关键词：政府采购；理论定位；管理制度

一、政府采购的理论定位

在现代商品经济条件下，采购是社会产品交换的一种必然过程，是社会消费的前置环节。社会产品采购包括国内采购和国际采购，采购的总量由社会产品的供给、需求的偏好和支付能力所决定。采购的对象概括起来可包括货物、服务、工程和公共设施等四大类。采购主体主要包括个人采购、企业采购和政府采购。依据采购职能的范围和目标划分，采购主要包括商业性采购、制造业采购和公共采购。商业采购是为了转售和储存货物而进行的采购；制造业采购是为了制造、加工货物或材料而进行的采购；公共采购包括中央及地方政府及其它公共服务部门，为了向公众提供公共服务而进行的采购。公共采购主要是指政府采购。根据经济学的理论，不论是哪一种性质的采购，都是一种市场行为，因而都必然受到价值规律、交易成本最小化、经济利益最大化、满足消费偏好和市场均衡等经济规律的支配。

（一）政府采购是一种不具有私人性的公共采购

在市场采购中，政府采购具有特殊的性质， 是一种不具有任何私人性的公共采购。根据世界贸易组织《政府采购协议》中的表述：成员国中的中央政府、次中央政府采购、租赁、购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造行为，就是政府采购。政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方自由市场经济国家。1782年，英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的专门机构，后来发展为物资供应部。美国的政府采购最早可追溯到独立战争时期，当时政府采购的主要领域是为军事部门采购战争所需要的物资。随着世界经济的发展和国际竞争的日趋激烈，从20世纪70年代开始，关贸总协定（GATT）在多边协议的框架下，开始了对政府采购的谈判。于1979年签订了第一个《政府采购协议》，极大地推动了各国政府采购市场的立法，同时也为开发各国政府采购打下了坚实的基础。政府采购同私人采购相比较，其重要的差别之一主要表现在政府采购属于公共性采购，具体表现在三个方面：一是政府采购的资金来源具有公共性。政府采购的资金主要来源于国家财政性资金；二是政府采购的主体具有公共性。政府采购的主体只能是代表公共利益的政府而不是其它任何组织和个人；三是政府采购的方式具有公开性。政府采购的实施是依靠完善的政府采购立法和有效的政府采购制度来保证，而且政府采购的所有活动都可以接受公共审查和监督，仅就作为缴纳政府公共性资金的所有纳税人而言，客观上都要求公共资金应以他们认为公平和公正的方式来花费；四是政府采购的目的具有公共性。政府采购是国家为了向本国的教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等提供公共产品而进行的采购，采购的目的不具有任何私人性和单纯的商业性。

（二）政府采购是政府对公共经济的一种运作行为

政府采购属于公共部门采购，坚持政府采购是政府对公共经济的一种运作行为，实现公共经济的经济性和有效性是政府采购的最基本的和首要的政策目标。政府作为市场经济中的一个采购主体，她的每一项采购活动或行为都必须充分考虑到经济性和效率性，而不适宜政治的或其它非经济性的影响和考虑。这是因为：政府的公共资源是有限的，在政府的采购中无论是建设一个项目还是公共组织的发展支出，都要受到财政预算的约束，客观上需要将有限的资源充分运用，实现预期的最佳经济效果，这就要求政府必须以最有利的市场环境、市场价格和政策环境等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务，实现采购资金的节约和合理使用，实现政府活动的经济性和效率性目标。如果政府采购不能实现经济性，可能会导致宏观经济的失衡与混乱。因此，政府开支的经济性，对所有国家特别是经济发展中国家尤其重要。政府采购的效率性是与政府采购的经济性紧密相关的，提高政府采购的效率性也是政府对公共经济进行运作的一个重要的目标。政府采购的效率如何，直接关系到采购资金的节约和浪费。一方面，效率低下的采购，如周期过长、价高质差等，会直接带来经济损失；另一方面，如果采购程序过于繁杂，可能会迫使投标报价升高。通常认为，竞争可以形成合理的采购价格，而招标采购方法体现了竞争的现代规范，所以招标方法在政府采购领域中被认为是实现经济性目标的较好途径。但招标方法不是保证经济性的惟一方法。过于繁杂的招标方法不能保证公平、公正、公开，也会导致非经济性。事实上，政府采购的经济性和有效性，主要是通过提供一揽子可供选择使用的方法来实现的。

（三）政府采购是公共支出管理的一个重要手段

政府采购是政府支出的一个重要的方面，因此，加强对政府采购的管理是强化公共支出管理的一个重要手段。一方面，政府采购作为公共支出管理的一个重要执行环节，可以利用政府采购作为保护本国产品和企业的手段，承担着执行国家政策的重要使命；另一方面，政府采购具有广泛性，从航天飞机到一般的汽车、家具和办公用品等，都是政府采购的领域，采购专业化是政府采购的一个重要特点，这一点是任何一个私营组织的采购所不能比拟的。因此，政府采购的广泛性，决定了政府采购的重要性；再一方面，政府始终是各国国内市场的最大用户，政府购买的数额巨大，占公共财政支出的比重较大，因此加强对政府采购支出的管理是政府的重要任务。从一定意义上讲，公共支出管理被看做是一个长的价值链，政府通过公共支出向人们提供公共产品与服务，如何有效地提供公共产品与服务，核心问题之一是加强对公共资源的合理配置和有效使用。因此，作为公共支出管理的政府采购，是保证实现公共资金合理有效使用的重要环节。

二、中国政府采购制度的建立与存在问题分析

任何一项新生事物的产生，任何一项经济管理制度的改革，都必然要经过一个发展与完善的过程，这是事物发展的必然规律。我国的政府采购制度是随着我国改革开放政策的实施和社会主义市场经济体制的建立，而相应地建立、完善与发展的。

从1996年开始，我国在上海、河北、深圳等地开展政府采购制度的改革试点工作。随后，政府采购的改革与制度建设在全国各地普遍展开，蓬勃发展。到1998年，中央和地方财政部门大多建立了专门机构，负责履行政府采购的管理职责。有些地方还建立了专门的政府集中采购机构。1994年9月，财政部颁发了《政府采购管理暂行办法》。2000年6月，全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府采购管理办法。几年的时间，政府采购的范围不断扩大，规模迅速增长。1998年，全国政府采购的规模为31亿元，到2002年，全国政府采购的规模达到了1009亿元。我国的国情和经济结构决定了各级政府是最大的货物和项目采购人，政府采购的市场主要包括：政府消费部分、国家建设部分和外国及国际金融机构对华贷款大建设部分。

利用法律手段规范政府采购市场是国际上的通行作法，没有法律的约束，就会使一国的政府采购在国际竞争中处于不利的地位，就难于消除国际采购市场中的贸易壁垒，就难于开拓对外经济合作的新渠道，就难于控制国外一些供应商对国内某些领域市场的垄断，因而也就难于有效地保护民族经济的发展。特别是作为世贸组织的成员国，还应加入世贸组织的《政府采购协议》，这些都迫切要求一个国家必须建立政府采购法，以便更好地开拓国际政府采购市场，建立公平、公开、公正的公共采购市场体系，提高政府采购的效率。我国于2002年底，正式颁布了《政府采购法》，这标志着我国政府采购改革已进入了法治化阶段。政府采购法的颁布，对加强政府采购的管理和稳定社会生活产生了重要的影响。

然而，中国的政府采购在实施过程中仍然存在一些亟待解决的问题，这些问题主要是来自管理方面的缺陷：

1 政府采购缺乏统一的组织管理

世界上很多国家和地区对政府采购的管理体系虽不尽相同，但有一个共同的特征，都设有专门的机构和人员负责对政府采购的组织管理与监督。例如，韩国设立国家供应局，英国设立国家采购局，而我国到目前为止尚未建立全国统一的负责政府采购管理与监督的专门机构与人员，这一制度缺陷所遭致的后果是难以规范公共采购市场，难以保证政府采购的公平、透明和高效。有些省市政府虽然也建立了政府采购办公室，但制度不统一、管理方法不一致，在省与省之间、地区与地区之间，形成了较大的政府采购的制度障碍，降低了政府采购的经济性和效率。

2 政府采购缺乏系统的信息支持

政府采购的市场大、品种多、范围广等特征，决定了政府采购必须有充分、健全的信息支持。在现代信息社会，采购者掌握国内外时点上和动态上的市场信息，是提高政府采购经济性和效率的关键环节。欧美等发达国家为了使公共采购市场公平、公正、公开，政府都指定专门的报纸和刊物刊登政府采购信息。有些国家建立专门的政府采购信息服务机构，提供系统的政府采购信息。还有很多国家利用互联网络发布政府采购信息。这些信息支持，极大地降低了政府采购的交易成本。而我国目前仍没有建立起政府采购的信息系统，政府采购缺少信息支持，质优价廉的优势难以获得，导致政府采购的经济性不强，效率降低。

3 政府采购缺少效果考核和评价机制

我国目前的政府采购，从中央到地方存在的普遍问题是注重形式多，缺少政府采购的效果考核和评价机制。主要表现有三种：一是有些地方政府把政府采购单纯地作为一种行政权力来运用，强调审批，强调程序，忽视用户所用，忽视用户所急。结果，官僚主义增强了，政府服务意识下降了；二是在采购组织模式的选择上，过多地强调集中采购，忽视分散采购，缺少集中采购和分散采购的混合控制。根据规模经济的理论，采购批量越大，价格优势越大，采购成本越低，经济性越强，这会使集中采购的优势得到发挥。但在采购货物的品种多、用途各异、用户又分散在不同地域的情况下，完全由政府集中采购，就会极大地降低政府采购的效率。一个用户因工作需要急需两台电脑，也要由政府集中采购，两个月后才能到货，不仅影响工作，而且为维修带来极大的不便，这种效率损失却没有人去考虑；三是通过政府采购到底节约了多少资金？取得了什么样的效果？没有考核制度。根据经济学的理论，政府采购活动必须符合“成本—效益”原则的要求，必须兼顾经济性和效率性的统一。如果政府采购没有通过对“成本—效益”的比较而决策，没有对采购的经济性和效率兼顾的考虑，没有对政府采购效果的考核，那么，政府采购就失去了意义。

三、中国政府采购管理制度的改革

政府采购属于公共采购，涉及到国家和广大人民群众的根本利益。因此，加强政府采购的管理是至关重要的环节。根据我国政府采购存在的主要问题，实现以下几个方面的管理制度改革是完善政府采购的重要选择。

（一）政府采购必须坚持竞争、公开、公平的原则

1 政府采购必须坚持竞争性原则

在现代市场交易中，体现平等、信誉、正当、合法，这是坚持竞争原则的基本规范。在政府采购中政府是一个以市场主体的面目出现的， 因此政府在市场交易中也必须遵循竞争性的原则进行市场交易。这是因为，在政府采购中的一个重要假设是把竞争价格作为一种合理的价格，政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间的最大程度的竞争来实现的。只有通过竞争，才能形成政府采购的买方市场，从而形成对政府购买更有利的竞争局面；只有通过竞争，才能形成合理的商品价格，从而降低政府采购的成本、提高政府采购商品的质量。

2 政府采购必须坚持公开性原则

坚持公开性原则是贯彻竞争性原则的基础，没有公开性的政府采购就很难保证政府采购的竞争性。政府采购只有体现公开性原则的要求，才能提高政府采购的透明度。政府采购的公开性，要求采购程序公开、采购标的公开，并接受投标方的质疑和申诉，接受公众和监督机构的审查和监督。只有坚持公开，才能有利于竞争；只有坚持公开，才能保证公平；只有坚持公开，才能确保采购中自由裁量权的合理运用；只有坚持公开，才能杜绝采购中腐败现象的滋生。

3 政府采购必须坚持公平性原则

政府采购虽然具有较大政策性，但政府作为市场的一个主体，在采购行为中必须坚持公平的原则，不能违背市场经济的一般规律。为确保政府采购的公平性，必须体现以下三个要点：（1）要为所有参加竞争的供应商、承包商和服务提供者等竞争者提供均等的商机，给予公正的待遇；（2）资格预审和投标评价，应对所有的投标者使用同一标准，不论是国内的投标商还是国际投标商，都应一视同人，不能采取歧视性政策；（3）对所有投标者提供应该提供的全部信息，并保持所提供信息的一致性，避免存在信息偏差问题。只有把竞争建立在公平的基础上，才能使有实力和有能力提供质优价廉产品和服务的投标者赢得投标的成功。政府采购只有坚持公平的原则，才有利于促进政府采购经济、有效目标的实现。

（二）营造良好的政府采购的管理文化

政府总是处于自然环境和社会环境之中，政府决定去做或不决定去做某一种行为，都必然要受到所处环境的约束。因此，营造良好的政府采购管理采购文化，是有效实施政府采购的重要条件。

1 建立健全政府采购的组织管理机构

为了加强对政府采购的组织管理与监督，提高政府采购的经济性和效率，应建立全国统一的中央、省、市三级专门负责政府采购管理与监督的组织机构。中央政府应在财政部下设政府采购司，负责全国政府采购的行政领导与政策指导；省级政府应在财政厅下设政府采购处，负责本辖区政府采购的领导与实施省直机关、单位的政府采购活动；市级政府应在财政局下设政府采购办公室，负责实施本辖区（含所辖县、区）的政府采购活动。国家审计署、省审计厅、市审计局应负责对相应级别的政府采购的审计、监督，对政府采购的效果进行评价。三级政府的工作报告中，应报告政府采购情况，以接受人民代表大会的审议。

2 建立政府采购的信息支持系统

为便于政府采购信息的交流，为政府采购营造一个良好的信息环境，中央政府应建立政府采购信息系统，通过指定的专门报纸、刊物或利用互联网络登载与发布政府采购信息。该职能可归属于财政部政府采购司，地方各级政府不必建立提供政府采购信息的专门服务机构。政府采购信息应区别国内、国际并按采购的标的分类、分期提供，对所采购的同质货物，应以价格信息为重点。

3 加强商业采购伦理教育

尽管道德法则和商业伦理不具有法律上的约束力，但在没有可适用的法律和政策时，对约束人们的行为也会产生一定的影响。虽然政府采购属于公共采购，它与大多数私人领域的采购是不同的，但公共组织是由具体的人组成的，实施政府采购活动的行为者是国家公务员，他也必然受到道德法则和商业伦理的约束。因此，政府应加强对从事政府采购的国家公务员的商业道德、伦理教育，促使他们的采购行为公正、诚实、忠诚。因为，非道德的行为不仅会脱离供应商，并可能招致供应商为此而进行的报复。这样的结果，是政府采购这个崇尚最大程度竞争和公正游戏的领域所不希望的。为此，应建立政府采购的道德规范与标准，营造良好的政府采购的道德伦理环境。

4 完善政府采购的国际贸易环境

在现代市场经济条件下，政府采购的范围是面对世界市场，在世界市场的竞争中政府作为一个“经济人”如何实现有效的采购，必须具备良好的国际贸易环境。良好的国际贸易环境的基本要求是：政府应建立公平、公正、开放的公共市场体系，一方面从开放的市场体系中实现政府采购的目标；另一方面，通过政府的国际采购促进国际经济合作与发展。

（三）政府采购的政策选择

政府采购与私人采购的本质差别不仅表现在采购的公共性，同时还表现在采购的政策性。在现代民主政治体制下，政府所要解决的问题，不论是国防、外交，还是市场调控、社会就业、基础设施建设、环境、卫生与教育等，都属于公共事务，政府处理这些公共事务，都必须采取一定的方略，这些方略就是公共政策。政府采购是政府加强公共支出管理的一种重要方略，因此，政府采购属于公共政策性采购，政府采购政策是一个系统的公共行为过程。根据中国的国情，政府采购政策的选择，应遵循两个基本的原则：一是经济性原则；二是效率性原则。根据这两个原则的要求，政府采购应坚持采购市场开放的政策。政府采购的市场必须定位于国际市场，这是现代经济国际化发展的必然要求。政府采购面向国际市场还必须坚持保护民族工业发展的政策。政府在国际采购中必须规定采购本地产品与劳动的基本含量，对本国投标人应给予适当的价格优惠对涉及国家安全等重要领域应限制或禁止外国供应商进入本国市场。

（四）政府采购的方法选择

无论是商业采购或是政府采购，其采购的目的都是以经济有效的方法采购到所需要的物品。但由于公共资金的花费需要承担管理责任，所以，在政府采购和商业采购实践中，形成了截然不同的采购方法或程序。为了加强对政府采购的管理，充分体现政府采购中的政策要求，提高政府采购的经济效率，政府采购应按照资金的来源不同确定不同的采购方式：（1）凡是采购资金来源于财政拨款的，必须由政府集中采购；（2）凡是从国际市场进行的公共采购，必须由政府集中采购；（3）从国内市场进行的公共采购，可选择由政府集中采购和由使用单位自行采购相结合的方式。重要项目和大宗商品应由政府集中采购，采购主体必须是政府；非重要的和零星的商品可实行分散采购，采购主体可以是政府管辖下的机关或事业单位。

根据国际惯例，政府采购的基本方法是采用公开招标采购方法。招标是一种特殊的交易方式和订立合同的特殊程序。公开招标采购是招标与投标一个过程的两个方面，分别代表了采购方和供应方的交易行为。公开招标采购的程序主要包括：招标、投标、开标、评标、决评和授予合同等五个环节。招标的目的在于选择中标人，并与之签定合同。招标的重要环节之一，是发布招标采购公告，其目的是将采购信息通知可能参加投标的人，为潜在的供应商提供平等的机会。对那些不适宜采用公开招标采购的，可采用“谈判采购”和“询价采购”等方法。