内容提要: 党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要健全公共财政体制，这为进一步推进财政管理体制改革指明了方向。

一、发展社会主义市场经济必须推行公共财政模式

财政体制决定于社会经济体制。从历史演变过程看，适应于不同经济体制的财政模式，大体可分为三种类型：与自然经济相适应的财政模式是典型的家计财政，其明显特点是公私不分，管理不规范、不透明，随意性大，收支缺乏有效监督；与计划经济体制相适应的财政模式是生产建设型财政，其突出特点是政企不分，大包大揽，统收统支；与市场经济体制相适应的财政模式是公共财政。现代意义上的公共财政，始于17世纪末的英国，至今已有几百年的历史。公共财政与其他财政模式相比较，具有以下突出特点。

公共性。公共财政解决公共问题，实现公共目的，满足社会公共需要。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。比如，宏观经济波动问题、垄断问题、外部性问题等。解决这些问题，政府是首要的“责任人”。政府解决公共问题，对社会公共事务进行管理，需要以公共政策为手段。而公共政策的制定和执行，又以公共资源为基础和后盾。公共财政既是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的保障手段。相对于计划经济条件下大包大揽的生产建设型财政而言，公共财政只以满足社会公共需要为职责范围，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政原则上不介入；而市场无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上就必须介入。

公平性。公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。不管其经济成分，不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍，只要守法经营，依法纳税，政府就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。

公益性。公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标，它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上，就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干扰乃至破坏经济的正常运行，破坏正常的市场秩序，打乱市场与政府分工的基本规则；财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。公共财政的收入，是为满足社会公共需要而筹措资金；公共财政的支出，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以盈利为目标。

法治性。公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。市场经济是法治经济。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行；另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。具体而言，获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理财，依法行政。

公共财政模式是与市场经济紧密地连在一起的。党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这就决定了必须建立公共财政。十五届五中全会和十六届三中全会将建立和健全公共财政体制，作为建立和完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。我们在依法治国和经济全球化的新形势下，积极稳妥地建设公共财政体制，既是财政运行模式与国际接轨的需要，也是推动建设社会主义政治文明的要求。

二、继续推进公共财政建设的主要措施

经过多年的努力，目前我国公共财政体制的框架初步确立。一是按照解决公共问题、满足公共需要的要求，财政支出结构调整取得了重大进展。大幅度增加了社会保障、教育、基础设施、生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出。同时，逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴。二是按照公平和规范的要求，财政管理制度改革迈出了重要步伐。改革了工商税制和税费管理制度，初步规范了国家与企业、个人的分配关系。实行了分税制财政管理体制改革和所得税收入分享改革，初步规范了中央与地方的财政分配关系。实行了部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线改革，初步规范了财政资金管理，提高了财政资金安全性和使用效率。三是以实施适度从紧和积极财政政策为标志，财政调控经济的方式，由被动调控向主动调控转变，由直接调控向间接调控转变，由单一调控工具向多种调控工具并用转变等。

按照党的十六大和十六届三中全会精神，根据财政改革和发展面临的新形势，健全公共财政体制需要进一步采取以下措施。

调整长期建设国债使用方向和结构，进一步增强财政宏观调控的有效性和针对性。根据世界经济好转、民间投资日趋活跃等国民经济发展出现的新情况和新形势，继续实施积极财政政策，维持中央财政赤字绝对规模不变，但占GDP的比重下降，并在此基础上逐步减少长期国债投资的力度，直至不发；按照“五个统筹”的原则配置财政资源，适当增加预算内基本建设资金数量，逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，腾出资金用于增加公共服务和公共产品方面的投入。

大力调整和优化财政支出结构，着力支持全面、协调和可持续发展。按照党的十六届三中全会提出的科学发展观的要求，针对非典期间暴露出的经济社会发展不协调的突出问题，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能，大力调整和优化财政支出结构，逐步减少对一般竞争性领域的直接投入，加大对社会保障、公共卫生、义务教育、环境保护等社会公益性事业的投入和支持力度，促进经济社会和人的全面发展。

重点支持解决“三农”问题。目前，城乡居民在基础设施、社会保障、义务教育等社会公益事业方面的待遇差别较大，反映了公共财政建设任重而道远，需要采取有效措施，让公共财政的阳光更多地照耀到农村。要继续深化农村税费改革，全面取消农业特产税，降低农业税税率，五年内取消农业税，逐步实现城乡统一税制。今后文化、卫生、教育等方面的支出增量主要投向农村，不断改善农村的公共服务水平和农村住户的生产生活条件。要推进粮食直补改革，将粮食风险基金从补给流通环节，改为直接补给种粮农民等。

适时推进税制改革。根据加入WT0后的新形势，适时完善符合社会主义市场经济发展要求的税制体系，为各类市场主体公平竞争创造一个比较宽松的财税环境。要逐步将生产型增值税调整为消费型增值税，统一内外资企业所得税，将出口退税机制改革落实好。此外，还要认真研究、积极探索、适时完善消费税，适当扩大税基；改革个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应清理取消有关收费。

继续推进预算管理制度改革。部门预算制度要逐步实现科学化、规范化；国库集中收付制度要分步全面推开：“收支两条线”管理改革要实现全口径的预算管理；政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作。同时，还要注重研究建立绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化，建立起较为完善的公共财政预算编制和执行管理体系。

进一步规范和完善财政管理体制。尤其是要加大工作力度，尽快合理划分各级政府的支出责任范围，使各级政府的财权和事权相匹配，调动各级政府的积极性，促进财政协调发展，缓解基层财政困难，化解债务风险。

三、正确认识公共财政建设中需要解决的几个问题

公共财政不是吃饭财政。从公共财政的内涵和特点看，公共财政以解决公共问题，满足公共需要为职责范围，除了保障吃饭外，还负担着其他较多的社会公共事务，包括基础设施建设、环境保护、教育及其他社会公益事业发展等方面，财政用于这方面的支出是建设性的。同时，公共财政也不仅仅是支出结构、范围的调整，还包含着规范性、法治化、公平性等要求。从西方公共财政实践的历史演变看，公共财政的职责范围不同时期有不同的特点和变化，主要可以分为两个大的阶段。第一阶段是自由资本主义时期，政府充当“守夜人”的角色，主要职能是维护生产和社会秩序的正常运转，公共财政支出基本上用于公安、司法、行政管理、国防等消费性项目，用于“公共工程”方面的支出少一些。第二阶段是现代资本主义时期即资本主义进入垄断以后，国家干预增强，财政发展为现代公共财政。现代公共财政的活动范围除了行政和国防支出这些典型的政府支出外，增加了社会保障和福利方面的支出，还增加了用于“共同生产条件”的经济发展支出，主要用于基础设施、环保、农业等方面。从近几年我国的实践看，尽管财政逐步减少了一些一般生产经营性方面的投入，可用于基础设施、环境保护、农业、教育等方面的建设投入不仅没有减少，而且通过包括增发建设国债在内的一系列措施，还加大了投入；同时对一些特殊竞争性领域，如有些高科技、高风险的先导产业，财政已经并且今后仍将予以重点支持。从理财原则看，尽管公共财政不是吃饭财政，但公共财政要首先按照“一要吃饭，二要建设”的原则保障吃饭，保“吃饭”是公共财政最基本、最起码的要求。

公共财政仍要大力支持经济发展。发展是我们党执政兴国的第一要务，财政自然要为发展服务，不仅要将财政这块“蛋糕”切好、分好，还要讲究生财之道。公共财政支持经济发展的目的和任务没有改变，只是支持的方式方法要与时俱进。不能再搞过去计划经济体制下财政拿钱投资办企业、设立周转金、随意减免税等老办法，这不仅容易引起地区行业之间财税优惠政策的攀比和恶性竞争、扰乱市场经济秩序，还易背上沉重的债务包袱，同时会使财政该保证的支出不能有效保证，甚至出现欠发工资现象。公共财政要按照发展市场经济的要求，通过实施适当的财税政策，采取财政贴息、加强社会保障、深化财税改革等比较规范的办法，为做蛋糕的人、做蛋糕的主体，即企业家和企业，创造一个公平的、比较宽松的、具有自主发展能力的财税环境。在抗击非典的斗争中，国家对民航等受冲击较大的行业实行了贷款贴息和减免税费的财政政策措施，受到企业和社会各界的好评，进一步证明了用规范的财政手段，不仅一样能支持企业和经济发展，而且成本低，效益更明显。

公共财政既讲公平，又讲效率。公共财政提倡以人为本，服务社会公共需要，维护社会公平和公正，其重要任务之一是保障困难群众的基本生活需要。但公共财政绝不是养懒人，要研究解决开着私家车领取失业保险金或低保的现象，这不仅不利于鼓励就业和再就业，而且实际上是在制造新的不公平。需要完善相关财政政策措施，加强财政监督管理，在保障公平的同时，尽可能提高效率。

财政收入应与政府收入相一致。在成熟的市场经济体制国家和公共财政体制下，财政收入即为政府主要收入。发达国家没有“预算外”资金这个概念。但在我国，财政收入的口径一般仅指进入财政预算中的资金，一般称为预算内资金，不少预算外资金以及以政府名义集中的收入不在财政收入统计之内。如土地属于一项重要的国有公共资源，以公共利益为目的进行的政府土地拍卖转让取得的收入属于公共收入，应纳入到公共财政范围加以管理规范。而现在一些地方的土地管理比较混乱，不仅不利于保护耕地和粮食安全，而且游离于预算监督和约束之外，极易导致政府土地交易行为中公共利益和商业利益的混淆，从而诱发腐败，损害公共利益。在发展社会主义市场经济和建设公共财政的新形势下，需要通过改革，尽快将尚未纳入财政管理的政府性收入都纳入到财政预算范围，实行全口径预算管理，资金接受财政的监督和管理，财政接受人大、审计和社会公众的监督。

公共财政改革需要规范和统一部门财权。推进公共财政改革特别是预算管理制度改革，将公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，可以从根本上防范财政资金分配中的“暗箱操作”和使用过程中的截留挪用问题；对于推动政府职能转变，推进部门依法行政，促进经济社会全面发展具有重要意义。这在一定程度上需要统一和规范部门财权使用，不能再分散财权，这些改革要渐进地与决策体系和政治文明建设进程相适应。预算管理制度改革不仅要规范其他部门，也要规范财政部门。财政部门要带头转变工作方式，依法理财，公平理财，完善预算编制和执行的制衡机制，增强财政收入和支出安排的公平性和透明度，自觉接受各部门和社会的监督。