财政的本质是一种分配关系，财政体制是国家在中央和地方以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项基本制度。近20年来，我国财政管理体制进行了1980年的“分灶吃饭”体制、1988年的包干体制、1994年的分税制体制三次重大改革。省以下分税制财政体制从1994年开始实施以来，对建立收支稳定增长机制，规范政府间财政分配关系，增加对中央的贡献份额、促进地方产业结构调整和资源优化配置等起到积极作用。如浙江省对欠发达县市实行“两保两挂”财政体制，以其独特的激励与约束并举的机制在几年的运作中收到实效。但随着市场经济体制向纵深发展，现行省以下财政管理体制运行中也存在着一些困难和问题，地区间财力差异进一步扩大，影响了财政管理的整体效率。本文仅就完善省对欠发达地区财政管理体制作些探讨。

一、现行体制下欠发达地区财政经济面临的问题

欠发达地区由于受地理的、历史的、主观的、客观的因素影响，发展滞后，基础较差，经济相对落后，在现行体制激励下收入的稳定增长并未能从根本上缓解财政困难，财政收入总量少，比重小，财政收支矛盾仍十分突出，财政仍然是“吃饭财政”，在构建新型公共财政体制过程中还存在许多突出的问题。

（一）现行财政体制下地区间财力差异进一步扩大。欠发达地区财政收入总量小，与发达地区的差距不断扩大。以浙江省为例，2002年，财政总收入排名前3位的杭州、宁波、温州3市的财政总收入645.6亿元，占全省财政总收入的55.34%，与1995年的比重54.07%相比，提高了1.27个百分点，7年的平均增幅为25.14%.而排名后3位的丽水、衢州、舟山3市财政总收入55.1亿元，占全省财政总收入的4.72%，与1995年的比重6.16%相比，却下降了1.44个百分点，7年的平均增幅为20.06%，欠发达地区财政收入增长明显缓慢。其中丽水市2002年的财政总收入20.92亿元，比1995年增长了3.48倍，地方财政收入12.15亿元，比1995年增长了3.96倍，但财政总收入、地方财政收入占全省的比重分别为1.79%、2.14%，与1995年的1.88%、2.10%相比，大体相当，财政总收入的比重还略有下降，财政总收入绝对额在11个地级市中居第9位。

（二）欠发达地区财力基础薄弱，历史负债多，财政难以满足公共服务需要。分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的“两个比重”，导致地方可调控能力减弱，特别是欠发达地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。在现行财政体制的激励下，丽水依托体制的动力，1995年至2002年，地方财政收入以年均25.7%的幅度增长，连续8年基本实现了当年财政收支平衡，并消化了部分历史赤字。但财政仍难以满足公共服务需要：一是人均收支水平非常低。2002年全市人均地方财政收入为490元，人均支出为1198元，分别为全省人均收、支水平的41%和75%，财政仍然是“吃饭财政”。二是基础设施特别是教育、城市道路、文化设施等公共产品投入严重不足。撤地设市后，丽水市区在“十五”规划中仅市政基础设施投入就需26.82亿元，年均达5.36亿元，而丽水目前财政只是“吃饭财政”。三是历史负债对财政造成巨大压力。在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资。至2002年底，全市地方政府负债余额为29.46亿元，是

当年地方财政收入的2.4倍，市本级政府负债余额10.82亿元，地方财政难以满足公共服务需要。

（三）财权事权划分不清，财政收支责任不对等。建国以来，我国预算管理体制一直围绕集权和分权进行着各级政府间财力分配格局的调整，有时侧重集中，有时侧重分散，未能形成一个合理有效的分配格局。而且我国目前的政治体制和经济体制决定了上级政府对下级政府具有绝对权威，而下级政府对上级政府没有任何约束力，结果在需要共同分担公共责任时，往往上级政府将公共责任层层下移，如国防、农村义务教育、公共社保等纯公共产品及中央与地方有交叉的跨地区性公共服务和基础设施建设等理应由中央或省级政府负担的支出在下移。目前的财政体制则由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位，事实上市县级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面上级出政策规定用途的地方支出过多，如有关法律和法规规定地方对于农业、教育、科技、计划生育、扶贫等支出增长，必须达到某个水平。欠发达地区在承担着上述支出外，还承担着比发达地区更多的公共基础建设、公共社保、公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，历史欠帐较多，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。

（四）转移支付不科学、不规范。由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，省级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对欠发达地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法，缓解财政运行中的突出矛盾。这种分税制财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，各市县（市）间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性在扩大。转移支付实施主体不同，现行省、市县（市）政府部门间也存在一种转移支付，如下级部门在接受同级财政拨款的同时，在系统内部纵向也发生着资金的领拨关系，这种现象一方面会肢解财政的职能；另一方面会出现同一个名目多头给钱，重复浪费现象；更容易失去同级财政的监督。

（五）欠发达地区收入结构不合理，财政增收潜力有限。分税制体制在一定程度上能够促进地方产业结构调整和资源优化配置，但由于各县市原来的产业结构就不同，其经济发展情况参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是财政收入结构不尽合理。从丽水市收入结构看，税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高。据统计，“九五”期间，全市地方财政收入为25.41亿元，其中税收收入占财政收入的比重为85.28%（工商税收收入仅占72.88%），各类收费等收入高达14.72%.二是税源结构不尽合理，税基偏小。税收收入过分依赖第三产业，而工业税源非常薄弱，如2002年全市来自三产的税收所占比重为58.5%，来自二产的税收所占比重为41.44%；市本级则为66.5%和33.5%.三产税源主要依靠撤地设市后的大建设来带动，稳定性相对较差。三是欠发达地区由于受地理、信息、人才、技术等方面因素制约，企业成本较高，直接影响企业经济效益，进而影响财政减收。四是现行税制不尽合理，地方增收潜力有限。税收的减免权和体制的调整权在中央，直接影响着地方收入。如受非典影响、再就业等税收减免直接减少地方税。同时，随着所得税中央分享比例的提高，地方可用财力将逐渐减少。

（六）欠发达地区的支出结构不合理，降低了公共财政效率。欠发达地区财政同样面临着经济体制转型时期不可避免地包揽一些该由市场分工的支出，造成支出结构不合理：一是体制转轨时期财政支出范围界定不清，“越位”和“缺位”现象严重。目前，财政不可避免地包揽着一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，比如一些有条件进入市场的经营性事业单位，以及一些民间性的协会、学会、研究会、社团等支出。而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如一些与百姓生活休戚相关的社会保障、基础教育、文化体育等基础设施方面支出满足不了日益增长的需求。二是由于各级党委政府为培育新的经济增长点，针对工业经济基础薄弱而实施的合力扶工、合力兴工战略，激发了各级地方政府的积极性，大幅度增加了对企业挖革改资金的投入力度，经济性支出较大。2002年，丽水市用于企业技改支出为2.29亿元，占财政总支出的比重达7.7%.三是人员经费支出任务重。欠发达地区就业渠道少，人们千方百计往公务员队伍挤，撤地设市和机构改革后，政府职能得到了完善，各部门所需人员相应增多，人员经费、社会保障、公共卫生及政府机关正常运行所需经费明显增加。四是公共社保支出总量不足。据统计，“九五”期间，我市社会保障支出占财政总支出的比重约为4%， 2002年全市各级财政安排社会保障支出1.22亿元，占财政总支出的比重也仅为4.6%.同时，由于受地理、交通等因素的制约，欠发达地区的政府运行成本也大大高于省内发达地区。由于财政在一些非公共领域支出，大大降低了公共财政效率。

二、完善欠发达地区财政管理体制的思考

省以下欠发达地区分税制财政体制改革的总体目标应根据公平与效率统一的指导思想，在国家分税制财政体制框架下，按照公共财政理论，实现地方政府公共服务均等化。因此，我们认为，完善省对欠发达地区财政管理体制应从既考虑地方既得利益，又有利于地区间财力的相对平衡；既能充分发挥体制政策的正面导向作用，又能调动地方增收节支积极性；既要合理界定政府间事权和支出范围，又要合理界定欠发达地区的对象和政策范围；既要建立相对规范的财政转移支付制度，又能增强省级宏观调控能力，以促进区域经济统筹发展几方面加以考虑。

（一）深化和完善分税制财政体制收入划分办法。分税制财政体制的目标，是规范各级政府的财力分配关系，合理调节并逐步缩小地区经济发展和财力差距，进而实现区域经济协调发展和地区共同发展、共同富裕、共同繁荣的目标。分税制的核心就是“分税”。但目前的分税制已经与1994年改革当初的分税制不完全一样了，一是随着中央与地方共享税种的增多，共享比例的变化，中央财力的进一步集中，发达省的欠发达地区与发达地区都成为中央集中财力的对象，财权划分有失公平，欠发达地区地方收入一再减少。二是目前的分税制中央和地方仍存在既分税又分企业的现象。如中央企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的税收为中央收入，省属企业税收为省级收入等，按企业隶属关系划分税收既不符合享受地方政府公共服务，应提供相应税收补偿的公共财政要求，也容易让政府间相互拉企业，挖税收，迫使政府加大对高税收行业的投资以获得税收分成权，造成产业结构的不合理。分税制改革应在财政收入划分上打破按企业隶属划分收入级次的方法，完全按照属地原则将与经济发展相关度较高的增长较稳定的税种划为共享税，其他的作为地方税，建立起以“属地分税为基础，财权事权相统一，财政收支相对等”的彻底的分税制财政管理体制，促进地方财力的可持续增长。

（二）按法定原则划分政府间财权与事权，合理界定地方财政支出范围，明确各级政府的财政支出责任。按照公共财政处理政府间财权分配关系理论，公共产品的受益范围是全体国民，则支出责任应属于中央财政；受益范围是区域公民，则支出责任应属于地方财政。对于当前政府在财权、事权划分上不明确、不对等问题，有必要通过法律来明确。因为财政体制是政府间的利益分配关系，是一种典型的双方法律关系，应由人民代表大会通过立法的方式解决，立法法也明确指出，财政、税收的基本制度只能由法律规定。只有通过法律规定政府间职责之后，财政收支划分和财政体制的确定便有了依据，在事权范围明确的前提下，再对支出职责细化，尽可能做到财权与事权对等，以明确各自的责任，减轻因事权划分不明确，而增加地方政府财政负担和支出压力。一般而言，省以下地方政府的事权范围包括社会服务、基础设施、社会管理、地方性文体广事业等。在合理界定政府的财政支出范围和财政支出责任的基础上，按照公共财政要求，调整优化地方财政支出结构，并以部门预算的全面推行、国库集中收付和政府采购等财政管理改革为配套举措，改革支出供给方式，合理确定支出定额，规范财政性资金分配秩序，逐步建立公共财政支出体制，逐步解决财政支出结构不合理造成的“越位”和“缺位”现象。

（三）逐步建立规范化财政转移支付制度。财政体制改革绝非“劫富济贫”。转移支付的最终目标就是统一市场下的社会成员，不论是在什么地方，都能享受大体均等的公共服务，这也就是公共财政体制下的公共服务均等化。转移支付既要调剂地区间财政能力差异，尽可能横向均衡，又要区别具体情况，提高地方政府提供某种或某几种公共产品的能力，力争以尽可能小的成本向欠发达和次发达地区提供财政支持。因此，规范化的转移支付应以均等化转移支付为主体，专项拨款为辅助，适当向欠发达地区倾斜。具体地说：一是省级政府要集中一定的财力增强宏观调控能力，并安排适当比例用于转移支付。二是要在均等化转移支付为主体的前提下，立足现代化发展目标，采取总体设计、分步实施的办法，明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平。专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区统一起跑线的基础性公共项目如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款，以缓解欠发达地区公共产品的供求矛盾，从而有利于欠发达地区财政在过渡期实现其特殊政策目标。三是要改进转轨过渡期转移支付的技术办法，简化转移支付形式。明确财政部门为转移支付惟一的实施主体，取消系统内转移支付做法，上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付，由下级财政安排到具体的支出部门，并纳入部门预算表，接受同级财政和同级审计的监督。四是建立市县级政府支出的评价监督和考核指标体系，设计一系列指标评定各地的财政能力和基本公共需要，采取因素法而不是基数法，并遵循公开、公正的程序，科学合理地分配转移支付资金，加强转移支付资金和专项拨款的管理。五是把省财政转移支付与欠发达地区政府完成的职责任务挂起钩来。如工资发放、社会保障（包括城乡低保、农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养、贫困家庭子女入学、农村医疗等）、生态环境建设、法定增长任务等。同时，要坚持激励与约束并举，充分考虑欠发达地区的特殊性以及“两税”停征和所得税分享体制改革后地方财政体制收入减少的实际，按照欠发达地区的落后程度决定一般性转移支付，区别对待，为把欠发达地区培育成新的经济增长点发挥财政政策应有的作用。

（四）调整优化地方产业和经济税源结构，加大财源建设力度，努力培植财源。发展地方经济是解决财政体制的根本点和落脚点。在发展地方经济的同时，调整和优化地方产业结构及经济税源结构十分必要。一个地方经济发展程度关系到地方财政收入和可用财力的增长，但与地方经济产业结构与经济税源结构有直接关系，这是分税制财政体制下地方可用财力的组成结构决定的。同一经济总量，同一财政体制，不同经济结构导致中央与地方的收入分配不同。因此，欠发达地区在接受发达地区产业转移来发展地方经济的同时要十分注重当地产业结构的调整和经济税源结构的优化，否则会造成财政收入增长的大起大落，收入显得不稳定。财政部门要充分运用“四两拨千斤”的理财机制，在公开、公平、公正、透明的前提下，根据国家产业政策，结合欠发达地区实际，大力支持重点产业和重点行业的发展，积极引导和调整产业结构，培植开发新财源，稳定税基，壮大财源实力，巩固财政收入稳定增长的基础。

（五） 坚持依法治税，加强税收征管，建立起法治、高效、公平的组织收入新机制。地方政府财政地税部门应始终按照“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的税收工作方针，继续推进税收征管改革，严格税收执法，规范税收征管，加强税收宣传，优化税收服务，努力提高征管质量和效率，做好税务稽查、税源监控和税收分析，依托信息化建立税收征管现代化。尽量做到应收尽收，依法征收，减少税收流失，把该收的税都收起来，以确保财政、税收收入的稳定增长和可持续发展。