(一)

在农电体制改革中实施以代管、上划为标志的改制，脱离贫困山区、老少边穷地区的实际。

我国中小水电资源丰富，可开发量1.55亿千瓦(其中5万千瓦及以下的小水电可开发量8700万千瓦)，大部分分布在我国的贫困山区和老少边穷地区。高度重视并认真解决好这些地区以增加农民收入为中心的“三农”问题，离不开发挥当地中小水电资源丰富的优势，大力开发农村水电，建设有中国特色的水电农村电气化，同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发紧密结合，为促进农村经济社会全面发展，逐步解决“三农”问题提供支撑和保障。但是，自1998年下半年以来在农电体制改革中实施以代管、上划为标志的改制，脱离贫困山区、老少边穷地区的实际，挫伤地方、群众开发农村水电的积极性，影响农村水电企业的生存发展，影响地方财税收入，影响农民减负增收，影响农村经济社会可持续发展，已造成不良后果，各地群众反应强烈。

国家审计署关于农村电力体制改革审计调查情况的通报(审投发[2002]37号)建议：“国家经贸委、水利部和国家电力公司应加强对小水电地区改制工作的调查研究，这些地方的改制政策与其他地方应有所区别，要因地制宜，分类指导。对当地乡镇政府和农民不愿意参加改制的，应慎重对待，切实维护农民的利益。”《中国电力企业管理》2002年3期《对“两改”中难点问题的再认识》一文说道：“在一个县电力企业中，尤其是在非省电力公司独资的县电力企业中，没有必要强调必须实行厂网分离。”“一般县电力企业拥有的发电厂大都为小水电，其发电成本都低于向大电网购电价格。对于独立经营的县电力企业而言，小水电因发电成本低，能很好地改善县电力企业的经营状况。”《中国电业》2002年 3期《农村集体电力资产入股探讨》一文说道：“随着集体电力资产无偿移交上划，当地政府和村委会不再承担农电安全管理责任，不利于农电安全管理。”“不再承担农电资产管理责任，农电面广、分散，窃电现象可能增多，供用电民事纠纷也时有发生，当地政府和村委会不一定积极帮助处理，光靠乡供电营业所电工来处理，鞭长莫及，难以胜任。”虽然两文侧重于从国电角度行文讲利弊，但所说的都是事实，提出的小水电供电地区电力体制改革当前应否厂网分离，乡镇电管站改革应否将农村集体电力资产无偿移交上划，却是事关“三农”和农村经济社会发展以及包括农村水电在内的整个电力改革发展，既涉及经济政策又涉及社会政策的大问题。

(二)

代管、上划使农村水电事业受到打击。

农网改造资金实行“一省一贷”的地方，普遍的作法是：“先改制后改造”，强调代管、上划是农网改造的前提，不让代管、上划地方小电网就不安排农网改造资金。逼迫贫困山区、老少边穷地区许多县发供一体的农村水电企业实行“厂、网分离”，电网被收走，留下小水电有水难以发电，发电难以自用，上网难以自主，面临生存危机。原来自发自供自用，现在限时限量限价上网，“三自”变“三限”；原来直接廉价送电服务用户，现在低价上网被转手加价送电卖给用户，“廉价”变“高价”；原来自发为主外购为辅，企业盈利，社会贡献率高，现在限自发增外购，发电收入大量减少，购电费用大量增加，企业出现亏损，影响县域经济发展，增加地方财政负担，“贡献”变“包袱”，严重挫伤了开发农村水电的积极性。

新疆和田地区有21处小水电因县电网上划而被迫不发电、少发电，年损失电量1000多万千瓦时，年经济损失200多万元。伊犁东四县人民水电站装机1.3万千瓦，2001年投产后，由于地方小电网被收走，失去供区市场，工程效益无法发挥，一直处于亏损运行。江西吉水县改制后，失去自发自供自主权，年自发电量由5500万千瓦时下降为2800万千瓦时，下降49.1%，减少发电收入450万元，外购大电网电量由1500万千瓦时提高为3000万千瓦时，提高50%，增加购电支出620万元，一进一出地方损失上千万元。贵州铜仁地区小电网被代管后，地方自发自用的3.3亿千瓦时电量，变成0．1元/千瓦时上网，被转手0.31元/千瓦时售出，地方一年价差损失6000余万元。甘肃甘南州农村水电及高能耗企业年上缴税金4000余万元，占全州财政收入30%，地方小电网被上划后，小网廉价电变成大网高价电，矿冶产业生产成本急剧上升，经济效益普遍下滑，有的保本无利，有的亏损停产，影响全州财政收入和经济发展。福建连江县委负责同志算过一笔账，县电网被上划后，由“自己供电”变成“上网卖电”，地方一年将蒙受3000-4000万元的直接经济损失；另外失去供电手段后，将使新投产和即将投产的两处电站共1.3亿千瓦时电量成为受阻电量，造成新的损失，极大降低还贷和投入能力，影响偿还到期建设债券本息，影响增加投入完成电站扫尾工程和福州市第二水源建设，将带来严重后果。

实施代管、上划，实行“厂、网分离”、“电、水分开”，挫伤了地方、水利、集体、农民积极性，大家再也不想办电。新疆阿克苏地区3处总装机6.2万千瓦的水电站停建下马；几千千瓦、上万千瓦装机的和田地区于田县拉依卡水电站，阿勒泰地区富蕴县峡口水电站，博尔塔拉州博乐市乌尔托可赛水电站等，也纷纷下马；“三河（伊犁河、额尔齐斯河、塔里木河）一区（农田灌溉区）”小流域治理开发几十万千瓦小水电的规划前期工作，各地也相继搁下。贵州省由于受代管、上划的影响，10年新增农村水电装机计划没有完成，欠账25万千瓦；铜仁地区80年代末期被代管的7个县，10余年时间，没有修建过一座农村水电站。

(三)

代管、上划使地方、群众资产和权益受到损害。

代管、上划、虚设股权控股农村水电企业资产，严重损害了最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众的合法权益。江西革命老区的一位县负责同志说：“这是建国以来一次最大的平调！”福建老区一位县负责同志说：“农村水电是贫困县的造血机器，在造血机器上怎能讲‘宁求所在不求所有’？宁肯花钱买也要买回一个不代管、上划，保留造血功能和机制！”甘肃一位民族自治县的负责同志说：“搞西部开发哪有‘水上建灶，电上烧饭’，你出本我坐享，群众出力我独家经营的道理！这咱能调动多个积极性？” 湖南怀化市委负责同志说：“我们过去靠水电起家，现在靠水电当家，将来靠水电发家，决不能挫伤地方办电管网的积极性、自主性。”贫困山区、老少边穷地区的基层干部、专业人员普遍反映，农村水电是经过地方、群众几十年自力更生、艰苦奋斗，多方集资、投工投劳，千辛万苦建设起来的，是地方、群众的心血结晶，已成为农村经济、地方经济的强大动力和支柱，在民族地区、边疆地区、贫困地区的经济社会发展中起着不可替代的作用，说上划就上划，说控股就控股，我们这些地区还要不要发展农村水电了？为什么我们这些地区人民群众的劳动成果和合法权益得不到法律保护？为什么把造福农民、造福国家的“民心工程”办成主要有利于一家企业的“空手道工程”？

虚设产权控股农村水电企业资产的作法，从内地到边疆基本一样、边疆更突出。不管“控股方”在当地有无自有资产、资金，均要绝对控股，控股比例占60%以上，边疆地区高达90%；地方资产、资金再多，只准占有40%以下的股份。“控股方”主要以国家安排给地方的农网改造资金作为出资。地方出资的资产，一是按规定下限定股；二是以“不良资产”名义压股；三是乡镇10千伏及以下线路设备农村集体资产、群众集资形成的资产不作价，土地使用权不作资产入股，更不计地方多年营造的供区无形资产。江西安福县供电经营性净资产3540万元定为530万元，吉水县供电净资产5000万元定为900万元，股份均不超过40%。新疆阿克苏地区大小电网改制后的股份制企业注册资本为8084.54万元，“控股方”以国家安排给地方用于解决无电县、乡用电的资金2218.18万元和用于农网改造的资本金5131.4万元作为自己的出资，占90％的股份，阿克苏地区以农村水电企业净资产2亿元中不到4%的734.96万元作为出资，占10%的股份，其余按公积金处理。“控股股改”中，喀什地区的叶河电力公司净资产4000万元，被当作2000万元作为出资，占5.5％的股份。和田地区9亿元小水电资产，3亿元是农民投工投劳形成的，被无偿上划。哈密市农电总站与农村集体经济组织、12个乡镇农民共同出资建成的农村电网和价值4331.4万元的净资产，被无偿转移。四川武胜县电力公司，经营性总资产1.1亿元、净资产4000万元，另有农网改造资金4500万元、电气化资金160多万元以及在重庆、绵阳等地的房地产价值4000万元未计，被大网“三产”企业600万元全部收购。贫困山区、老少边穷地区不少被堵死出路的农村水电站被“控股方”下属多经公司超低价收购作为“福利电站”。

代管、上划、虚设股权控股农村水电企业资产，一是地方6成以上甚至9成的供电盈利被平调、转移，有的流失；二是国家规定对小水电企业实行6%增值税率的优惠政策得不到执行，造成增值税的增加和增值税所得税递解的变动，相应减少地方财税收入，使本来属于贫困地区贫穷财政的收益被拿走；三是供用电方式的改变和上网下网的高额价差，不仅使地方发电收益大量减少，而且使地方购电支付大量流出，使最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众蒙受更大的损失。

(四)

代管、上划使农民减负增收受到影响。

国务院[1999]2号文件的宗旨和农电体制改革的目标是千方百计降低农村电价，减轻农民负担，开拓农村市场，促进农村经济发展；农电体制改革的重点是改革乡镇电管站，消除“三电”、“ 三乱”，推动降低农村电价。1998年贵州省物价局、电力公司、水电厅联合进行的农村电价调查情况表明，农村水电自供自管县（包括部分原代管县的农村水电供电区）综合平均售电价为每千瓦时0.205元，其中农村水电电气化县为0.167元；农村到户电价一般为0.45-0.65元，低的为0.2-0.3元，高于0.8元的仅占20%。福建省地方小电网电价水平历来就低，山区更底，47个自供自管县有41个县的城乡综合平均售电价低于国家计委文件批复的城乡同价水平，其中每千瓦时低于0.4元的占73%，低于0.35元的占54%；屏南、周宁、寿宁、柘荣等革命老区县分别为0.176元、0.221元、0.284元、0.306元，同时电力公司年创税利分别达628万元、263万元、1245万元和528万元。这些县普遍不同意代管、上划，认为这样做不符合小水电供电区电价低的实际，不符合国务院2号文件精神实质，不符合电力工业改革方向。

甘肃省甘南州、临夏州农村水电自供自管县被代管、上划后，农村到户电价不是下降而是上涨，一般每千瓦时上涨0.05-0.1元，规定的城乡同价水平高出原来一些小水电自发自供区到户电价每千瓦时0.2-0.3元的1倍左右。新疆南疆地区机井排灌用电价格比代管、上划前上涨1-3倍。于田县由每千瓦时0.1元上涨到0.36元，策勒县和墨玉县由0.22元上涨到0.46元，麦盖提县和叶城县由0.2元分别上涨到0.5元和0.55元。和田地区有的县机井用电价格每千瓦时达0.7元，机井灌溉水费高达每亩170元以上。由于付不起电费，和田地区2001年春灌仅提水3360万立方米，比2000年春灌提水7300万立方米减少54%，少灌农田87.6万亩次，造成了不小的损失。

新疆洛浦县山普鲁乡有3处小水电，装机1560千瓦，年发电600万千瓦时，4年多来，共为全乡创收660万元，扣除成本、还贷费用和上交税金，每年为农民提供医疗保险基金25万元，企业积累6万元。在该县改制中，山普鲁乡全乡干部、群众 都不同意上划乡电网，认为上划不但使每年150 多万元的自发自供电收入化为乌有，无法建立农民医疗保险基金，而且低价（0.19元/千瓦时）上网、高价（0.47元/千瓦时）购回，用自己发的的电每年还要倒付电费3.5万元，这不是扶持农民减轻负担增加收入，而是增加农民负担减少农民收入，严重违背江总书记“三个代表”的重要思想。福建已签代管协议的华安县政府曾要求暂缓移交6个乡镇形成的小电网，武夷山、顺昌、建瓯等县政府曾要求暂缓代管县电网。贵州、云南、四川一些县政府曾要求撤销代管协议。

江西一些老区县算过一笔账，由于代管、上划、虚设股权控股股改农村水电企业造成的直接损失和间接损失，能算得出的，将使一个30-40万人口的县一年减收增支1000多万元，平均每人减收增支30余元，给增加老区农民收入、减轻老区农民负担带来了加倍困难；一时难以算出的社会效益损失，将不知比1000多万元大多少倍。据测算，江西全省45个自供自管县一年减收增支造成的直接损失将在5亿元以上，三年的损失数大体相当于这些县应取得的农网改造资金。

反观不受代管、上划影响的农村水电及电气化建设的实践表明，已建成的三批653个农村水电初级电气化县基本上都实现了国内生产总值、县财政收入、农民人均纯收入“5年翻一番、10年翻两番”的目标。代管前的1999年，这653个电气化县农村水电企业上缴的税金，平均占这些县财政收入的8.8%，高的达30%以上。第三批建成的335个电气化县，从1995年到1999年，农民人均纯收入平均每年递增166.4元。

新世纪农村水电及电气化建设，坚持为农业、农村、农民服务的方向，进一步搞好治水办电，建设适应全面建设小康社会要求的水电农村电气化，加快农村电网改造，实施“小水电代燃料”工程，国家通过出台优惠政策和农村水电企业通过深化改革、强化管理、转换机制，发挥发供电成本低的固有优势，将实现经济效益、社会效益、生态效益的有效统一，为促进贫困山区、老少边穷地区农村经济社会全面可持续发展作出更大的贡献。

经预测：今后10年农村水电及电气化建设，在农村到户电价平均每千瓦时不超过0.3元(“代燃料”用电不超过0.26元)的情况下，平均每千瓦农村水电装机将年创收1050元；年创税利637元，其中年创税266元、年创利371元。带动机电、家电、冶金、化工、建材、建筑、运输、商业、旅游、信息、文化、教育等二、三产业发展，平均每千瓦将提供1个社会劳动就业岗位；年创工业增加值6585元；年拉动GDP增长10975元。平均每千瓦将年提供地方财税收入198元；年提供1户农民合作办电人均分红收入50-60元。平均解决1户农村居民生活用能约需发电装机1千瓦，可保护2.5亩森林免遭砍伐，按4年轮伐期计算，可保护10亩森林。到2010年我国农村水电装机将达到4000万千瓦，一年发电量相当于减少消耗4800万吨标准煤，减少排放1亿吨二氧化碳、二氧化硫和其它有害气体。按照欧美发达国家减少排放1吨二氧化碳、二氧化硫等有害气体需要投入80美元的标准估算，相当于一年创造80亿美元的效益,同时减少大量的大气污染。

(五)

我们的看法和建议：

事实证明，在农电体制改革中实施以代管、上划为标志的改制，脱离贫困山区、老少边穷地区实际，不符合我国国情，不符合国务院国发[1999]2号文件精神实质，不符合党中央、国务院关于电力体制改革的决策和部署，不符合“三个代表”的重要思想。在国务院国发[2002]5号文件下发后，继续按代管、上划、虚设股权控股股改农村水电企业的要求，组织对农电体制改革的验收，是不妥当的，也是难于实施的。我们的看法和建议是：

1、根据国务院5号文件精神，当前农电体制改革的重点仍是深化乡镇电管站的改革和完善“三公开”、“四到户”、“五统一”的管电制度；县级电力体制改革，是电力体制改革的直接组成部分，要按照中央“厂网分开、输配分开”分步实施的统一部署，在国务院的领导下，在国家电力体制改革工作小组的统筹安排下，有计划、有步骤地组织实施。

2、根据国家电力公司以外的资产关系保持不变的原则，地方政府和企业在国家电网中的资产，上划、代管县的地方电网(包括部分电源)资产，各个独立发电企业投资的专用送出工程中的公用部分的资产，以及国电公司管理的各个发电企业中的地方资产，均要认真进行清理，明晰产权归属。

3、已被上划、代管的农村水电企业的资产及产权权益，要认真清理后划转地方。原上划、代管县农村水电企业恢复为地方独立配电公司。在明晰地方产权的基础上规范地完善或进行股份制改造，保持与国家电网联网和电能交换交易关系。在国务院国办发[2000]69号文件下发后，由国电公司及其下属供电企业的多经公司低价收购农村水电资产，导致国家、地方、水利资产流失，要认真清理纠正。

4、自供自管县农村水电企业，已进行股份制改造的应完善和规范现代企业制度；未进行股份制改造的应积极推行股份制。要加强电网建设，待条件成熟后，在配电网内实行厂网分开、竞价上配电网。

5、供电营业区确属“交叉”的县，农村水电企业和国家电网公司应本着自愿、平等、互利、协商一致的原则作好股份制改造的准备工作。待国家电网公司将“交叉”供电县的配电资产剥离出来后，实行规范的股份制改造，组建地方独立配电公司。

6、加快水电农村电气化、农村电网改造、“送电到乡”、“小水电代燃料”工程建设，推进地方小电网与小电网之间联网，打破省际间市场壁垒，支持边境地方电网自主选择联网、跨省联网，实施电能交换交易，优化资源配置。

7、装机5万千瓦以下主要承担社会效益、生态效益的小水电，实行优惠政策，确保其以低廉价格直接供应扶贫开发、“送电到乡”和“代燃料”工程用电；余电全额上网，实行合理上网电价，或通过借网过路，收取少量过网费，供给上述用电。

8、在深化乡镇电管站的改革和完善“三公开”、“四到户”、“五统一”的管电制度中，要重视搞好专业化管理和“群防群治”的有效结合。对农村电力集体、私人资产，应认真清理、评估，依法保护，提倡通过界定产权，折价入股，将其与农村水电企业的供电所改造为股份制、股份合作制企业。对有电源的乡（镇）电网，提倡与农村水电企业实行股份制改革，组建集团公司，建立母子公司体制，发挥母公司的核心、主导作用，保障子公司的独立法人地位，调动多个积极性，搞好农电“两改一同价”工作和农村供用电管理。

9、发展地方独立配电公司，完善省、地级水电产业集团公司，为下一步搞好配电端的改革积极作好准备。

10、在电力体制改革中，不能上划、代管和低价收购农村水电资产，防止国有资产流失和干扰电力体制改革的部署。