中共十四届五中全会提出，实现“九五”和2010年的奋斗目标，关键是实现两个转变：一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，二是经济增长方式人粗放型向集约型方式的转变。这两个转变在很大程度上受财政体制及其运作方式的制约。因此，应当适应转变的要求，适时调整财政体制及其运作方式。

一、财政体制及其运作方式对经济增长方式的制约关系

(一)在财政体制框架的设计上，存在着对经济增长方式转变的制约关系。实践证明，传统的财政体制是与传统的计划经济体制相适应的。它有力地维护了全国经济的整体性、统一性和计划性。然而，自从1979年以后，传统的高度集中统一的计划经济体制逐步被打破，取而代之的是社会主义市场经济体制。这种市场经济体制与计划经济体制的主要区别是，它不再以“计划”而是以“市场”维系全国经济的统一性和整体性，因而它要求以相应的新财政体制取代传统的财政体制。

从理论上看，我国自1994年开始实行的分税制财政体制是借鉴西方发达市场经济国家的做法，并结合我国国情而设计实行的一种新型财政体制，它应当有利于社会主义市场经济的运转，应当有助于我国统一的全国大市场的形成与发展。然而，实践证明，现行分税制财政体制并没有完全达到这一目标。分税制财政体制并不排斥局部经济利益的存在，但是，按照现代财政理论及其所倡导的受益原则要求，不同地方政府辖区的局部经济利益是指那些以统一大市场为前提条件的、对不具有外溢特征的社会共同事务的需求与供给，因此，它不应当对全国统一大市场的形成与发展产生什么阻力。然而，在新财政体制下，地方政府仍然热心于上新项目、铺新摊子，尤其是对那些衩经营性、竞争性的项目感兴趣。这种政府行为表明，政府实际上是在参与市场竞争，其结果必然会阻碍全国统一大市场的形成，同时也会阻碍企业经济效益的提高，不利于全国经济由粗放型向集约型增长方式的转变。比较1995年我国基本建设投资和更新改造投资情况，可以充分证明这一结论是正确的。1995年我国更新改造的投资增长一直落后于基本建设投资增长。到1995年10月份，更新改造投资的增幅与基本建设投资增幅相差9.4个百分点，而政府行为是造成这种结果的主要原因之一。从资金来源来看，1995年前10个月，省、地(市)、县三级政府自筹的基本建设资金分别比上年增长11.8%、23.7%和12.9%，而自筹的更新改造资金却分别比上年增长14.3%、9.2%和1.2%，增幅差大约都在10个百分点以上。

在某种意义上说，更新改造投资增幅与基本建设投资增幅之差的大小，大体上反映我国经济增长方式的变化程度，增幅之差过大，表明粗放型经济增长方式仍占居支配地位，而这一点，又是同我国财政体制与经济体制联系在一起的。实际上，目前我国国有单位的投资决策权依然掌握在政府手中，各级政府从本地利益出发，往往更偏重于铺新摊子、上新项目，与此同时，企业对更新改造的兴趣也不大，从而使更新改造资金增幅更小。

上述情况表明，我国现行分税制财政体制在框架设计上仍存在某些亟待改进之外，其中首要的问题是应当进一步解决好政府在市场经济中的角色定位问题。与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制必须保证政府在市场经济中能够、并且只能履行市场监督和建设都的角色，而不能直接参与市场竞争。但是，现行财政体制由于其在政府间税收收入划分上仍在很大程度上以行政隶属关系为依据(如所得税和营业税)，以及政府间(如中央与地方以及地方各级政府之间)和政府与企业之间事权划分不清楚，从而在一定程度上制约了经济增长方式的转变。

(二)在财政体制的运作上，存在着对经济增长方式转变的制约关系。在即定的财政体制框架上，政府能否划清财政职能与非财政职能的界线，能否正确界定财政职能的范围，能否承担起政府应当承担的社会经济责任，将直接影响乃至制约我国经济增长方式的转换。

衡量经济增长方式的一个重要指标是劳动生产率水平的高低。从总体上看，与那些经济发达国家相比较，我国劳动生产率是相当低的。千万这种情况的一个重要原因就是长期以来形成的财政职能“缺位”与“越位”现象严重，积重难返。企业办社会负担过重、企业社会保障资金不足等，直接拖累了企业，使之劳动生产率难以大幅度提高。从理论上讲，在现代市场经济条件下，目前由企业所承担的初等及中等义务教育(职工子弟学校)、幼儿园以及职工医院等，都属于庆当由政府提供的社会共同事务；此外，政府还庆当集中组织提供对公民(包括企业职工)的社会保障。然而，在现行财政实践中，政府并没有将这些责任承担起来，在这些领域财政职能实际上是严重缺位。而财政职能“越位”，则主要表现为政府现在仍然承担着许多不属于财政职能范围以内的事务。

政府财政职能缺位直接阻碍了我国企业，尤其是国有大中型企业劳动生产率水平的提高及其集约化生产程度的提高。这是因为现行体制下，政府财政职能的“缺位”实际上意味着是通过国有企业被迫进行的“补位”来保证其经济与社会活动的平衡状态的，而企业对财政职能的补位，最终必然体现为企业经济负担的加重，从而拖累企业使之难以提高其劳动生产率及其生产的集约化程度。在这方面的典型例子就是企业养老保险及其职工(含离退休职工)的医疗保险问题十分严峻。据对北京市市属国有企业的调查，近年来，由于职工年龄老化、药品价格提高等原因，导致国有企业离退休人员增加，医药费负担加重。据统计，北京市市属国有工业企业1993年末在职职工602038人，离退休人员244382人，在职与离退休比例为1∶0.4。由于离退休人员比例高，政府没有承担起对这部分人员的养老保险及医疗保险费用责任。所以国有工业企业离退休人员负担相当重，其中除了支付离退休人员的退休金、各种补贴之外，医疗费用负担也相当沉重。据统计，北京市属国有工业企业1993年离退休人员医药费2.59亿元，占当年医药费总额5.27亿元的49%，接近于50%①。

政府财政职能“越位”，在很大程度上阻碍了企业劳动生产率及其生产集约化程度的提高。在这方面的典型表现是，目前我国国有企业的投资决策权仍然牢牢地控制在政府手中，甚至在那些已经在形式上实现了由我国传统企业制度向现代企业制度转轨的国有正业当中，这种现象依然存在，不同的是，后者表现为企业法人财产权和国有资产所有权之间的关系纠缠不清。

二、进一步调整财政体制及其运作方式应当解决的几个理论及实践问题。

以上分析表明，无论是在财政体制框架的设计上，还是在财政体制的运作方法上，都在很大程度上制约我国的经济增长及其增长方式的实现。因此，我国必须适应经济增长方式的转变，进一步调整现行财政体制及其运作方式。然而，要实现这种调整，必须解决好几个理论与实践认识上的问题。

一是冲破部门利益局限，正确理解财政及其职能范围问题。

关于财政，无论理论界的争论有多大，都是将财政与政府活动联系在一起；问题是在实践上，人们往往将财政活动视为财政部门的活动，这对于我国财政体制及其运作方式的进一步调整极为不利。实际上。财政活动就是政府活动的经济表现，它首先表现为一种分配活动，牵涉不同部门、地区之间经济利益关系。然而，在实践中，如果人们(包括某些政府首脑和部分财政工作者)将财政活动片面地理解为是一种财政部门(财政部、财政厅等)和活动，结果必然将财政活动牵入部门利益的矛盾游涡之中，将财政这种政府的经济活动降格为政府内部一个部门的经济活动，从而降低政府财政的分配与调整力度。改革以来，很多合理的财政政策措施难以出台，在很大程度上与这种片面认识有关。

对财政内涵认识不清，是导致我国财政职能范围界定不清的一个重要理论根源。实践中存在的财政职能“越位”或“缺位”问题难以解决，除了政府在资金上困难和难以在短期内改制等原因以外，在很大程度上还在于许多人把财政职能界定理解为其它部门及企业与财政部门之间在经济政治利益格局上的一次重新大调整，因而，固守已有的利益，争取新的好处，便成了有关部门与企业对这次财政体制改革的基本态度。

二是在财政体制框架的构建上，应将规范政府间收入分配关系与建立和完善现代企业缺席统盘考虑，进而为我国经济增长方式的转变创造良好的外部环境。

我国现行财政体制中存在的各级政府间(主要是中央和省级地方政府间)财税关系不规范，直接影响了企业进行现代企业制度的改造与发展。问题主要集中在现行财政体制中有关按行政隶属关系划分中央和地方税收收主的条款规定上。以企业所得税为例。我国现行体制中，关于企业所得税税收收主在中面和地方之间的划分是以企业的行政隶属关系为依据的，对于股份制企业在企业所得税征收管理上则有两条规定：一条是由中央与地方所属企、事业单位组成的联营企业和股份制企业的所得税，由所在地国家税务总局及其直属机构负责征税；地方所属企业。事业单位组成的联营企业和股份制企业的所得税，由所在地地方税务局负责征收。另一条是就地缴库的中央企业(包括中面间、中央与地方联营和股份制企业、地方金融企业)申请退付所和税，由正业主管部门汇总后向财政部有关司提出申请，并附原始凭证及复印件(纳税凭证复印件由财政部留存)，经财政部核准，从中央金库退付。根据北京市地税局企业所得税处的分析，上述规定的执行，除了不利于政府对股份制企业所得税的征收管理以外，还直接影响了地方的财政收入。②进一步分析，在现行财政体制下，如果上述规定影响了地方财政收主的话，基结果势必影响对地方所属国有企业的股份制改造，影响地方股份制企业的发展。

三是在科学确定财政活动及其职能范围的基础上，加强对预逄外资金的管理，规范政府与企业之间的财政分配关系。预算外资金问题不仅仅是个财政问题，更重要的是个社会性的经济问题，它直接影响了政府财政职能的履行是否规范以及企业负担的轻重，进而影响到整个国民经济增长方式转轨和经济体制的转轨能否顺利完成。

如果将现行没有纳入政府预算的其它财政性资金均称为预算外资金的话，我国预算外资金的规模和影响范围比人们估计的结果要大得多。但是，由于现行客观条件的限制，我国不可能在短期内完成对预算外资金的强化管理，而只能根据不同情况，分门别类，分清轻、重、缓、急，逐步实现对预算外资金的统一、规范化管理。

从目前情况看，首先应当解决的是各级各类政府部门对企业收费的问题。这部分收费均具有财政性质，实际上是一种“准税收”，但其收费项目十分复杂，重复收费现象十分严重，构成了企业沉重的负担。据陕西省政府有关部门的调查，被调查的企业目前所负担的仅省级以上政府核定审批的行政事业收费项目就达57项，户均29.13万元。因此，政府首先应当清理各种行政事业收费，规范政府行为，减轻企业负担，理顺政府与企业的财税关系。