财政转移支付制度的建立是保证政府职能正常运作的需要，也是实现地区间财政能力均等化的需要。目前我国财政转移支付制度存在着一系列问题，需要进行改革和完善。

一、我国财政转移支付制度概述

第一种观点认为，转移支付的模式包括：（1）纵向转移支付，即上下级政府间自上而下的纵向财政平衡模式，也称‘父子资助式‘，是中央政府依据特定的财政管理体制，把地方政府财政收入的一部分集中起来，再根据各地方财政平衡状况和中央宏观调控目标的需要，把集中起来的财政收入再数量不等的分配给各地方，以达到均衡各地财力的目的。（2）横向转移支付，即各同级地方政府之间的横向财政平衡，也称‘兄弟互助式‘.这种模式是同级的各地方政府之间的平行转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移。此种模式一般是作为纵向转移支付的补充，与纵向转移支付配合使用。（3）纵横交叉转移支付，即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。

财政转移支付可以分为两种类型：无条件拨款和有条件拨款。无条件拨款也称一般转移支付，主要是对方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出。这主要是解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题，弥补地方财政缺口，是促进公平、实现各地区均衡发展，缩小差异的主要转移支付形式。有条件拨款也称专向转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保等方面的转移支付，具有调整国家产业结构、优化资源配置、提高公共福利、补偿灾害损失的作用。

第二种观点认为，目前我国政府间转移支付制度的现状

1.中央对地方的转移支付数额己有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。1995年中央对地方的转移支付数额为2534.06亿元，占中央财政支出的55.9%； 1999年为4086.61亿元，占中央财政支出的49.6%；2000年为4665.31亿元，占中央财政支出的45.8%； 2001年为6001.95亿元，占中央财政支出的51%； 2002年为7351.77亿元，占中央财政支出的52%.中央对地方转移支付力度的增加，保证了地方各级政府正常地履行其职能的需要。

2.转移支付形式多样化。目前我国政府间转移支付的形式主要有：（1）体制补助（或上解）。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力，以保证其财政收支平衡。（2）专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。（3）结算补助（或上解）。这是在一个财政年度终了时，由于在该财政年度中，企业或事业单位隶属关系的变化，以及在预算执行过程中，因新出台政策措施的影响，需要中央政府给予地方政府的补助。（4）税收返还。这是在1994年年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。这是属于一种一般性补助，不指定特定用途，主要补充各地财力的不足。（5）公式化补助。从1995年开始，中央财政根据其财政状况，每年从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，实施对各地的转移支付。

3.转移支付额的确定开始走向规范化。目前我国中央对地方过渡期的转移支付额是由客观因素转移支付额和政策性转移支付额构成的。以上两种转移支付额都是根据各地的标准财政收支差额以及相应的转移支付系数，并采用公式化的方式计算出来的。虽然这一部分转移支付额占整个转移支付额的比重不大，但为我国实施比较规范的转移支付制度打下了良好的基础。

二、现行财政转移支付制度存在的问题

1.财政转移支付基础的缺陷。首先是现行的财政转移支付办法，中央对地方的转移支付方式有六种：即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助。补助种类过多，结算复杂，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。二是原选定的收支测算基础发生了重大变化，而‘标准支出‘测算的因素未作相应调整，转移财力支出仍按惯性补助下划。三是标准收入用能力评估代替实绩评估，使收入测算与不同经济水平地区的实际收入水平差距明显。四是确定各地转移支出的方法单一，不利于解决不同经济发展水平地区间的均衡发展。

2.各级政府事权和财权范围模糊。合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。西方各国都对各级政府的事权和财权作了明确的法律规定，各级政府的事权由法律来界定。而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在没有对政府事权进行明确界定的情况下进行的。因此在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、交叉重叠的现象。由于财权与事权不统一，财政支出责任不清，上下级政府之间屡屡发生矛盾。

3.转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱。首先，从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按‘基数法‘确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因‘基数‘中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。其次，从专项补助看，有相当大部分的补助被用于救灾等特殊政策目标，其在宏观调控方面发挥的作用甚小。再次，对地方政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。

4.转移支付形式繁多，管理分散。我国转移支付制度种类繁多，补助对象涉及各行业。掌握和分配这种补助拨款的单位主要是财政部的各专业司局，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度，不可避免地出2.中央和地方各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。中、西部地区和农业为主的县乡财力往往难以满足其承担的公共事务的需要。

3.公共财政的建立刚刚起步，许多新的财政管理制度正在建立过程中。庞大的预算外资金和各种政府基金既没有全部纳入预算管理，也没有通过政府会计制度加以反映、管理和控制。在没有全面考虑预算外资金的情况h，政府间财政转移支付的数量计算可能会存在一定的误差。

4.政府间税权划分方面的改革尚没有实质性的推进，地方政府的税收管理权限过小，不利于地方政府因地制宜地解决收入不足的矛盾。对于是否赋予地方政府的发债权存在较大争议，认识不统一。

5.统计和会计数据的不真实，增加了建立规范的转移支付制度的技术难题。

6.政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰。包括政府间财政关系和转移支付制度的目标和功能是什么？各级政府的事权划分，中央财政收入占全部财政收入的集中度是多少为合适等。如果改革的具体目标是模糊的，起码会带来三方面的问题：一是政府间财政制度对各地经济发展的激励远远大于对地区协调发展的促进力；二是中央财政集中财力的上限不明确，持续地提高中央财力，有可能使地方政府应承担的责任随着中央集中财力，逐步地潜移默化地转移给中央政府，这样既不利于调动地方政府的理财积极性，又增加了中央政府的负担；三是由于目标的不清晰，在中央与地方的矛盾和摩擦加剧时，不可避免地会使政府间财政体制处于不稳定状况。

7.转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定，但是体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。这反映了当时在中央和地方财政体制上认识的不统一性和制度的不确定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。