在国外，自20世纪70年代末开始，意大利、美国、德国和法国等一些发达国家和地区相继涌现出一大批产业集群，其中既有依赖于“夕阳产业”而振兴起来的样板，也有依赖于高新技术产业成长起来的典范，它们均已形成强劲的竞争优势，并有力地促进了区域经济的发展，决定一个区域竞争力高低的主要因素已由传统的区位条件、市场条件向产品链、产业链配套体系和能力因素转变。我国的产业集群诞生于改革开放后的80年代初，目前产业集群已经成为带动我国区域经济发展的重要力量，且呈方兴未艾之势，形成了“无产业集群不富、无支柱企业不强、无名牌产品不响”的局面。虽然国内外的经验表明产业集群大多都是自发形成的，但政府在产业集群的形成和发展中依然发挥着不可或缺的作用，适宜的政策在催生产业集群方面功不可没。正如迈克尔·波特（Michael E.Porter）所言，政府是促进产业集群发展的发动机。产业集群在区域经济中作用的凸现，也为政府实现公共管理和服务功能提供了新思路。

一、产业集群与区域竞争力

产业集群（industrial clusters）是美国学者迈克尔·波特在1990年《国家竞争优势》一书中正式提出的，是指在特定领域中，一群在地理上临近、有交互关联性的企业和相关法人机构，并以彼此共通性和互补性相联结。产业集群与区域经济关系极为紧密。如浙江省到2002年底已形成年产值超亿元的产业集群519个，总产值5993亿元，约占当年全省工业总产值的49%，有1／3以上的县市区集群经济的贡献率已超过50%.产业集群也已成为广东特别是珠三角地区经济的重要支柱。在珠三角404个建制镇中，有1／4的镇形成了特色产业集群，集群企业几百家乃至几千家，产品在全国的市场占有率一般在20%-30%，高者占50%以上。珠江东岸从广州到深圳的电子信息产业集群规模超过3000亿元，珠江西岸涵盖顺德、中山、南海、江门、珠海等地电气机械产业集群规模达1300亿元，使信息产业、电气机械制造业成为广东的第一、二大产业，在全国居首位。另外，江苏的产业集群发展初显端倪，如吴江的IT产业集群、宜兴环保产业集群、扬中低压电器产业集群等在全国都有很大的影响。显而易见，发展产业集群可以从根本上提升区域的整体竞争力。

二、产业集群的运作机理

分析产业集群提升区域竞争力的原因，不难发现，虽然产业集群内部的企业在单个意义上并非有绝对的市场影响力，但所有的企业都按专业化原则构建核心竞争力，将这些核心竞争力进行整合后，就获得了整体大于局部之和的协同效应。然而，产业集群是一个非常复杂的系统，涉及企业、高校与研究机构、中介机构与政府等多个创新行为主体。其中企业是技术创新的主体，高校与研究机构是技术创新源，中介机构是技术的粘合剂，政府的主要功能则是为技术提供政策与创新环境。由于产业集群是由上述行为主体相互作用构成的，其绩效取决于整个系统中各个节点之间的协调性和均衡性，而整个系统的运行主要依靠市场机制，行为主体追逐利益的动机构成系统运行的动力传导链条，产业集群就是在这个链条的牵引下运转的。

剖析产业集群的内部结构，从纵向看，它是由多条以降低研发和生产成本为目的的产品线扭结在一起而形成的产业价值链，由产品的设计、原材料和零部件生产、装配、销售、物流和服务各环节构成；从横向看，它是为产业价值链服务的各种中介组织簇群，包括商业银行、风险投资、孵化器、会计师事务所、律师事务所、公关公司、各种协会组织、猎头公司以及高校和研究机构等。整个产业集群以产业价值链为经线，以中介组织为纬线，构成一个纵横交错的网络，使其充分享受专业化分工优势。从整体上看，产业集群犹如一艘“航空母舰”，不断集聚优秀的人才和雄厚的资本；对每个企业来说，它们又是颇具灵活性的个体，可以根据市场的变化及时作出反应，而不像大型企业那样僵化。在产业集群中政府不能够替代企业、高校与研究机构和中介机构，政府的作用不是无限的，而是有限的。政府的作用一旦超越其范围，就会使产业集群失衡，就会降低产业集群的绩效。

三、产业集群与政府公共管理创新

在市场经济和全球化、信息化、知识化的宏观背景下，区域经济发展客观要求政府改变传统的做法，推进产业集群发展，构建符合产业集群演进规律的推进机制。政府实施公共管理的政策工具较多，可以从理顺体制、健全制度入手，以促进竞争和效率为目标选择政策工具，通过政策调节来创造竞争优势，具体体现在：

（一）着眼制度建设，消除产业聚集的制度壁垒

一是在区域范围内，政府要将产业政策转变为产业集群和区域创新政策。目前，各地普遍存在争相模仿和过度运用产业优惠政策，忽视产业发展本身对技术和其他要素的需求规律。从政策的供给上看，针对项目的政策多，针对产业集群的政策仍属空白。非连续、同构化的产业政策以及项目导向的政策割裂了产业集群与区域创新体系的关联，阻碍了区域核心竞争力的形成。由于创新能力和对市场变化的快速反应日益成为决定竞争力的主要因素，中小企业的作用不断得到提升，需要以集群政策替代产业政策，大力扶持区域内关联企业和关联产业的成长，提高区域创新能力。二是根据区域经济的比较优势，提出产业集群的发展规划，通过规划引导企业集聚和创新方向。政府在制定规划时，首先要因地制宜，立足自身比较优势，将产业集群与区域创新体系建设紧密结合起来，提出有地方特色的产业集群发展战略，切忌不顾产业现状而盲目紧跟热点。三是及时发布相关国家和地区性法规以及各种优惠政策，引导企业家、技术创新人才和技术创新资源向产业集群流动，鼓励开展多层次、宽领域的产、学、研合作，激励企业家、技术创新人才的积极性，规范各行为主体的创新行为。同时，加大保护知识产权保护制度建设力度，保持企业创新动力，规范企业行为和市场秩序，制止集群内企业的恶性竞争，为产业集群创造良好的政策环境。

（二）提供公共物品，满足产业集群的共性需求

企业集聚的过程中产生了许多共性需求，政府可以按照公共资源共享最多原则，针对企业的公共性需求，集中建立以产业集群为基础的技术创新平台，形成具有较强创新能力的创新网络，从而显著增强公共投入的规模经济效应。具体来说，可从以下几方面着手：一是直接建立科研机构或者对科研机构进行补贴，通过政策优惠鼓励或资助建设共性检测设备、仪器等专业服务机构等，提供原始性创新供给，为产业集群不断注入创新因子。二是建设区域技术市场。技术市场的公共性决定了它属于政府公共服务的范畴。通过建设技术市场，企业不仅可以降低企业技术创新的门槛、减少创新风险、降低创新的交易费用，而且还可以在全国范围内寻求技术源用于技术改造和产品开发。政府借助区域技术市场，为产业集群提供了从外界汲取营养的脐带。三是突破制约产业集群发展的基础设施瓶颈。产业集群对基础设施的特殊需求体现在信息化基础设施和行业性公共研究与开发中心等方面。四是发挥信息导向功能。企业的技术创新有赖于政府的信息导向。政府应从过去陷入企业技术创新的具体事务，帮助企业找银行贷款等琐碎事务中解脱出来，努力建设技术创新网络和创新信息平台，及时发布创新信息，并提出指导性意见，供企业决策参考。五是着力推行教育与培训计划、鼓励本地科研机构与企业的联合，不断改善区域创新环境。鼓励高校、科研机构等“创新中心”对技术扩散和集体学习过程的推动作用。积极推动高校、科研机构与产业集群内企业的合作创新，利用知识溢出效应、分享创新资源，使高校和科研机构成为产业集群内创新的源泉。此外，政府还应在集群范围内建立和健全质量评测体系和质量监督体系，维护公平竞争，大力提高地区品牌声誉等。

（三）查漏补缺，辅助完善产业链的薄弱环节

产业链是否完善是关系到产业集群发展效率的重要因素，政府应从要素供给、需求条件及关联产业的互补等各方面入手，推动产业集群的核心产业链不断完善。通过原料提供与市场拓展等专业化经营，强化引导专业化分工。专业化分工是产业集群形成的重要力量，政府可以从相对比较独立的采购和销售两个环节着手引导专业化分工，进而通过专业化分工的利益机制与理念传导促使企业逐步向专业化分工的方向调整自身经营。这些政策有时比直接投资更有效，能减少企业技术创新的市场风险，有利于培育市场需求。政府还可借助政策优惠鼓励成立专门的采购机构，它们能够依靠大规模采购的成本优势向各企业低价供货，利益机制将促使生产企业将采购外包。同时，专业的销售与包装公司同样可以依赖专业化与规模优势促使各生产企业将销售功能从企业剥离。政府对关键专业技术进行扶持、促进中间品市场的形成等对引导专业化分工也具有明显的作用。

（四）扶持中介机构，建立产业集群服务体系

在市场经济体制中，中介服务机构是产业集群中的粘合剂。政府必须强化中介机构的功能，完善服务体系，引导金融、法律、物流、信息服务、技术辅导中心等配套体系以及行业协会等中介机构，为产业集群内企业合作创新起到必要的“粘合”和支撑作用。借助服务体系为行为主体提供各种相关服务，可以大大降低企业的交易费用。交易费用的下降不仅是产业集群形成的重要因素，而且对整个区域经济的发展都有极大的促进作用。

产业集群服务体系一般包括融资服务体系、人才服务体系、信息服务体系、物流仓储服务体系、技术服务体系等。政府应把某些服务功能从行政职能中剥离出来，使隶属政府的中介机构尽快与政府脱钩，变“国营”为“官助民营”，最终实现按市场机制运作，支持建立融资担保机构、产业投资基金、专业化的培训机构、生产力促进中心、创新中心、科技开发中心、信息服务中心、网络中心、行业协会、商会等中介服务组织。政府可以把各类中介机构作为宏观调控技术创新的有力工具予以扶持，为中介组织创造公平竞争的环境，增强中介机构在产业集群中的功能，使之真正发挥桥梁和纽带的作用。

（五）集聚社会资本，营造产业集群发展的氛围

产业集群中的非正式制度通常被称作社会资本，集群的繁荣和衰落与之密切相关，政府在营造产业集群发展的氛围方面应该有所作为。地方政府在制定区域创新政策时，要充分考虑本地区的文化特色，选择好制定创新政策的文化切入点，鼓励文化创新，营造一个有利于区域创新的文化氛围，在全社会形成崇尚知识，尊重人才，鼓励创新、敢于创新的新风尚。具体体现在：一是加强知识与理念的传递，平等、自由、宽松的工作环境和开放的信息交流环境有利于新思想、新技术在区域内的传播、学习。相互信任和开放的心态，使得人们之间交流和互动频繁，加快了新思想、信息和创新扩散的速度。二是加快建立社会诚信系统，引导信任型文化的良性演化，营造自由公平竞争的市场环境，为产业集群的形成提供一个“公平、公正、公开”的发展空间。三是营造开放型关系网络，强化本地网络建设，同时充分利用集群外的关系资本。

（六）加快技术升级，推进集群融入全球产业价值链

对一个区域来说，产业的有效升级一般有两条路径：其一是沿着产业层次的不断提升，即从传统产业向高新技术产业、从轻工业向重化工业演进，这是众所周知的产业升级路径。其二是沿着全球分工体系中的价值链提升，即从低附加值产品向高附加值产品、从低加工度向高加工度、从生产普通零部件到关键的核心部件的基于专业化分工和协作的集群创新升级模式。大量的实证研究表明，产业集群能够获得建立在专业化分工基础上的报酬递增、企业间的互动学习和合作创新等优势，从而成为具有高端竞争优势的产业升级模式，进而促进区域经济的发展和繁荣。随着区域和全球化的联系日益增强，产业集群的发展必须与全球产业链或全球市场的大背景相结合，通过政企互动，品牌经营、资本经营和文化经营三管齐下，共同打造的核心竞争力，使其不断朝着全球价值链的高附加值环节攀升，使地方产业集群具有持久的生命力。