【摘要】现行《电力法》是1985年人大常委会交付起草，1995年由江泽民主席第60号令颁布，1996年4月1日开始施行，十年磨一剑，是我国电力工业法制建设史上的里程碑，标志着电力法制建设进入了一个新的历史阶段。《电力法》总结了我国几十年来，特别是改革开放以来，发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验，并将成功经验上升为法律，同时借鉴了国外电力法制建设经验，体现了改革成果，反映了改革方向，是一部符合中国国情的电力法。

一、对现行《电力法》颁布施行的认识

1.现行《电力法》是1985年人大常委会交付起草，1995年由江泽民主席第60号令颁布，1996年4月1日开始施行，十年磨一剑，是我国电力工业法制建设史上的里程碑，标志着电力法制建设进入了一个新的历史阶段。《电力法》总结了我国几十年来，特别是改革开放以来，发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验，并将成功经验上升为法律，同时借鉴了国外电力法制建设经验，体现了改革成果，反映了改革方向，是一部符合中国国情的电力法。

2.《电力法》的立法过程坚持了：①解放和发展社会生产力的原则；②实事求是的原则；③法制统一的原则；④以重大的行之有效的方针政策为基础的原则；⑤体现国家利益、反映人民意志和广泛吸纳各方面意见的立法民主原则。

3.现行《电力法》条文本身坚持了以下原则：

（1）适当超前发展(第3条1款)，重视发展水电(第5条2款，第48条1款)，保护投资者合法权益(第3条1、2款，第12条2款，第13条1款)的原则；

（2）政企分开、主管与分管的管理体制(第6条)的原则；

（3）对少边穷地区、中小水电、农村电气化扶持、优惠，重视“三农”问题(第8条，第47条，第49条1、2款，第50条1款，第67条)的原则。

（4）建立相对稳定的供电营业区，防止争抢供区、恶性竞争(第25条)的原则；

（5）提倡并网和正确处理并网关系(笫22条1、3款，第38条，第39条)的原则。

（6）电价合理制定和分级管理(第36条，第38条3款)的原则。

（7）企业自主经营(第7条)的原则。

（8）鼓励、支持可再生、清洁能源发展(第5条2款)的原则。

（9）采用先进科学技术和管理方法(第9条)的原则。

（10）保障电力安全运行、电能质量、可靠供电和电业自律(立法宗旨之一，第18条，第19条1款，第24条，第28条1款，第29条1款，第59条，第60条1款)的原则。

4.现行《电力法》条文本身体现了以下重要精神：

（1）依靠中央和地方，动员各方面力量，采取多种有效措施，实行多家办电，允许外商投资电力项目，维护投资者、经营者、使用者合法权益，加快电力事业发展；

（2）坚持政企职责分开，改革传统高度垄断的电力管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制，保障和促进电力事业适当超前发展，保障安全运行，以适应国民经济和社会发展需要；

（3）依法保护环境，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电，推动实现可持续发展；

（4）帮助和扶持少数民族、边远地区和贫困地区发展电力事业；

（5）提倡开发水能资源，发展中小水电，促进农村电气化；

（6）合理核定和划分供电营业区，一个地方可以有多个供电营业区，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构，建立和完善多竞争主体的电力市场；

（7）坚持科技进步，不断提高电力生产力水平。

5.按照历史唯物主义和辨证唯物主义的观点，现行《电力法》对于促进电力工业改革发展有重要的历史意义，也有重要的现实意义；不适应经济社会发展形势和电力体制改革要求的方面，应予修改、补充、完善；从总体上和基本上讲，应保持其应有的严肃性和必要的延续性。

二、《电力法》颁布施行7年多来存在的主要问题

6.由于电力垄断体制的严重影响（包括产生于垄断体制基础上的习惯思维和利益驱动机制等），现行《电力法》施行7年多来存在的主要问题，是对符合改革开放和社会主义市场经济要求、符合国情的条款没有认真贯彻执行。

7.不少地方违背《电力法》总则第一条“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、总则第三条第二款“电力事业投资实行谁投资，谁收益的原则”、总则第五条第二款“国家鼓励和支持可再生和清洁能源发电”、第二章第十三条“电力投资者对其投资形成的电力，享有法定权益”、第四十八条“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”等规定，继续营造和扩大电力垄断，特别是1998年下半年以来，以农网改造资金相要挟，强行代管、上划、虚设产权控股、超低价收购农村水电电网、电站，打击小水电，侵占农民、地方权益和其他社会投资者权益，打击农村社会生产力发展，影响少数民族地区、边远地区、贫困地区经济社会发展。（详见附件1。）

8.许多地方违背《电力法》总则第六条国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理的分管电力的规定，推行“电、水分开”，严重削弱、甚至取消水行政主管部门在法律规定的自己的职责范围内对水电的依法行政和行使行业管理的职能，导致出现违反流域规划和水能开发规划，“圈水”无序开发水能资源现象，形成“四无”(无立项、无设计、无验收、无监管)工程，浪费、破坏资源，直接威胁工程质量、行洪安全和人民群众生命、财产安全。(详见附件2。)

三、对修改《电力法》的看法和建议

9.首先应认真贯彻执行现行《电力法》，深入开展执法检查，切实纠正上述违法行为。按照“五个统筹”、“五个坚持”和坚持尊重群众的首创精神、充分发挥中央与地方两个积极性的要求，依法保护和调动全社会办电的积极性，保护和调动发展可再生清洁能源大中水电和绿色能源小水电的积极性，推进电力工业持续快速协调健康发展。

10.当前在实施《电力体制改革方案》中，区域和省级电网企业资产界定原则尚未确定，省级电网公司尚未建立，区域电力市场运行尚在试点，主辅分开尚未到位，输配分开远未进行，统一开放、多主体、多层次、多区域的电力市场体系远未形成。为推动有效实施《电力体制改革方案》，有力促进国家电力、地方电力的改革发展，可先行修改完善《电力法》的配套法规和及时出台新的配套法规，如《电力监管条例》、《农村水电条例》等，以适应社会主义市场经济深入发展的要求。

11.在实践、认识、再实践、再认识的基础上，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的指导思想，按照充分体现继承性和前瞻性的原则，从容地修改好《电力法》这部母法。防止只从眼前出发，只重细节，出现处处都改，而由于对趋势性问题把握不准或认识不够统一，连对电力工业改革方向的完整性表述，都难进入修改中的《电力法》的现象。根据我国立法实际，有关细节内容不属母法范畴，应纳入母法配套法规。

12.在《电力法》修改中：①不应将现行《电力法》推倒重来。对符合国情、符合社会主义市场经济要求和改革发展趋势的部分及相应的条款，应予保留并充实、完善；对不适应社会主义市场经济和电力体制改革要求的进行删改、调整、补充。②总则部分建议增加一条：“‘遵循电力工业发展规律，发挥市场配置资源的基础性作用，建立厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电，与社会主义市场经济体制相适应的电力体制。’‘构建监管机构监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。’”并将总则第六条修改为“‘国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门，依法在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。’‘国务院电力监管机构，依法行使全国电力市场监管职责’。”③加强农村电力建设和农业用电一章，建议增加和完善以下条款：“农村电气化发展规划包含清洁可再生能源发电规划和农村电网规划。”“ 国家对农村电气化实行优惠政策，对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设给予重点扶持。包括增加国家投入，延长还贷期限，对开发利用清洁可再生能源实行税收优惠政策与以电养电政策等。”“ 国家鼓励和支持农村开发利用清洁可再生能源，建设中、小型水电站，加强农村电网建设，促进农村电气化。”“实行清洁能源和可再生能源发电配额制，在供电企业的销售电量中，规定清洁能源和可再生能源的占有比例。”④建议增加电力市场一章。

四、对修改《电力监管条例(送审稿)》的看法和建议

13.《电力监管条例（送审稿）》已由国家电监会报送国务院审查。制订电力监管条例，推动和保障电力监管机构依法履行职责，促进电力工业深化“厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电”的体制改革，加快我国统一开放、多主体、多区域、多层次、有序竞争的电力市场的建立和完善，是十分必要的。《电力监管条例》的总体内容符合社会主义市场经济要求和电力体制改革方向。拥护和支持《电力监管条例》在征求意见作出修改后，尽快出台施行。

14.电力监管机构的根本职责是统一履行对全国电力市场、区域电力市场、省级电力市场和市县级电力市场的培育完善和监管，有效行使行政执法职能。这里指的是监管电力市场的行政执法职能。电力市场包括市场主体(发、输、供等电力业务企业)、市场机制(电价机制、竞争机制)、市场规则(市场主体运行规则、市场交易行为规则、辅助服务规则)、市场对接(多区域、多层次市场对接)、市场调控和保障(监督、调节、调度，安全、效益、服务)……等等，已涉及电力很多方面。不应再泛指对整个电力事业监管的行政执法，不能取消和替代国务院有关部门和县级以上有关部门在自己职责范围内对电力事业监管的行政执法，特别是不能模糊和取代他们对电力事业的依法行政与行业管理。建议条文中出现的电力监管和电力监管体系，均应改为电力“市场”监管和电力“市场”监管体系。

15.应增加促进清洁可再生能源发展的内容，特别是实践充分证明其技术十分成熟，资源丰富，分布面广，与贫困山区、老少边穷地区区位分布基本一致，直接关系服务“三农”，中央高度重视，中央文件已多次肯定的农村水电、小水电发展的内容。建议按照《电价改革方案》、《电力市场运营基本规则(试行)》规定精神，在第五章“市场监管”中增加一条：“小水电、风能、太阳能等清洁可再生能源发电暂不参与市场竞争，电量由电网企业优先购买，充分上网，电价按国家规定执行。”建议在第八章“普遍服务监管”中增加一条：“国家鼓励和扶持发展农村水电，实施小水电代然料工程，保护和改善生态环境，为农业生产、农村经济、农民生活提供服务。”用国务院出台的《条例》将农村水电、小水电等清洁可再生能源的发展固定下来，使之法定化，十分必要。

16.电力监管机构在行使监管职能的同时，其自身的行为也应接受监督。《电力监管条例》应进一步增加对电力监管机构的监督的相关内容，并对电力监管机构的工作人员提出明确的行为规范。

17.《电力监管条例》应进一步增加对被监管者的权利保护条款，以体现权利与义务对等的原则。

附件1

违背《电力法》规定

农网改造中上划、代管典型事例剖析

(原始材料取自2000-2002年笔者等原部分调查报告)

（-）

农网改造资金实行“一省一贷”的地方，普遍的作法是：“先改制后改造”，强调代管、上划是农网改造的前提，不让代管、上划地方小电网就不安排农网改造资金。逼迫贫困山区、老少边穷地区许多县发供一体的农村水电企业实行“厂、网分离”，电网被收走，留下小水电有水难以发电，发电难以自用，有电难以上网，上网电价很低，面临生存危机。

表现为：

第一种类型：原来自发自供自用，现在限时限量限价上网，“三自”变三限”；

笫二种类型：原来直接廉价送电服务用户，现在低价上网被转手加价送电卖给用户，“廉价”变“高价”；

笫三种类型：原来自发为主外购为辅，社会贡献率高，现在限自发增外购，发电收入大量减少，购电费用大量流出，影响地方财税收入，增加地方、群众负担。

典型事例如下：

属于第一种类型：

----新疆和田地区有21处小水电因县电网上划而被迫不发电、少发电，年损失电量1500多万千瓦时，年经济损失200多万元。伊犁东四县人民水电站装机1.3万千瓦，2001年投产后，由于地方小电网被收走，失去供区市场，工程效益无法发挥，一直处于亏损运行。

----国家重点水利水电工程新疆克孜尔、乌鲁瓦提、“635” 3座水利枢纽电站，总装机11.8万千瓦，设计年发电量4.94亿千瓦时，电网上划后，除收走自供区外，限时限量限价上网，总计年发电量不足1.5亿千瓦时，被迫大量弃水，年收入不到2000万元，工程正常运行受到严重威胁。

----江西、贵州、湖南、四川、重庆、广西等许多省（区、市）贫困县被堵死出路的农村水电站，被大电网下属多经公司超低价收购作为“福利电站”。

属于第二种类型：

----贵州铜仁地区小电网被代管后，地方自发自用的3.3亿千瓦时电量，变成0．1元/千瓦时上网，被转手0.31元/千瓦时售出，地方一年价差损失6000余万元。

----福建连江县委负责同志算过一笔账，县电网被上划后，由“自己发电供电销售”变成“上网卖电”，形成低价上网、高价买回，地方一年要蒙受3000-4000万元的经济损失。

----新疆洛浦县山普鲁乡有3处小水电，装机1560千瓦，年发电600万千瓦时，4年多来，共为全乡创收660万元，扣除成本、还贷费用和上交税金，每年为农民提供医疗保险基金25万元，企业积累6万元。在该县“改制”中，山普鲁乡所有干部、群众 都反对把农村水电网上划给大电网。上划不但使每年150 多万元的自发自供电收入化为乌有，无法建立农民医疗保险基金，而且低价（0.19元/千瓦时）上网、高价（0.47元/千瓦时）购回，用自己发的的电每年还要倒付电费3.5万元，这不是扶持农民减轻负担增加收入，而是增加农民负担减少农民收入。

----甘肃甘南州农村水电及高能耗企业年上缴税金4000余万元，占全州财政收入30%，地方小电网被上划后，小网廉价电变成大网高价电，矿冶产业生产成本急剧上升，经济效益普遍下滑，有的保本无利，有的亏损停产，影响全州财政收入和经济发展。

属于第三种类型：

----江西吉水县“改制”后，失去自发自供自主权，必须执行“改制”规定，年自发电量由5500万千瓦时下降为2800万千瓦时，下降49.1%，减少发电收入450万元，外购大电网电量由1500万千瓦时提高为3000万千瓦时，提高50%，增加购电支出620万元，一进一出地方损失上千万元。

----贵州紫云县小水电装机8140千瓦，年自发电量2700多万千瓦时，外购大电网电量700多万千瓦时，外购电比重占1/4左右，普通工业、高能耗工业电价分别为0．25元/千瓦时和0．18元/千瓦时，年上交税金140万元，带动相关工业发展，合计年上交税金450万元；1999年11月代管后，年自发电量大量减少，外购电比重超过60%，普通工业、高能耗工业电价分别上涨为0．325元/千瓦时和0．23元/千瓦时，除县水泥厂开工外，其他相关工业全部停产，税金分文无交，由水电公司更名的供电局2000年上半年在本县仅上交税金14万元。

(二)

虚设产权控股农村水电企业资产，严重损害了最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众的合法权益。

普遍的恶劣作法：

虚设产权控股农村水电资产的作法，从内地到边疆基本一样、边疆更突出。不管大电网在当地有无自有资产、资金，均要绝对控股，控股比例占60%以上，边疆地区高达90%；地方资产、资金再多，只准占有40%以下的股份。大电网主要以国家安排给地方的农网改造资金作为出资。地方出资的资产，一是按规定下限定股；二是以“不良资产”名义压股；三是乡镇10千伏及以下线路设备农村集体资产、群众集资形成的资产不作价，土地使用权不作资产入股，更不计地方多年营造的供区无形资产。

具体事例：

----江西安福县供电经营性净资产3540万元定为530万元，吉水县供电净资产5000万元定为900万元，股份均不超过40%。

----新疆阿克苏地区大小电网改制后的股份制企业注册资本为8084.54万元，大电网以国家安排给地方用于解决无电县、乡用电的资金2218.18万元和用于农网改造的资本金5131.4万元作为自己的出资，占90％的股份，阿克苏地区以农村水电企业净资产2亿元中不到4%的734.96万元作为出资，占10%的股份，其余按公积金处理。

----“控股股改”中，新疆喀什地区的叶河电力公司净资产4000万元，被当作2000万元作为出资，占5.5％的股份。和田地区9亿元小水电资产，3亿元是农民投工投劳形成的，被无偿上划。哈密市农电总站与农村集体经济组织、12个乡镇农民共同出资建成的农村电网净资产4331.4万元，被无偿转移。四川武胜县电力公司，经营性总资产1.1亿元、净资产4000万元（另有农网改造资金4500万元、电气化资金160多万元以及在重庆、绵阳等地的房地产价值4000万元未计），被大电网“三产”600万元全部买断。

地方、群众算的账：

代管、上划、虚设产权控股农村水电企业资产，一是地方6成以上甚至9成的供电盈利被平调、转移，其中的相当一部分流失到名为集体实为私人的手中；二是国家规定对小水电企业实行6%增值税率的优惠政策得不到执行（电网收入部分改为执行17%增值税率），造成增值税的增加和增值税所得税递解的变动（大电网核算单位不在县），相应减少地方财税收入，使本来属于贫困地区贫穷财政的收益被拿走；三是供用电方式的逆变和上网下网的高额价差（如新疆小水电上网电价一般为0.08-0.15元/千瓦时，个别为0.18-0.19元/千瓦时，大电网下网电价为0.37－0.47元/千瓦时），不仅使地方发电收益大量减少，而且使地方购电支付大量流出，使最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众蒙受更大的损失。

江西一些老区县算出的账和得出的结论是：由于代管、上划、虚设产权控股农村水电企业资产造成的直接损失和间接损失，能算得出的，将使一个30-40万人口的县一年减收增支1000多万元，平均每人减收增支30余元，给增加老区农民收入、减轻老区农民负担带来了加倍困难；一时难以算出的社会效益损失，将不知比1000多万元大多少倍。据测算，江西全省45个自供自管县被大电网代管、上划和虚设产权控股农村水电企业资产后，一年减收增支造成的直接损失将在5亿元以上，三年的损失数大体相当于这些县应取得的农网改造资金。

(三)

“先改制后改造”，代管、上划后总体电价水平上升。

具体事例：

----甘肃省甘南州、临夏州农村水电自供自管县被代管、上划后，农村到户电价不是下降而是上涨，一般每千瓦时上涨0.1元，规定的城乡同价水平高出原来小水电自发自供区到户电价每千瓦时0.2-0.3元的1倍以上。

----四川都江堰、纳溪等农村水电自供自管县电网被代管、上划后，农村到户电价一般每千瓦时上升0.05-0.1元，规定的城乡同价水平高出原来小水电自发自供区到户电价每千瓦时0.25-0.3元近1倍。

----新疆南疆地区机井排灌用电价格比代管、上划前上涨1-3倍。于田县由每千瓦时0.1元上涨到0.36元，策勒县和墨玉县由0.22元上涨到0.46元，麦盖提县和叶城县由0.2元分别上涨到0.5元和0.55元。和田地区有的县机井用电价格每千瓦时达0.7元，机井灌溉水费高达每亩170元以上。由于付不起电费，和田地区2001年春灌仅提水3360万立方米，比2000年春灌提水7300万立方米减少54%，少灌农田87.6万亩次，造成了不小的损失。

----1998年贵州省物价局、电力公司、水电厅联合进行的农村电价调查情况表明，农村水电自供自管县（包括部分原代管县的农村水电供电区）综合平均电价为每千瓦时0.205元，其中农村水电电气化县为0.167元；农村到户电价一般为0.45-0.65元，低的为0.2-0.3元，高于0.8元的仅占20%。福建省地方小电网电价水平历来就低，山区更底，47个自供自管县有41个县的城乡综合平均电价低于国家计委文件批复的城乡同价水平，其中每千瓦时低于0.4元的占73%，低于0.35元的占54%；屏南、周宁、寿宁、柘荣等革命老区县分别为0.176元、0.221元、0.284元、0.306元，同时电力公司年创税利分别达628万元、263万元、1245万元和528万元。这些县普遍反对代管、上划。

(四)

地方领导、基层干部和专业人员的看法、说法：

江西革命老区一位县负责同志说：“这是建国以来一次最大的平调！”

江西老区另一位县负责同志说：“辛辛苦苦几十年，一夜变成“‘解放前’ ！”

福建老区一位县负责同志说：“农村水电是贫困县的造血机器，在造血机器上怎能讲‘宁求所在不求所有’？宁肯花钱买也要买回一个不代管、上划，保留造血功能和机制！”

福建老区另一位县负责同志说：“上划资产、拿走产权，是使用‘双层剥皮’的作法，侵占老区人民的资产和权益。”

甘肃一位民族自治县的负责同志说：“搞西部开发哪有‘水上建灶，电上烧饭’，你出本我坐享，群众出力我独家经营的道理！这咱能调动多个积极性？”

湖南怀化市委负责同志说：“我们过去靠水电起家，现在靠水电当家，将来靠水电发家，决不能挫伤地方办电管网的积极性、自主性。”

贫困山区、老少边穷地区的基层干部、专业人员普遍反映，农村水电是经过地方、群众几十年自力更生、艰苦奋斗，多方集资、投工投劳，千辛万苦建设起来的，是地方、群众的心血结晶，已成为农村经济、地方经济的强大动力和支柱，在民族地区、边疆地区、贫困地区的经济社会发展中起着不可替代的作用，说上划就上划，说控股就控股，我们这些地区还要不要发展农村水电了？为什么我们这些地区人民群众的劳动成果和合法权益得不到法律保护？为什么把造福农民、造福国家的“民心工程”办成主要有利于一家企业的“空手道工程”？

附件2

违背《电力法》规定

削弱、取消水行政主管部门管理水电的职能

出现四无水电站工程  造成危害

1．2002年8月5日广东五华县双华镇军营村受强烈热带风暴“北冕”影响，两座于2001年底建成的小水电站水坝崩塌，洪水破坝而出，将军营村夷为平地，造成25人死亡、2人失踪、4人重伤、11人受伤、260户严重受灾、17户无家可归。发生这次重大灾害事故的主要原因之一，是由于这两座小水电站是典型的无审批、无设计、无验收、无监管的“四无”工程，建设质量低劣，决堤溃坝造成。这与1998年下半年以来，水行政主管部门无法行使农村水电行业管理直接相关。

2．2002年1-5月广西桂林市小水电建设连续发生5起死亡事故，监管缺位是主要原因。水利部门说，水电建设政府职能已划出、移交，对2万千瓦以下小水电建设的审批手续已被取消。有关部门一个说小水电建设中的安全管理不归我管，归他管；另一个说归我管并不明确，还没见到相关的文件和规定。在水行政主管部门无法行使农村水电行业管理，以及有关部门均不管理的情况下，“四无”建设通行无阻，违规建设无人过问，使人民生命财产遭受不应有的损失。

3．2003年水利部连续下发了《关于清查“四无”水电站确保安全度汛的紧急通知》和《关于加强领导，清除“四无”水电站事故隐患的紧急通知》。各地非常重视，成立了清查领导小组，对“四无”水电站进行了拉网式大清查，全国共查出正建与已建无立项、无设计、无验收、无管理的水电站3000多座。这些“四无”水电站，有的违反流域综合利用规划和河流水能开发规划，浪费、破坏资源；有的结构设计存在严重隐患，有的施工质量很差，属于“豆腐渣”工程；有的侵占行洪河道，严重影响防洪安全。它们基本上都是1998年水电建设管理职能被削弱，取消水能资源开发许可审查制度以后修建的。各地针对上述情况，普遍采取治理整顿措施，建立责任追究制度，依据《水法》、《电力法》赋予水行政主管部门的职责，加强水电职能机构建设，实施水能资源统一管理。浙江、贵州等省出台了实施水能资源统一管理的《规定》或《意见》，要求加强水能资源开发管理工作，推行水能资源有偿出让制度和建立水电开发补偿制度，落实审批责任，强化监督机制，加强水电项目验收，严把工程质量关，规范水能资源开发经营。汪恕诚部长最近指出，要对水能资源进行统一管理、合理开发、优化配置，不断提高水能资源利用效率，实现人与自然的和谐。