下的行政效率，一个根本原因是我们还没有建立起一套完善、规范和透明的、规范政府行为的法律环境。在东北老工业基地，由于计划体制的长期作用，经济与社会管理体制明显地带有“大政府、小社会”的传统特征，政府对经济与社会生活的干预范围和程度都要高于东部发达地区。可以预期，实施东北老工业基地调整、改造和振兴的国家战略，必将给当地政府及职能部门以更多的事权和财权，如果没有健全的规范政府行为的法律环境，政府行为“错位”、“失位”和“越位”的负面效应将更加突显，以权谋私的腐败行为将愈演愈烈。因此，建议：（1）国家立法机构应尽快出台《行政程序法》等规范政府行政行为的基本法律；（2）尽快出台《国家公务员法》，实施以政务类和业务类分类管理为重点的公务员分类管理制度，建立健全行政首长的职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制；（3）加大地方性法规、规章以及各级政府及其职能部门的规范性文件的备案审查力度，重点解决违反法律、行政法规的规定设定行政许可、行政收费、行政处罚和行政强制措施，违反上位法规定或者自行设定实行地区封锁的内容，违反上位法规定，或者自行设定增加管理相对人义务的内容，或者自行设定降低或者减少管理相对人合法利益的内容，以及超越本地区、本部门的权限规定行政管理的有关事项和内容等问题（“国务院法制办:行政立法五大问题　　法规审查当立行”，2003年8月13日《中国青年报》）。

（三）简化行政程序，提高行政效率，增强政策统一性和透明度，加强监督，完善政绩考核制度，塑造“亲商、亲民”的“服务型诚信政府”

行政效率的高低直接反映一个地区的政府形象和制度环境，是商业投资环境的“窗口”。辽宁省被调研企业的代表普遍认为提高政府（包括中央政府和地方政府）行政效率，简化行政程序是改善投资环境和转变政府职能的头等要务。大连经济技术开发区管委会在简化行政程序和提高行政效率方面的成功经验是值得借鉴和推广的。通过完善行政程序制度和行政许可制度，从根本上解决目前在行政性放权过程中存在的“放小不放大”、“放轻不放重”和“放虚不放实”的问题。政府应通过多种渠道及时向行政相对人公布有关法律、法规和规范性文件，提高政策透明度，并适时召开社会各界参加的沟通座谈会，倾听行政相对人的意见，接受社会监督和问责。在政绩考核制度上，要改变只重经济业绩不重经济、社会、环境、教育等经济与社会事业协调发展的考核体系，结合公务人员的行政效率建立完善的综合考核体系。要改变“重管理、轻服务”的政府形象，塑造一个“亲商、亲民和诚信”的“服务型政府”形象，为社会投资者营造宽松良好的投资环境。

（四）进行投融资体制改革试点，放松市场进入限制，为老工业基地充分发挥装备制造业和原材料制造业的基础优势创造宽松的条件

目前我国正着手进行投融资体制改革的试点，为此，我们建议可以将东北地区确定为投融资体制改革的试点地区。（1）在投资额度审批上，放松中央政府掌握的内外资项目审批的投资额度限制，如投资总额2亿美元以下的外资项目可以由省政府自行审批，但要到中央政府备案，以吸引一批大型外商投资项目的进入，培育起新的增长点，并以此带动东北地区产业结构的改造和升级。（2）在投资领域方面，不仅要充分放开竞争性领域的投资准入限制，而且在一些重要的城市基础设施（道路、桥梁、城市轨道交通等）和公用事业（如供水、供电、供气等）领域，也应逐步向社会性投资放开。但对于具有一定自然垄断特征的投资领域，政府应加强价格和市场行为的监管，以维护正常和公平的市场竞争秩序。（3）政府投资主要集中在公益性和外部性强的领域，严格限制财政性投资进入竞争性领域。政府的公共投资要实行严格的招投标制度，充分利用社会中介组织（如国际知名的会计、咨询、法律等机构）对项目的可行性进行公开和充分论证和审查，接受社会监督。（4）完善多渠道的、开放的融资体系，允许民营和外资企业利用股票、债券、基金等多种金融工具进行项目融资，对于一些重要基础设施项目，允许地方政府发行长期建设债券进行项目融资。（5）政府审批内容主要集中在公益性和外部性强的领域。

（五）尽快解决东北老工业基地的沉重“历史包袱”问题，开展“降低金融风险改革试点”工作

东北老工业基地的振兴离不开原有装备工业和原材料工业基础，而这又涉及到存量资本的“历史包袱”问题。长期积累下来的不良债务、富余人员安置和社会保障体系的资金缺口、解除“企业办社会”的资金缺口、资源型城市发展持续产业的资金缺口和环境保护的资金缺口等“历史包袱”，特别是高负债率造成的金融风险必须尽快加以解决。建议在分清中央政府和地方政府的职责前提下，制定并实施一个整体规划的、资金来源多渠道的、分阶段实施的解决方案。可以先确定一个试点地区（如大型重工业企业相对集中的沈阳市铁西区），授予地方政府处置国有资产的必要权力，与财政部、国有商业银行和国有资产管理公司协调与合作，通过增加核拨“核呆指标”、债转股、破产、拍卖变现、债权交易、出让土地使用权、发行专项债券等多种形式，集中解决多年遗留的不良债务问题。

（六）为各类企业特别是民营企业和科技型中小企业创造公平的竞争环境

民营经济发展迟缓是东北地区与其它发达地区存在较大差距的一个重要原因。从长期来看，无论是培育新增长点还是利用民间资本来改造国有企业，都需要在政策上为民营资本营造宽松的环境，这样的政策环境包括竞争性领域的市场准入、城市基础设施建设、政策性和商业性融资、国债项目、下岗分流补贴、发行企业债券和股票并上市交易、兼并破产政策等等领域。对于科技型中小企业，政府应该积极予以政策引导和财政扶持。特别是在先进适用型技术的研发、高新技术改造传统制造技术领域，政府应该在研发投入、人才待遇、土地使用、企业孵化、风险投资、产业化融资和所得税等方面予以扶持，并充分利用园区经济的作用，积极引导中小型科技企业形成集聚式发展格局。允许合格的民营科技型企业被认定为国家工程研究中心并享受相应的扶持政策。放宽中小型科技企业的无形资产入股和对外投资的限制性条件。

（七）实行倾斜性的区域产业政策，为东北老工业基地的振兴营造“政策高地”

可以考虑比照西部开发政策，允许《外商投资产业指导目录》中的“限制类”和“允许类”有条件地（如规定3至5年期限）享受“鼓励类”项目的优惠政策，免征进口设备关税和进出口环节增值税。提升装备制造业和原材料制造业的技术含量，鼓励民间资本和外资对东北老工业基地装备制造企业和原材料制造企业进行兼并、联合与重组，对技术升级和重组后企业的技术改造项目，政府加大财政贴息和政策性贷款的力度。

（八）加快地方国有资产管理体制改革

真正落实十六大报告中提出的国有资产管理体制改革精神，借鉴珠海国有资产管理体制改革的成功经验，建立区域国有资产经营管理的一整套制度体系，依法解决产权管理、公司治理、经营管理、薪酬激励、监督约束、党建工作等国有资产管理体制改革中的一系列重点和难点问题，实现“管人、管事、管资产”的三结合和“政企、政事、政资”的三分开。实现国有资产管理机构的实体化运作，使之能够切实代表国家履行出资人职责，以解决国有资产所有者缺位问题。充分发挥市场机制的作用，实行国有企业职业经理人资格认定制度。完善国有资产监管体系，通过设立独立董事、财务总监和内审机构等形式实现对国有资产的事前、事中、事后的监督。