内容提要: 现代政府采购制度作为古代政府采购制的变更或替代，是一种典型的诱致性制度变迁。它是由民主政体中政治家在巩固自身统治的过程中自友倡导、组织和实行的；在政府采购过程中一般会形成纳税人—政府—财政部门—专门政府采购机构—政府采购官员这样一条长长的委托代理链；市场经济条件下的现代政府采购由于实行了监督的有效性和决策的“白箱化”，采购官员与供应商之间的博弈由传统政府采购下的合谋型的合作博弈变为“囚徒困境”型的非合作博弈。

关键词：政府采购；制度经济学；委托—代理；博弈论

现代政府采购制度是在传统的政府采购制度的基础上逐渐演变而来的。这种新制度为什么会产生？它是否具有高效率？本文借鉴西方经济学在信息、公共选择、委托—代理、诱致性创新等领域内所取得的进展分析现代政府采购制度的变迁和效率。

一、政府采购制度变迁的制度经济学分析

政府采购过程实际上是政治决策过程，它是政治程序的产物，因此政府采购效率决定于政治结构。而在政治结构中处于决策地位的是政治家，因此，政治家在政府采购中处于关键地位。在资产阶级民主政体确立以前的奴隶制社会和封建制社会均为专制社会。在专制社会中政府采购是由相应的采购机构在封闭状态下分散进行的，政府采购行为受专制者个人偏好所约束，随意性很大，公开性不强，因此不可能形成一套完备的制度。资产阶级民主政治体制确立之后，政治家要得到公众（选民）的拥护才能巩固其统治，所以政治家的决定必须符合公众的需求。所以，现代政府采购活动是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要作公开记录，所有的采购信息都是公开的，以接受选民的监督。可见，现代政府采购制度作为古代政府采购制度的变更或替代，它是一种典型的诱致性制度变迁，它是由民主政体中政治家在巩固自身统治的过程中自发倡导、组织和实行的。

要发生诱致性制度变迁必须要有某些来自制度不均衡的获利机会。也就是说，由于某种原因，现行制度安排不再是这个制度安排选择集合中最有效的一个了。从某个起始均衡点开始，有几种原因能引起制度不均衡：一是制度选择集合改变；二是制度服务的需求改变；三是其它制度安排改变。以下简要分析这三种原因是如何导致现代政府采购制度的产生的。

1.制度选择集合的改变

提供特定制度服务的可行性制度安排集合，是我们在社会科学方面知识的函数。同样，政府采购制度安排集合，也取决于人们在财政学方面的知识。在近代政府采购制度出现以前的漫长的奴隶社会和封建社会，政府官员和学者在财政方面注重收入，而不注重支出，更不注重支出效率。18世纪下半叶，在现代政府采购制度的起源地英国产生了一位伟大的经济学家亚当·斯密。1776年，亚当·斯密出版了一部划时代的经济学著作——《国民财富的性质和原因的研究》。亚当·斯密的这部著作既是现代市场经济理论的开山之作，也标志着财政学的诞生。亚当·斯密从效率的角度出发，在其经济自由主义的总体框架下，以赞赏和鼓励口气指出了政府在安排财政支出时，同样要遵循市场机制的引导，成功地实行个人利益和社会利益的和谐统一，进而有效地实现资源的最佳配置。显然，他已触及到了政府支出要讲效率这一政府采购的实质。1782年，英国废止以前政府采购中的分散制度，设立专门的采购机构——文具公用局，凡属于各机关公文之印刷、用具之购买，均归其职掌。各政府机构购买用具之支出由文具公用局直接开列预算，向国会申请经费。其购置物品依物品之种类而划分为16类，每类设专人负责。另外设审察员，以审定各部署对用品的需求量并纠查物品出纳。文具公用局通过契约向市场购买所需品，其订立的购买契约须经专家审查决定。随着政府采购规模的扩大，英国文具公用局后来扩展为物资供应部，专门负责采购政府各部门的所需物资。从此，近代政府采购制度开始在英国出现。在欧洲大陆的法国，著名的自由放任经济学家萨伊于1803年出版了他的代表作《政治经济学概论》。在这部著作中，萨伊强烈斥责了公共消费中的浪费行为，认为“公共浪费和私人浪费比起来更是犯罪行为，因为个人所浪费的是那些属于他的东西，而政府所浪费的却不是它自己的东西，它事实上仅是公共财富的托管人。”这里，萨伊已初步认识到了现代政府与纳税人之间的委托—代理关系。萨伊还主张公共消费品应由相互竞争的公共管理人供应交给私人供应，从而为政府向私人采购公共品提供了理论依据。正是萨伊的这部划时代的著作促进了政府采购制度在欧洲大陆的产生和发展。

2.制度服务的需求改变

制度服务的需求改变也会引致制度的不均衡。比如，要素和产品相对价格的长期变动，是历史上多次产权制度安排变迁的主要原因之一。诺斯和托马斯认为，发生在中世纪欧洲的从对人的产权到对土地产权的转变，是人口和土地稀缺性增加导致土地相对价格提高的结果。

古代政府采购制度服务的需求者古代政府官僚主要是通过政府采购来维持庞大的专制机构的正常运转和满足其骄奢淫逸生活的需要。古代中央集权国家财政支出的最重要支出是采购各种生活用品。其数量之大，规模之巨是相当惊人的。如明朝政府为满足宫廷园林建筑之所需，就在中国南方诸省进行了20次大规模的皇木采购活动。其中，仅明万历二十四年（1596）采购的楠杉等木即达5600根块。古代政府官员的升迁并不是由辖区内百姓的民意所决定，而是由上级官员的主观意识所决定。因此，尽管古代专制政府的采购需求巨大，但对采购资金的运用没有有效约束，不接受百姓的监督。进入近代以后，由于资产阶级民主政治体制的确立，政府采购制度服务的需求者近代民主政体下的政府官员由于受到法律及舆论的严格监督，很难（或风险较大）利用政府采购牟取私利，相反，他们往往希望通过公开、公平、公正的政府采购制度的运作博取选民的好感，赢得选票。

正是由于政府采购制度服务需求的改变导致了传统政府采购制度不均衡的产生，从而诱发政府采购制度由传统向近代变迁的发生。

3. 其它制度安排改变

制度安排的实施是彼此依存的。因此，某个特定制度安排的变迁，可能引起对其它制度安排的服务需求。

英国从17世纪中叶开始，由于资产阶级制度的确立，经济市场化进程大大加快，到18世纪中叶，英国市场经济体制已初步确立。市场经济体制对促进近代政府采购制度的产生主要具有以下几个方面的推动：首先，自由竞争的市场体系，为政府采购的招投标提供了众多的竞标者，从而为提高政府采购效率、降低政府采购的成本提供了市场环境；其次，自由市场经济下建立廉价政府的政治追求亦促使政府通过向市场公开招标来节约开支，提高公共支出效率；第三，与市场经济有关的法治建设、新闻舆论监督、信息化程度的提高等都促进了近代政府采购制度的产生。如在大众传媒方面，英国在1702年产生了最早的日报——《每日新闻》（DailyCour－ant）。自此以后，大众传媒如雨后春笋般出现。这些传媒形成了对政府采购运作的有效监督，也为政府采购中广泛运用招标、投标法提供了传递信息的载体。

二、政府采购的委托—代理分析

政府采购管理过程中形成了一个委托代理链。在这个委托代理链的最上方是委托人——政府采购资金的供给者（纳税人）。纳税人将公共资金委托给国家公共事务的管理机构——政府。这样就形成了纳税人—政府的—级代理关系。由于政府公共管理的领域十分广泛，它不可能对政府采购事无巨细地包揽，它一般将其委托给财政部门，中央政府为财政部，地方政府为财政厅局。这样，就形成了政府一财政部门的二级代理关系。财政部主要负责政府采购法规、政策的拟定和监督执行，供应商、采购代理机构的资格标准的制定和审查，采购官员的培训和管理，采购争端的仲裁，国有资产的管理，采购信息的发布，采购统计和公布，本级政府消费的货物、工程和服务的直接采购、分配和管理，等等。财政部常常对政府采购进行分权管理，在其内部设置专门机构负责政府采购的管理和协调，这样又形成了财政部门一专门政府采购机构的三级代理关系。最后，具体的采购活动是由具有专门知识的政府采购官员来执行的，从而形成了专门政府采购机构—政府采购官员的四级代理关系。综上所述，政府采购过程中一般会形成纳税人—政府—财政部门—专门政府采购机构—政府采购官员这样一条长长的委托代理链。政府采购官员是最终代理人，链的另一端是初始委托人，即政府采购资金的供给者——纳税人。在这个委托代理链中，作为初始委托人的纳税人实际上并无行为能力，因为他既不能在市场上进行决策、签订契约，也不能从中获得利益。因此，在政府采购委托代理链中起决定作用的是各级政府官员。官员是理性人，他会追求自身利益最大化，因此他不可能自然而然地严格执行政府采购法规，不折不扣地保证政府采购职能的实现。正是由于委托人和代理人不同的利益取向，天然地会产生委托人和代理人激励不相容的问题。并且，委托人和代理人之间还存在信息不对称的问题，即由于政府采购的专业性很强，代理人特别是政府采购官员是政府采购方案的提出者，他们一般拥有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否则无法获得相应的信息。由于搜寻有关信息需要付出成本，因此，在政府采购中委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理人。可见，这种信息不对称使得激励不相容有可能成为代理人偏离委托人委托目标的现实表现。委托人和代理人在实施政府采购过程中可以通过契约的方式规范双方的行为，但委托人和代理人在签约中不可能预料到未来所有的情况，也不能规定各种情况下各方的责任。特别地，职能机构的官员不可能像企业生产产品那样程序化和有规则地重复，因此必须给官员以充分的自由处置权。在政策执行的每一阶段都必然要有人解释一些法规。但法规不可能十分精细，因此在执行过程中会产生与原始法律意图发生偏差的累进效应。不完备的契约和政府采购中的机动权存在为代理人谋求个人效用最大化提供了可乘之机。

所以，由于激励不相容、信息不对称和契约不完备，政府采购过程中形成的委托代理关系就会产生代理问题。而由此增加的成本被称为代理成本。它具体包括三部分：一是委托人的监督成本，即委托人激励和监控代理人以使后者为前者利益尽力的成本。要使职能机构和政府采购官员严格地履行政府采购职责就要对职能机构和政府采购官员进行全面的严格的监督和控制，但监控本身是需要成本的。二是代理人的担保成本，即代理人用以保证不采取损害委托人的行为的成本，以及如果采取了那种行为将给予赔偿的成本。三是剩余损失，即委托人因代理人代行决策而产生的一种价值损失，它等于代理人决策和委托人在假定具有代理人相同信息和能力情况下自行效用最大化决策之间的差异。

综上所述，政府采购中由于多级代理关系形成的委托代理链的存在，每一级代理关系都会因代理人与委托人效用函数的不一致而发生代理问题，其代理成本总和有可能是很大的，政府采购已经隐含了不可能达到效率状态的前提。问题是，现代政府采购制度与传统采购制度相比是否产生了降低代理成本的制度安排，是否具有相对效率？

三、政府采购的博弈分析

博弈论是20世纪80年代以后异军突起的经济学分支学科。它研究的是存在相互外部经济条件下的个人选择问题。在博弈论里，个人效用函数不仅依赖于他自己的选择，而且依赖于他人的选择；个人的最优选择是其他人选择的函数。完全竞争市场中，市场的参与者之间不存在博弈，而在不完全竞争市场（特别是寡头市场）中存在着形形色色的博弈。政府采购市场是一个典型的不完全竞争市场，因此，可以对政府采购进行博弈分析。

在传统的政府采购中，由于政府采购由采购官员暗箱操作，采购官员和供应商为了各自的利益最大化，容易“合谋”达成一个对双方具有约束力的私下协议，以共同对付政府和纳税人，损害国家和纳税人的利益。显然，在传统政府采购中，采购官员和供应商之间的博弈是合作博弈。

如果供应商与采购官员合谋共同对付国家和纳税人，他们的效用水平——支付函数为最高，各为1000.如供应商与采购官员均采取不合作的战略，则供应商的支付函数为500，采购官员的支付函数为600，其支付函数之所以低于合谋，主要是因为如果不合谋，则政府采购官员在采购中会“公事公办”，按市场价格出价，从而使供应商不能获得溢价出卖产品的好处。同样，如果政府采购官员“公事公办”，也就很难获得寻租收益。如果在供应商合谋而采购官员不合谋的战略组合下，供应商仍然得不到溢价出售产品的机会，其支付函数与双方均采取不合谋的战略组合下所得到的支付函数相等，政府采购官员由于有供应商合谋，他仍然可获得租金，不过其租金将略低于“共谋”条件下的租金，其得到的支付函数为900.在供应商不合谋、采购官员合谋的战略组合下，供应商将得不到政府采购订单，其所得为0，而采购官员则仍然保留着寻租机会，它会通过寻找新的供应商得到租金。不过由于新的寻租成本的存在，其租金将有所降低，其所得支付函数为800.

从上可知，对于供应商来说，无论采购官员采取何种战略，合谋总是有利的，因而是一个“占优战略”（dominant strategy）。对采购官员来说，他只是国家和纳税人的代理者，不是政府采购资金的所有者，合谋造成的，因而是。个“占优战略”（dominant strategy）。对采购官员来说，他只是国家和纳税人的代理者，不是政府采购资金的所有者，合谋造成的财政资金的流失或无效率导致的“成本”是由纳税人承担的，对于他们来说，“成本”是外部化的，他们从舞弊中获得的好处，却是实实在在的“收益”。显然“成本”和“收益”是不对称的。因此，在缺乏必要监督、暗箱操作的情况下，他们易于置国家和纳税人的利益于不顾，追求自身租金的最大化。因此，对采购官员来说，在传统采购制度下，无论供应商采取何种战略，均以合谋为其最优选择。由于供应商与采购官员的“占优战略”均为合谋，因此他们双方会形成一个利益共同体，合谋对付国家和纳税人，从而造成政府采购的无效率和采购官员寻租行为的屡禁不止。

市场经济条件下的现代政府采购由于实现了监督的有效性和决策的“白箱化”，采购官员与供应商之间的博弈由合谋型的合作博弈变为“囚徒困境”型的非合作博弈。市场经济下的政府采购方式可分为竞争性招标采购方式和竞争性谈判采购方式（包括限制性招标采购、单一来源采购、竞争谈判采购、自营工程等）两种。这里仅分析竞争性招标采购方式下采购官员与供应商之间的博弈。

在给定供应商不合谋的情况下，采购官员的最优战略是不合谋（如果合谋，其支付函数仅为200）；同样，在给定采购官员不合谋的情况下，供应商的最优战略也是不合谋。从博弈矩形可以看出，如果供应商与采购官员合谋，他们所得的支付函数为最大（各为800）。但由于在现代政府采购中引进招标、投标的竞争机制，采购官员在众多的供应商中，经过竞争选出最优标。因此供应商在竞标中市场化的成本增大，中标的风险加大，中标概率下降，即使与采购官员合谋也可能达不到目的，因此其行贿的预期下降；而采购官员在招标、评标的标准程序中由于受一系列规章、规则及严格监督等的制约，采购过程是在完全公开的情况下进行的，渎职、失误都要曝光，因此，其所起的作用大大降低，其主动合谋的预期支付函数也因成功的概率太低且风险（揭发或被查处的危险）较大而难以实现。

因此，采购官员与供应商的预期支付函数的总和不能达到帕累托改进，（合谋，合谋）不符合个人理性要求。

可见，市场经济下形成的政府采购制度安排相对于传统政府采购制度能有效遏止采购中的寻租行为，降低采购代理成本，提高公共支出的效率。世纪之交的中国在移植西方发达国家业已形成和完善的政府采购制度过程中应着力完善政府采购的制度环境，尽快建立规范的政府采购法规、管理机构及监督机构，制定统一的采购程序，把没有一定法规的采购管理方式转变为公开的、科学的和有效率的采购模式，以降低制度创新成本。