「内容提要」中国农民负担重、收入低在很大程度上与农村公共产品供给不足并主要由农民承担密切相关。在农村税费改革后，虽然农民不再交纳“三提五统”，但长期以来形成的农村公共产品短缺影响了农村私人产品的产出效率，已成为严重制约农村经济发展和农民收入快速增长的重要原因。

「摘 要 题」农村公共物品

「关 键 词」农村/公共产品供给/农民收入

一、中国城乡不同的公共产品供给制度

农村税费改革前，我国农民负担在很大程度上与农村公共产品由农民承担密切相关。

在20世纪50年代逐步形成的二元社会经济结构，把中国社会截然分割为城乡对立的两极。国家政策长期向城市和市民倾斜，城市和市民的事情由政府负责，农村和农民的事情由农民自己解决。国家和政府将属于全民所有的国有资产和财政收入主要用于城市和市民身上。其中一个重要表现就是公共产品供给一直实行城乡分割的二元供给与消费制度。这种二元公共产品供给制度拉大了城乡差距，加重了农民负担。农民收入本来就比市民少得多，还要承担农村公共产品建设资金的提供。在城市，一切公共产品和公共设施（含可以收费或可以由市场提供的准公共产品），包括幼儿园、图书馆、体育场、福利院、医疗卫生、公园、道路、供电供水设施、公共交通，以及政府管理机构的建设经费和开支，均由国家承担，在这些公共产品和公共设施的建设上，城市居民无需交纳一分钱，不象农民那样既要交“提留”，又要交“统筹”，而且，对这些公共产品和公共设施的消费有不少项目都是免费。城市公共产品无论在数量上还是质量上都优于农村。而农村的公共产品和公共设施则成为了政府遗忘的角落。农村公共产品不但数量少、质量差，政府还硬性规定由农民以上缴“提留”、“统筹”和负担义务工、积累工等形式自我承担、自我供给。基层政府为了出政绩，甚至以各种乱集资、乱收费、乱罚款的方式向农民筹集公共产品建设资金。农村中小学、农村医疗、农村文化事业、农村道路、乡村电网建设、中低产田改造等一切农村公共产品和公益事业（甚至部分乡镇政府工作人员的工资），都要由农民（通过乡镇政府向农民收取）来负担。

农民作为国家公民，作为市场经济的主体之一，理应享受与城市居民一样的竞争机会和一样的公民权利，但城乡分割的二元结构使农村居民事实上处于不平等地位，沦为二等公民。从农村税费改革前农民交纳给乡镇政府的“五统筹”费用的内容来看，农村教育、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等均属于公共产品，而且不少是属于全国性公共产品，本应由政府提供，纳入公共财政支出的范围。但这些本应由政府承担的公共产品支出却由政府转嫁给了农民。而城市居民比农村居民享受数量更多、质量更好的公共产品和服务，却从来没有被强制性的为教育、计划生育、优抚、民兵训练、国防、道路建设作出额外负担。

在义务教育方面，“科教兴国”是我国的一项重要国策，我国宪法也明确规定，接受义务教育是公民的权利和义务。但长期以来，政府在这方面对农村和城市实行的是差别对待的政策。1986年颁发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》第22条规定：“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系列入主管部门基本建设投资计划。农村中小学校舍建设投资，以乡村自筹为主。”也就是说，城镇中小学属于国家举办的学校，由政府拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。学校建设是如此，教育经费的分配也如此。1988年全国财政预算内教育经费支出1528亿元，其中中小学930亿元，而占全国中小学校数和学生人数70％左右的农村中小学只有465亿元，这点财政预算经费一般还不够发放公办教师的工资，而大量的民办教师的工资以及教师的办公经费、教学实验器具设施和图书资料等所需经费就由农民以乡统筹中的教育附加费方式承担。除此之外，农民还要参加教育集资、摊派和支付学校的乱收费等。据调查，城镇居民在义务教育中，需要自己负担的比率为13％，而在农村，尽管农民收入只有城镇居民收入的1/3，但农民承担的比率却为60％。本来，义务教育涉及到整个国家的长治久安和长远利益，是全国性公共产品，其所需经费应由中央政府提供，在城市也确实实现了由政府负责提供的义务教育。但在农村，义务教育事实上成了农民的义务，家长的义务。农村义务教育所需经费由政府转嫁给了农民负担。不仅如此，农民出钱培养的人才又大多通过大中专学校的升学考试流入了城市，很少再回到农村去。因此，事实上是农民出钱办教育，为国家、为城市免费培养人才。农村大量优秀人才的流失，使本来就缺乏人才的农村更加缺乏，这又进一步制约了农村社会经济的发展和进步。

在计划生育方面，实行计划生育，控制人口数量，提高人口质量，是我国一项基本国策。我国最大的问题就是人口太多。但在目前，控制人口不是个人的理性选择，而是政府的要求。它不仅关系到当前的社会经济发展，而且关系到中华民族的未来，因而是一种全国性公共产品。因此，农村计划生育工作的费用以及对独生子女家庭的补助费等应由政府承担。这部分费用由农民承担，使农民承担了双重成本，一是个人少生育的机会成本，二是为国家承担计划生育工作的成本。

在民兵训练和军烈属优抚方面，我国农民占全国人口的70％，农民子弟是我国军队兵员的主要来源。农民子弟参军保家卫国，并不仅仅是保护自己的家庭、村庄。可以说，农民为我国国家安全和国防建设做出了重要贡献。像民兵训练、军烈属优抚工作等事关国家安全的纯公共产品，是包括全体城乡人民在内的全国人民都受了益的，其所需费用应该由政府承担。在城市，这类费用就是由国家承担的。但在农村，却由政府转嫁给了农民负担。据调查，苏南地区乡村集体经济组织每年要向军属家庭支付2000-4000元的补助，否则，就无人愿意参军。（注：夏永祥等：《农民收入农民负担与结构调整》，第106页，中国农业出版社，2002年。）

在乡村道路建设方面，乡村道路建设属于地方性公共产品，应该主要由地方各级政府承担。而国家也将其纳入了农民负担的范围。不仅乡村道路由农民负担，一些国道、省区道、县道等公路改造、扩建工程，本应由国家财政出资的，但却采取“钓鱼”的办法，上级拨一点为“诱饵”，地方再配套一点，剩下大部分由乡村自行解决，结果变成了农民出钱又出力。

农民自己搞公共建设，除了上述乡统筹的五个方面外，农民还要承担每年5-10个义务工，10-20个劳动积累工，而且大部分地区都取的是上限，即每年农民要出30个无偿义务工。有的地方让农民出工，但多数地方乡村采取的是以资抵劳，让农民出钱抵扣义务工、积累工。仅此一项，全国农民每年负担就高达1000-2000亿元，而这一负担是不包括在国家规定的农民负担不超过上年纯收入5％范围内的。

二、农村公共产品由农民负担对农民收入的影响

农村公共产品由农民自我提供、自我供给，对农民收入产生了三方面的不利影响。

1、农村公共产品长期供给短缺，削弱了农民发展农村经济、增加收入的物质基础。与城市相比，农业和农村经济落后，农民收入水平低，而国家又不承担农村公共产品的供给义务，使得农村公共产品长期以来供给短缺，行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区十分普遍。另外，我国农村公共产品供给的决策机制是自上而下的。农民上缴的公共事业建设资金并不一定用于农民生产、生活急需的公共设施建设上，造成农村生产、生活公共产品的供给不足，而与农民生产、生活并不密切的非生产、生活公共设施如楼堂馆所等却往往过剩。公共产品和公共设施缺乏，造成农民发展农业和农村经济的物质基础严重不足，影响了农村现代化进程，制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。在广大中西部地区，有着丰富的动植物资源和特色农产品，但因为没有交通运输设施，农民生产出来的产品运不出去，产品不能变成商品，其价值无法实现，农民也就无法获得收入，使得不少地方农民“抱着金饭碗讨饭吃”。没有水利排灌设施，农业只能靠天吃饭，无法摆脱大自然的束缚；没有通讯信息设施，农民无法与外界联系，无法获取市场信息，农业和农村经济的商品化和市场化程度就无法提高。

2、农民自我供给公共产品，加重了农民负担，减少了农民既得收入。与城市居民所享用的公共产品由政府免费提供相比，农民自我供给公共产品本身就不平等，不但加重了农民负担，减少了农民收入，而且还拉大了城乡差距。农民不但要承担国家规定范围内的三提五统，而且还要承担超范围的提留和统筹。由于农村公共产品供给是采取的自上而下的决策体制，以及我国有关政策规定农民负担不能超过上年人均纯收入的5％，这是一条高压线，基层政府为了向农民多收费和突出政绩，又不触及高压线，就采取人为虚增农民收入来达到目的，使农民有苦难言。甚至不少基层政府为尽快出政绩，打着筹集农村公共建设资金为“人民”的旗号（如“人民公路人民修，人民学校人民建”），向农民伸手乱集资，乱摊派，乱收费，其数额大大超出了农民的承受范围，使农民群众听到基层政府讲“人民”就害怕。农民负担重，农民无力增加对农业的投资，从而不利于农业和农村经济的稳定发展，从而也制约了农民收入的增加。

3、城乡公共产品和公共服务差距远胜过有形的收入对农民的深远影响。农村公共产品的缺乏、公共服务的薄弱，意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。进一步讲，公共产品同时是一种中间投入品，或者说是一种生产要素，对公共产品的消费，可以减少生产成本，如电力供应、农村通往城市的公路建设等，都可以直接降低农民的生产成本和交易成本，从而提高收入水平。公共产品作为一种中间投入品，其供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。据研究，更好的基础教育和卫生保健将直接提高一个人生活的质量，还将提高个人获得收入的能力。越好的基础教育和卫生保健，潜在的穷人就越可能有较好的机会脱离贫困。而我国基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏或薄弱，制约了农民提高个人获得收入的能力。

三、完善农村公共产品供给制度的建议

农村税费改革的目的是减轻农民负担，解决农民负担过重问题。但农村税费改革后，县乡财政相对困难，如何保障农村公共产品的供给，增强农民发展农业和农村经济、增加收入的物质基础，是一个当前急待解决的问题。为此，按照党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展的要求，提出以下几点建议：

1、建立城乡统筹的公共产品供给体系，推进城乡协调发展。在公共产品的供应上，应坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品，以加快农村经济社会发展，减轻农民负担。因此，必须从根本上改变城乡公共产品的二元供给制度，改变农村公共产品单纯由农民自己供给的现状。国家应按照统筹城乡发展的要求，切实承担起农村公共产品供给和建设的责任与义务，调整政府公共支出政策，加大政府对农业和农村的扶持力度，落实农业的基础地位。为此，政府应当加大对农村公共产品供给的财政投入力度，给予农村居民同城镇居民相同的国民待遇。但财政投入并不能一步到位解决农村所有的公共产品需求问题，因此，政府的投入应该有所侧重，重点保证农村义务教育、基本的医疗卫生、社会保障服务等涉及基本人权的公共产品和全国性的农村公共产品如农业技术推广、农业信息网络等以及区域性公共产品（如河流治理、病虫害防治）的需求。只有这样，才能改变农业的生产条件，提高农民的生活水平，推动农村的可持续发展，为减轻农民负担、增加农民收入提供最为可靠的基础。

具体就建立农村公共产品供给体系来讲，一是要建立起中央、省、市、县四位一体的农村公共产品供给格局，政府应承担起农村公共产品供给的主体地位，应以法律法规的形式明确农村公共产品供给主体的职责权限。二是各级政府都应建立起相应的负责农村公共产品供给的组织，负责农村公共产品投入资金的筹集和使用，了解和掌握农民对公共产品的需求信息，并对供需信息进行分析，制定科学、合理的农村公共产品供给的规划。

2、改革农村公共产品供给的决策制度，建立自下而上的需求表达机制。长期以来，我国农村公共产品供给所采取的“自上而下”的决策机制，是行政指令的结果，无法适应市场经济下民主决策的要求。它不是根据农村社区的真实需求来决定，而是根据地方政府官员的“政绩”、“利益”目标来决定。这种决策机制导致农村公共产品供求结构失调，使有限的农村公共资源配置效益低下，导致与农民生产、生活相关且急需的公共产品供给不足，而与生产、生活无关的则过剩。因此，必须改革农村公共产品供给决策方式，实现公共产品的最优供给。其关键在于建立自下而上的需求表达机制。即在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主投票的公共产品供给决策机制，这有助于供给者了解公众的需求信息，最大限度地发挥公共产品的社会效益，解决生产、生活急需的公共产品供给不足与同生产、生活关系不密切的公共产品供给过剩的矛盾。

3、拓宽农村公共产品供给的资金渠道。公共产品供给的本质是公共产品的资金来源问题。我国农村人口多，农村地域广，要建立起适应农村经济和社会发展的农村公共产品供给体系，仅依靠政府的力量，还不能解决农村所需。现阶段，我国农村公共产品的供给除应加大国家投入力度外，还应大量地引入民间资本，采取政府与私人共同供给或由私人供给，政府在政策上给予优惠和经济上适当补贴，多方面筹集资金，解决农村公共产品供给所需的大量资金。

「参考文献」

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