当前，西藏农牧区经济社会发展滞后已经成为制约西藏经济发展的瓶颈。解决好西藏“三农”问题需要政府从大局出发，实行经济社会发展战略重点转移，把“回报农牧民、反哺农牧业、扶持农牧区”作为今后相当长一个时期的治藏方略，实行政府投资战略重点向农牧区转移，促进城乡经济

社会的协调发展，加快推进西藏全面建设小康社会进程，实现农牧业现代化和整个国民经济的现代化。

一、农牧区经济发展滞后已经成为制约西经济发展的瓶颈

农牧区经济社会的发展滞后，可以从改革开放20多年来，城乡居民收入差距的变迁过程中来看（表一），1978年—1985年，我区经济体制改革率先从农牧区取得突破，极大地调动了农牧民的生产积极性，这一阶段农牧民人均纯收人以年均18.09%的速度超常规增长，比同一期的城镇居民人均可支配收人年均增幅高出9.75%。随着改革的重心丛农牧区转向城市，城乡居民的收人差距又拉大了。（表二）几年来城乡居民差距居高不下，其主要原因农民收人水平增长缓慢。与农牧民收人水平增长缓慢相对应，城乡居民的储蓄存款差距越来越悬殊。这些直接影响和抑制着投资和消费需求的增长，最终严重影响西藏经济的协调发展。

如果把国民经济总体分为城市和农村两大部门，那么这两大部门便犹如国民经济的两只轮子，其中任何一只轮子出了问题或过快过慢，很容易在整个国民经济产生“木桶原理”决定的“缺损效应”，将直接导致国民经济整体失衡，对西藏经济发展是极为不利的。截止2001年底。西藏人口为262.95万人，其中农牧区人口213.65万人，农牧区从业人员为100.68万，占西藏整个从业人员的79.7%。西藏农牧区吸纳了整个社会劳动力的大头，因而农牧区经济对西藏社会发展和稳定甚至国防起了决定性的作用。但是西藏城乡社会实际上已经形成断层，农牧区社会已经到了明显“赶不上趟”的地步，并严重制约了西藏经济的发展。这就需要改变长期实行的城市倾斜发展战略，把农牧区和城市视为一体，对城乡居民实行同一的“国民待遇”，把扶持农牧区作为今后相当长一个时期的治藏方略，通过转变政府投资战略重点，补偿几十年来政府对农牧区经济社会发展的巨大“欠帐”，激活广阔农牧区潜在市场，加快农牧业和农牧区的现代化步伐，促进西藏经济良性互动，协调发展。

二、政府投资战略重点向农牧区转移的时机已经成熟

（表三）西藏最近几年第二产业的投资比重远远高于第一、第三产业。尤其农牧业发展来说，由于政府长期以来对农牧业、农牧区投资太少，广大农牧区“贫血”严重，广大农牧区的公共工程建设滞后，甚至大量的公共工程的建设让农牧民出“义务工”，而让一些城里人白白从财政拿钱，这说明西藏宏观经济领域严重分配不公。西藏农牧业、农牧区的现代化进程远远落后于城市，造成国民经济发展的严重失衡，例如援藏四十三项和六十二项工程的重点，主要是放在城市，较为集中是在拉萨。其他的投资主要是在党委和政府机构所在城市和城镇。四十三项工程中，拉萨在项目和投资上占据明显的优势，有24个项目，占项目总额的55.81%，占总投资额的69.2%，远远超过其他5个地区的总额;在六十二项工程中，城市仍是投资的重点。62个援建项目中，直接在城市和城镇的“社会发展类”项目，以及城市城镇服务的能源、邮电、技术改造等项目，占项目总投资额60%左右。另外长期以来农村金融部门的资金外流现象严重，作为西藏农牧区经济主体的农牧户一直存在十分严重的贷款难问题。作为劳动力大头的广大农牧户创办经济实体没有资金来源。政府确定应该投向农牧区和农牧业的扶贫款及农牧区信用贷款，实际上转移到城镇。

世界上许多工业化国家的发展历程表明，从一个较长时期来观察，工业与农业在经济发展的整体演进中是能够实现共同繁荣的，其中的关键在于政府经济发展战略应随着经济的发展做出相应的调整。

例如，美国、日本、韩国，在通往现代化过程中都成功经历过这种阶段。其中最具典型意义的是韩国的“新村运动”(1971-1982)。韩国“新村运动”的中心任务是农村启蒙、经济发展和社会进步。农村启蒙主要是通过宣传、教育和政府补贴的形式达到改变农民精神面貌的目的，强调农民的合作、友谊、勤奋和参与意识。经济发展主要包括基础设施项目和啬农户收入项目，前者道路扩展和小规模灌溉工程，后者如家畜饲养、推广经济作物、发展专业化生产区、合作耕作以及建立各种“新村工厂”以增加非农业收入。围绕这一中心任务，韩国政府通过政府组织投资、乡村配套和银行信贷等形式实施了对农村地区的全方位改造，从而达到了改造农民居住环境、缩小城乡之间差距的目的，最终实现了农业、农村现代化。有资料显示，在“新村运动”中，韩国政府的财政资助占总投资的比例很高，最高年份政府投人高达59.2%。这一运动的广泛持久推行，彻底改变了韩国农村的落后面貌，而农村基础设施等建设和经济发展又反过来刺激和拉动了工业和城市经济发展，从而使经济的高速增长同农村的现代化建设相互促进，取得了很大的成功，为西藏解决“三农”问题，具有很好的借鉴价值。

三、政府向农牧区投资的方向选择

2003年2月温家宝总理在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研讨班上讲：“统筹城乡发展，必须更加注重加快农村发展。关键抓好四个环节。一是合理调整国民收人分配结构和政策，加大对农业的支持和保护力度。农业是基础产业，又是弱势产业，要承担自然风险和市场风险。加快农业农村的发展，增加农民收人，仅靠市场调节不行，还必须通过国家宏观调控加强扶持和保护。”可见，中央政府的投资战略重点已经转向广大农村。为此，政府投资必须转向农牧区。西藏为了统筹城乡经济社会的发展，就投资方向选择而言，按照市场经济条件下，政府对社会提供公共产品的应尽职能，向农牧区投资可以从以下五个方面加大力度：

一是村级道路建设。目前西藏的自然村庄中，除去那些村庄规模太小，户数少、人口少的零星村庄外，现阶段由很多村庄需要政府投资，基本上要建设成覆盖农牧区的公路网。

二是农村中小学教育投资。从国际经验看，世界上大多数国家的基础教育投资都是由国家财政负担的。我国实行农村税费改革以后，长期形成的“人民教育人民办”的农村中小学基本建设投资格局已不复存在。因此，西藏顺应国家化潮流，真正实现农牧区中小学教育的义务化，保证农牧区中

小学基本建设像城市中小学一样由政府投资。这样不仅可以大大减轻农牧民的负担，提高农牧区人口的受教育水平，开发巨大的农牧区人力资源，促进农牧区经济社会发展，并能为城市输送高素质的劳动力资源。

三是农牧区医疗卫生事业基本建设。目前西藏农牧区现有的医疗卫生设施已远远不能适应其快速发展的市场需求。需要以政府投资为主将现有的乡镇办卫生院逐步改造成具有相当规模、较高医疗水平的医院，缓解农牧区群众看病难问题，提高农牧区社会医疗卫生事业水平。

四是农牧区电网、有线电视、电信以及农牧区文化、科技等事业发展。农牧区电网改造近几年来已取得了初步成效，用电方便和电价下降，极大改善了农牧区能源结构，方便了农牧区照明，扩大了家用电器在农牧区市场。但是农牧区电网覆盖面太小，供电服务跟不上等现象非常严重。农牧区有线电视，农牧区电信基础设施，农牧区文化设施，农牧区科技推广和普及等，这些都是农牧区经济社会发展的制约因素，当然这些都是农牧区社会的公共产品服务，政府应加大投资力度，努力缩小城乡之间的差距。

五是农牧区最低生活保障。在城市社会最低生活保障基本建立起来之后，政府应考虑农牧区社会最低生活保障问题。其基本思路是：加大财政投资，建立农牧区弱势群体扶助基金，推行农牧区养老保险、大病保险、天灾人祸保险等制度。

以上五个方面都是市场经济条件下政府应当向农牧区社会提供的基础设施投资和公益性服务投资。

从理论上说，农牧区的基础设施同城市的基础设施一样，都属于“公共产品”。既然是公共产品，它的供给就应有政府负责，那么政府用于农牧区建设的投资资金来源有四个基本渠道。一是各级财政支出，二是银行信贷的货币供应，三是兄弟省(市)自治区援助，四是民间投资。

从财政的角度看，我们应该调整财政支出结构，加大用于农牧区基础设施建设的支持力度。财政对农牧区投资的编辑效率明显高于对城市投资的编辑效率，例如，2003年自治区人民政府为农牧民办的“十二件”实事，农牧民称其为“德政工程”、“得民心工程”，深受广大农牧民的欢迎。

从银行信贷的角度看，我们应该深刻的反思农牧区的货币政策，西藏以市场经济为基本取向的体制改革从农牧区开始的。农牧区既然搞市场经济，就离不开信贷政策。农牧区的信贷政策应向市场机制不能发挥作用的基础设施建设领域。

从援藏资金投向来看，我们各级政府做投资决策时，应着重考虑农牧区的投人。尽量避免投资向“政绩工程”、“形象工程”上，切实在援藏过程中家牧民受益。

民间资本是由个人、企业或农牧区集体经济组织向社会提供的。政府在加大投资的同时，应当支持个体私营经济、企业和农牧区集体经济组织发展产权私有或民办公助、公办民助等多种形式的公共消费品服务，引导更多社会投资进人农牧区基础设施和公共消费品的投资领域。

按照上述考虑，政府可以通过实施对农牧区道路、基础教育、医疗卫生、农牧区能源、广播电视、通讯、科技、文化和农牧区最低生活保障等方面投资，采取类似韩国“新村运动”的形式，在全区范围内实施全面建设社会主义新农牧区的战略，真正实现投资重点向农牧区转移。