乡镇财政管理体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，是由县市政府确定，为适应乡镇经济结构和政权组织形式，在乡镇区域内对国民收入进行分配和在县、乡之间进行利益分割的一种制度。乡镇财政体制在财政分配中的关键地位和核心作用，决定了乡镇财政的运作方式和县乡的分配格局。本文试结合咸宁地区的实际，对分税制下欠发达地区的乡镇财政体制问题作一些探讨。

一、现行体制的问题和成因

分税制改革政策出台时，由于从中央到地方各级都是以分税、分立、分权为目标取向集中财务。同时由于目前省以下财政体制（主要是省对地县体制）不尽规范，一些地方在实施分税制的同时，又保留原体制格局，在这种“双轨并行”的体制背景下，作为最基层的乡镇财政，仍处于财力被集中上收的被动应付状态。尽管各地的乡镇财政体制在改革中不断探索，但体制形式仍然五花八门，即不一致，也不规范。

从体制形式看，归结起来主要有四种模式：

1.“从紧型”体制。这种体制仍沿用紧缩乡镇、保县市的传统做法，收入打得很满，增收因素算到项目，且大部分实现收入上交县市财政，支出安排得过紧，基本上按原有人头经费、办公经费的低标准算帐，发生政策性增支因素和出现赤字时，则由乡镇自行弥补和消化。这种体制下，乡镇在收支上回旋余地较小，调剂能力较差，挖潜增收的积极性不高。2.“半边型”体制。县市只包住收入，支出包而不干，乡镇仍吃县市财政的大锅饭，“花钱向上要，没钱打报告”。这种体制下的乡镇财政，实质是“半边财政”。

3.“报帐型”体制。实行“核定收支，收入上缴，支出下拨”收支两条线的管理体制。这种体制明显带有“统收统支”色彩。乡镇财政缺乏抓收管支的动力机制。

4.“分割型”体制。名义上按分税制体制要求操作，事实上，只是强调包死基数、责任挂钩。分税后上划收入和税收返还只是作为定基数的一个因素和体制结算的仍据，在实际中分税制流于形式。

上述体制模式以及由此带来的乡镇财政运作方面的问题，既导致了乡镇财政体制改革滞后，妨碍了分税制政策在乡镇一级的实施到位，又直接制约了乡镇职能的全面履行，其负面影响十分突出：一是目前的体制模式和运作方式使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡级国库资金明显减少加上财政资金使用上的“两张皮”，致使部分乡镇国库形同虚设，财政实体不实，作为“过路财神”，自然难以履行乡镇预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制订得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平稳上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。三是体制使乡镇财政对预算内资金管理乏力，对预算外资金和乡镇自筹资金难以实施有力的控管，导致多年来强调加强对乡镇“三项资金”的管理有名无实。

现行乡镇财政体制疚不高和分税制体制在乡镇一级滞后的原因是多方面的。从深层看，制约因素主要来自三个方面：一是功能不全。目前乡镇一级“条块”分割的行政管理体制还未破除，事权、财政仍然划分不清，一些本应下放由乡镇财政管理的乡镇部分仍由县市垂直管理，部分已下到基层的财权也纷纷上收，乡镇的支出管理权和收入支配权越来越小，使监督管理职能在农村经济的某些领域缺位。这显然与分税制的要求不相协调。二是财力匮乏。乡镇本级可用财力本来就偏小，加上分税制后面临着收入增量减少和支出刚性增长的双重压力，出现了对分税制体制明显的“不适应症”，使现行体制在这种外压下难以发挥内导作用。三是‘心有余悸“。分税制一开始就以集中上收财力的面目出现，规定收入递增上交，上划收入增长目标，出台操作办法和有关政策时，又自相矛盾，时放时收，加上前几轮财政包干体制和”分灶吃饭“体制时，县市为了保支出和平衡大局，常常搞”超体制集中收入“，分税制出台并实施后，省、县（市）又通过比例分成办法在地方税种（有的甚至在增值税留用的25%部分中）进行”税外分税“，层层集中财务，抽取乡镇的财政资金。

二、体制调整的原则

（一）适应分税制改革要求的原则。

乡镇财政体制要参照中央对省、省对地县的分税体制改革的方向加以确定，尤其是要根据转移支付制度的规范，来调整乡镇财政的运作方式，使体制的确定更科学，并具有前瞻性。

（二）县乡利益双兼顾，调动两个积极性原则。

乡镇财政体制侧重于处理县乡两级政府之间的财力分配关系，实质上是要处理好县乡之间的财政集权与分权问题。调整体制就必须县乡统筹兼顾，合理调济两级的财力分配。既要树立县市一盘棋观念，保县级财政的吃饭和建设大局；又要突出乡镇效益，保持体制的生机与活力，使乡镇感到有“奔头”，能够自主理财，挖掘更大的增收潜力。

（三）财权与事权相结合，体现乡事乡办的原则。

确定乡镇财政体制既要充分考虑乡镇一级的工作责任，又要给予乡镇真正的事权，赋予相应的财务支配权，才能确立乡镇在区域经济和社会发展中的物质和社会基础。因此，县市要改变“一切包揽”的作法，对乡镇进一步下放事权和财权，改变乡镇政府肢体不全、功能不强、调控乏力的局面。乡镇拥有一定的支出调剂权，实现了财力增长并获得好处后，县市可指派乡镇多办一些实事，以缓解和摆脱县级财力紧张，无力搞建设的窘境。

（四）承认差别与注重分平和效率相统一的原则。

要因地、因时制宜，在体制模式上实行分类指导，不搞“一刀切”，避免各地获得不公平的体制待遇。

（五）保持相对稳定和力求简便、透明的原则。

一个好的财政体制，不公可以调动一级政府理财的积极性，而且应同时有简便、透明和稳定的特点，也就是易于操作，把帐算在明处，并且一定3—5年不变。这样的体制可以让乡镇“心中有数”，一心一意开辟财源，抓收管支。

三、体制模式选择

考虑到目前全面实行分税制体制的条件还不成熟，多体制并存也将是今后一个时期内乡镇财政体制改革必须接受的现实。由此设计以下三种体制模式可供在“双轨”向“单轨”过渡时期选择。

模式Ⅰ：分级分税型体制（标准模式）。

这种类型的体制是以彻底分税为前提，实行统一领导、分级管理的体制模式，这里我们称之为“标准模式”，这也是乡镇财政体制改革的基本方向。体制形式为“划分税种、核定收支、递增包干、超收全留、一定三至五年”。在这种体制下，划分税种后确定乡镇政府的财权、事权的范围。省、地、县三级财政不再从乡镇地方税种中集中收入。核定乡镇收支基数时，对收大于支的部分作为上交基数，以后年度按照一定比例递增乡镇财政在完成中央和省、县级收入（包括递增包干指标）并上解以后，属于本级的收入全部归乡镇所得，留乡镇使用。同时将县市主管部门延伸到乡镇扔下属机构的事权和相应的财权，全部下放给乡镇政府统一管理。这类体制适合于经济较发达，财源布局较合理，共享税、地方税分布均稀和机构职能较完备，与体制相配套的建设和功能初具规模，基本适应分税要求的乡镇。确定此类型体制，主要是让乡镇在与中央和省、县分成税种中得到更多的实惠，使乡镇在分级分税的体制下，逐步成为事权与财权相统一的一级完整政权和实体财政。

模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。

这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合 作模式最终要向分税制体制过渡。

模式Ⅲ：大包干型体制（实验模式）。

这种体制十分简明，即在县市核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出，并一定几年不变。对乡镇进行体制上的收支大包干也可采用另一种办法：规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县市对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚，一年一结算。这类体制作为分税制条件下的“实验模式”，适合于两类乡镇：一类是收入具有一定规模，增收潜力大，但在前几轮“鞭打快牛”的体制下，县市集中过多，乡镇挖潜增收积极性不高，只求能“吃饭”、“过得去”的乡镇。另一类是收入块头小，收支缺口大，历史包袱重，又“两眼向上”，依赖县市补贴，指望县市解决减收增支问题的乡镇。对这两类乡镇实行“甩死砣”式的大包干体制，既简单易行，便于操作；又能鼓励乡镇多收多留，使其自加压力，放开手脚，大干快上，充分调动乡镇的积极性。执行大包干体制，注意适度保持或延长体制的期限，放宽有关财政政策，不能见“好”就收，见“利”就统，重新走统收统支的老路，造成体制的回归。

四、体制配套建设的几个问题

（一）加速财源结构调整和财源开发。

乡镇财源建设要以结构调整为核心，把握好两个重要环节。第一，要把握财源建设的方向和重点。分税制把营业税、农业税收入等一些地方税作为地方的固定收入，目的是让地方加速南源的培植，形成以地方税为主体的财源格局。这就要求根据体制改革和调整带来的财力分配格局的变化，做到以变应变。要按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，要把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓在手中，按照体制 行要求和财政振兴目标，进行主体财源、基础财源、潜在财源，以及新兴财源、特色财源的多层次梯度开发。第二，要扩大财源建设的规模和效益。要把调结构，壮规模，形成气候和区域特色作为财源建设的立足点，形成不同规模、不同层次，不同梯次的财源群体相互并存的格局；形成各业、各门类的财财源齐头并进、竞相开发的格局。要立足效益为乡镇财源建设注入活力，全面开展效益财源建设活动，提高财源建设质量和项目档次，特别要注重科技兴财。财源项目的效益上去了，财政体制的调整和调整后的体制运行才有基础，并产生预期的体制效益。

（二）强化和综合运用乡镇财政管理职能。

一是扩大分配范围，完备分配职能。从乡镇财政的现状看，目前，乡镇财政不仅要管好预算内财力，履行本级预算分配职能，还要着眼“三项资金”的综合统筹，管住预逄外和自筹资金，甚至于乡镇区域内的一切社会财富。这里，就初次分配而言，既包括对乡镇企业、村组集体企业财富的分配，又包括对农村各种合作经济组织、个体私营经济和农户个人收入的分配；就再分配而言，不仅包括与乡镇行政事业单位，也包括与农村不同性质的经济主体和社会对对象的分配。在两个层面的分配中，不仅包括有形收入和各种利、费的分配，还包括无形资产和经济资源的分配。通过多层次的分配来完备乡镇财政职能，扩大乡镇财政理财视野和活动空间，促进财务增长。二是强化财政手段，完善调节职能。通常情况下，乡镇财政的调节、调控职能包含于分配职能之中，主要是通过再分配体现出来。但乡镇一级受其财务规模、活动空间等制约，现阶段的调控职能明显受到限制，但随着乡镇经济和社会事业的发展，这一职能愈来愈显示得重要。在财政体制调整和实施阶段，强化乡镇财政的调节职能，必须通过正确实施国家的分配政策和农业保护政策，规范收入征管，发挥征集效应，调节国家、集体、个人的分配关系。通过合理的财政支出结构和比例，改善农业基础设施条件，促进乡镇经济和社会事业的协调发展，保护农村乡镇的社会稳定。通过财税政策和投资手段，调节农村产业结构和生产力布局，提高经济的整体效益和农民群众的收入水平。三是实施全面控管，强化监督职能。要强化对分配领域的全过程，包括收、支、管、查、建和其他财政性资金使用及效益情况的监督。强化对乡镇财政活动的自我监督，对财政分配、管理活动实施内部规范和自我约束。强化对乡镇行政企事业单位及农村合作经济组织在财力运行上实施财政、财务指导和监督，建立和完备乡镇财政监控体系与监管功能。

（三）科学、合理设置乡镇财税机构。

分税制划分了中央税、中央地方共享税和地方税，并要求设立两套税务机构分别征收。这种乡镇同税机构的模式和布局发生了背后变化，在“分税、分权、分设、分立”的趋势下，乡镇一级也大都采取上行下效的办法设置机构，由以往的“财、税、库”三足鼎立的机构模式，演变成为“财政、国税、地税、国库”四位一体的机构格局。由于乡镇之间的税源结构、收入规模差别大，而且呈季节性，零散性的特点，按统一模式设置机构不仅增加了机构，扩大了税收征收成本，在“机构林立、条块分割”的情况下，也难以形成财政收入征管合力，显然不适应一部分乡镇财税工作的实际。因此，要从目前农村乡镇的实际出发，科学合理地设置财税机构，具体可采用“财税合一”型、“合署办公”型和“财政牵头”型三种模式。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理，财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税所实行“统一领导，合署办公，业务分开，分另管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政所受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税所在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。“财政牵头”型采取对财政所长授权模式或高配模式。授权模式：即通过成立乡镇财税征收领导小组，或采取财政、税务、银行部门联席会议制度，由乡镇主要领导牵头，明确乡镇财政所长负责日常征收的组织和协调工作。高配模式：即将财政所长明确为副科级职务。与乡镇国税、地税分局局长同职级，以利收入的征管和工作协调。

（四）探索灵活多样的国库运作方式。

第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立乡镇国库时还要视乡镇的具体情况，是否建库，一要看乡镇收入规模的大小，二要看乡镇体制是否完善。并且先搞试点，多搞几种模式，然后总结经验，以点带面，循序渐进地展开。第二，在收入解库的支拨上，要多种形式并存。为解决收入量小、分散的问题和方便缴库单位上缴收入，可采用就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式征收缴库；为解决税收收入不及时、均衡入库的问题，可推行“税款直达入库”的办法，或对回笼贷款按“税、薪、贷、货、利”的顺序组织收入入缴库。安排库款支拨时，可以按财政支出平均进度划拨；也可按支出的性质、重点进行分类，按先后顺序安排拨款，或者分季、分月拨付。第三，在资金调度上，要采取多渠道筹资办法。财政资金调度困难是目前县、乡两级财政普遍存在的问题，缓解这一困难的现实途径有三：一是在调整财政体制时要合理确定县乡收入的留解比例，县市在资金留解上适度向乡镇倾斜，使乡镇能维持正常支出。二是设立预算周转金。三是及时向上级财政部门借入调度款项。