内容提要：在目前的情况下，积极财政政策淡出还为时尚早，而继续加大增发国债也没有必要，现有规模的国债投资对经济增长具有保健的作用，今后的财政政策要由积极的增发国债向全面增强公共财政职能转变，从这个意义上讲，今后相当长一段时间内财政政策都将是积极的，这种积极包括：积极将财政投资从竞争性行业退出、放松投资准入限制，同时积极而全面加强公共部门的投资，尤其要向农村公共部门倾斜；财政要在推动结构调整和体制改革上发挥更积极的作用，为结构调整和体制改革支付必须的成本；另外，为保持宏观经济的稳定增长，必须对一些短期的不确定性因素影响作出及时灵活的反应。就当前而言，重点在于合理调整积极财政政策的方式和内容，为国民经济进一步稳定增长创造良好的外部环境，以抵御可能面临的世界经济衰退寒流的侵袭。

积极财政政策必须长期坚持

1998年我国由过去执行的旨在抑制需求过度膨胀的从紧的财政货币政策，转而实施扩张性财政政策，这是我国宏观调控政策的重要转折点。当时我国政府主要基于以下三点考虑：一是扩大内需的需要。随着买方市场的形成，需求约束已经成为影响经济增长的主要因素。而亚洲金融危机的爆发导致外需增长大幅下滑，只有依靠国内需求来促进国民经济的稳定增长。但此时消费和投资需求增长趋缓。二是调整政府投资重点的需要。随着卖方市场向买方市场的转变和我国市场经济不断发展和完善，大多数产品供给能力大量闲置，有效需求不足成为制约经济发展的主要因素。政府的投资只能作出相应调整，向道路、交通、环保等公共投资领域倾斜，通过改善城乡基础设施、加强环境保护等来创造良好的外部环境、促进经济的可持续发展。三是承担改革成本的需要。为适应市场经济的需要，我们在不断推进各项体制改革。但随着改革的不断深入和结构调整步伐的加快，大量历史遗留问题逐渐暴露出来，传统产业工人失业人数的不断增加、社会保障资金的拖欠等一系列影响社会安定的问题都要求财政能够给予必要的资金支持。

从以上三方面需要我们可以看出，我国政府实施积极财政政策的目的不只是想通过增发国债来弥补外需的不足，而是力图通过扩大内需为结构调整和体制改革创造一个宽松的外部环境。因此，我们所讲的积极财政政策不仅是为了短期的应急（抵御外部冲击或国内经济的周期性下滑）而在增发国债上的”积极”，而且是积极地支持改革和结构调整，并积极地为民间企业发展创造更宽松的宏观环境。

增发国债的效果在逐年下降

从1998年我国开始实施积极财政政策到2001年，我国共累计增发长期国债5100亿元，主要用于加强基础设施建设、支持企业技术改造、提高城镇中低收入者收入。这种以增发国债为主要手段的积极财政政策的实施，在一定程度上弥补了外需的不足，刺激了内需的增长，保证了国民经济的稳定增长。总之，国内需求的扩大，使国民经济保持了稳定增长态势。自1998年以来国民经济增长速度的波动幅度明显减小，始终保持在7－8％的范围内。此外，通货紧缩趋势也得到了有效抑制。自去年年中，居民消费价格指数重新转为正增长，表明经过连续几年积极财政政策的实施，国内需求不断增加，供求失衡矛盾在一定程度上有所缓解。同时，企业效益也在不断好转。去年全年工业企业实现利润增长86％，今年1－7月，全部规模以上工业企业实现利润在上年同期109.1％的高速增长的基础上继续增长20.4％。

在充分肯定了积极财政政策对经济增长的带动作用之后，我们还应清楚地意识到，连续几年实施以增发国债为主的积极财政政策，其对经济增长的拉动作用已逐步减小。据有关部门测算，在过去的三年中国债投资对经济增长的贡献度有逐年减小的趋势，1998年的经济增长速度为7.8％，其中国债投资贡献了1.5个百分点，1999年经济增长7.1％中国债投资贡献了2个百分点，2000年经济增长8％，其中国债投资拉动经济增长1.7个百分点。同时，预算内资金对全社会固定资产投资贡献度的减小，也从另一方面说明了这一点。2000年预算内资金对固定资产投资的贡献度仅为8.5％，明显低于1999年36.7个百分点。既然当前积极财政政策对经济增长的拉动作用有所减弱，那么，今后是否还有必要继续坚持积极财政政策呢？究竟如何调整积极财政政策，才能更好地扩大国内需求，保持经济稳定增长呢？这些都是需要仔细研究的问题。

增发国债力度不变　转变财政政策职能

以增发国债为主的积极财政政策作为一项短期的宏观调控政策，淡出是必然趋势。但这种形式的积极财政政策何时淡出，仍然需要我们进一步研究，尤其是在当今世界经济处于低迷状态，以增发国债为主的积极财政政策的淡出需要具备一定的条件，只有时机成熟才可以淡出，否则就会象日本等其他国家那样，积极财政政策只会半途。我们认为以增发国债为表现形式的积极财政政策的淡出必须具备以下条件：

（一）民间投资是否能稳定回升并替代积极财政政策对投资的拉动作用积极财政政策实施的初衷是想通过国债投资来带动民间投资，以内需增长抵消外需下降所造成的不利影响，因而，民间投资能否稳定回升并替代积极财政政策对投资的拉动作用，将成为积极财政政策可否退出的关键条件。

当前，积极财政政策对投资的拉动作用十分明显。1998年，全社会固定资产投资增长13.9％，其中国债投资拉动投资增长4.16个百分点，1999年全社会固定资产投资增长5.1％，其中国债投资拉动了3.9个百分点，2000年全社会固定资产投资增长9.3％，国债投资贡献了4.8个百分点。如果此时积极财政政策淡出，就要求其它投资主要是民间投资能够跟上，以弥补因积极财政政策淡出而减少的国债投资。从今年投资形势来看，1－8月国有及其他单位（不包括城乡集体和个人投资）投资同比增长18.9％，增幅高出上年同期6.2个百分点，上半年全社会固定资产投资增长15.1％，增幅也明显高于上年同期水平。今年投资形势有所好转是在大部分国债投资项目尚未落实的情况下取得的，这主要得益于房地产投资十分火爆和利用外资大幅增长。1─8月国有及其他单位房地产投资增长32.1％，增幅提高8个百分点，同期国有及其他类型固定资产投资中外商直接投资同比增长37.1％，而上年同期增幅为－20.4％。当前投资形势的好转并不说明民间投资已被激活，因为制约民间投资的因素尚未消除。

改革开放以来至1996年，民间投资曾是拉动投资增长的主要力量。但如今，为什么民间投资的启动会如此困难？这其中有多方面的因素，最主要原因有两点：一是民间投资可选择项目较少。一方面，随着国内生产能力的不断扩大，许多产品都出现了供过于求的状况，越来越多的行业盈利水平不断下降，而彩电行业更是出现全行业的亏损，整个经济缺乏高回报的投资热点，必然导致许多拥有雄厚资金的企业不敢投资于实业，只能投入股市或存入银行。另一方面，民间投资的市场准入限制过多，许多盈利较高的行业仍处于国有垄断经营之中，并未真正对民间投资开放，从而极大地挫伤了民间投资的积极性。二是民间投资的筹资渠道不畅。”九五”以前，民间投资的筹资渠道较多，可以通过各种信用社和基金会等来获取所需资金，但随着各地信用社、基金会等非银行金融机构逐渐暴露出的各种问题，引起中央银行对其经营管理的高度重视，尤其是亚洲金融危机tt发之后，央行为防范金融风险，整顿金融秩序，开始对非银行金融机构进行治理，关闭了许多非银行金融机构，取消基层银行的贷款权，严格规范金融秩序，保证了我国金融运行的安全，但是，对金融秩序的治理整顿也使民间投资者失去了许多融资渠道，降低了投资能力。虽然近年来，央行也开始重视这一问题，鼓励各种金融机构为中小企业提供资金支持，但由于中小企业自身规模较小、经营风险较大，银行等金融机构对其贷款十分谨慎，从而使民间投资资金缺乏。正是以上因素的影响，使民间投资仍然是以批发零售贸易、餐饮业、制造业和建筑业为主，这三大行业占有较高的比重，而在运输、邮电通信业、金融保险业、房地产业等行业投资的比重总计不足两成。从目前情况来看，制约民间投资的各种因素并未改变，民间投资还很难稳定回升，无法替代积极财政政策成为拉动投资的主要力量。

（二）结构调整是否显见成效实施积极财政政策的根本原因在于解决供需结构失衡问题，因而只有结构调整取得显著成效，供需结构失衡状况得到明显改善，积极财政政策才能够淡出。

虽然目前我国供求结构都发生了积极变化，但还不能说结构调整已经取得了明显成效。从供给方面来看，我国多年累积的结构性矛盾的解决还需要比较长的时间，而就短期而言，由于当前世界经济正处于调整之中，增加了我国经济结构调整的难度。以美国为龙头的世界经济正处于调整之中，全球性的供需失衡问题困扰着世界经济的发展，代表未来发展潮流的高技术产业如电子通信类产品增长速度在不断放慢，许多国际著名企业包括高科技企业效益大幅缩水，相当部分企业都纷纷裁员，这必然对我国结构调整带来一定影响。从需求方面来看，国内有效需求不足问题仍然存在，这主要是由于制约内需增长的因素仍然较多，问题依然严峻。其中，在消费方面，不仅有收入增长的制约，还有收入差距问题。高收入阶层消费倾向低落，低收入阶层消费倾向高，收入差距扩大不仅影响社会稳定，而且也制约消费需求的增长。目前低收入群体有所扩大，城镇从业人员减少，下岗人员增加，将会影响基本购买力。其次，农村地区的收入增长缓慢，制约了农村消费市场的增长，使农村消费增长乏力。再次，一些行业和部门垄断使某些产品或服务价格居高不下，也限制了中低收入居民的消费，严重制约了需求的增长。最后，消费需求的体制制约不可忽视。在休闲消费方面，休假制度的改革滞后、休闲时间的不均衡、不同地区旅游资源利用的不平衡、休闲消费的多样化发展迟滞，制约了休闲消费对刺激内需的作用。随着家庭轿车的大幅度降价，居民的需求将大幅增长，但是，名目繁多的税费、繁琐的购车手续、大城市普遍存在的交通拥堵、停车困难等问题严重制约了家庭轿车消费。住房、轿车及旅游等领域一些不合理的管理与收费、不规范的市场运营，也是妨碍消费需求增长的重要因素。

正是由于当前供给和需求结构并未得到实质性改善，经济增长无法步入新的内生性稳定增长轨道，因而，此时积极财政政策还不能淡出。

（三）通货紧缩的压力是否已经消失国内出现通货紧缩的趋势是当时实施积极财政政策的内在因素。只有通货紧缩的压力消失，通货膨胀势头出现，积极财政政策才可以淡出。今年以来，工业品出厂价格指数的逐月下滑就是物价即将再度回落的前兆。受原油价格下跌的影响，工业品出厂价格在2000年1月开始转为正增长之后，维系了15个月，今年4月又重新转为负增长，而且降幅在逐月扩大，8月下降了2个百分点。而工业品出厂价格在整个物价体系中具有先导作用，2000年多项价格指数的由负转正都是在工业品出厂价格率先正增长的基础上实现的。当前世界经济增长明显放缓，而国内供求失衡问题并未根本缓解。由此，国内通货紧缩的压力依然较大，且短期内出现严重的通货膨胀问题的可能性很小。

（四）外需是否稳定增长尽管我国经济增长主要依靠内需拉动，但外需的变化往往对经济增长速度的波动产生直接影响，即经济增长的升落差往往是由外需决定的，如内需增长能保证GDP增长7％，但要达到8％，在当前主要靠外需拉动。因之，如果外需增长没有放慢或下降，那么如果没有积极财政政策的支持，我国经济增长将会回落到7％以下。从国际经济形势来看，由于美国遭到恐怖袭击，无疑严重挫伤投资者和消费者的信心，短期性的经济衰退在所难免。而美国经济的衰退将拖累世界经济进入低迷状态。因此，今明两年全球经济增长前景不甚乐观。在这种形势下，外需要想实现稳定增长难度很大，近期内很难重新成为拉动经济增长的主要力量。这就在客观上要求我国必须继续坚持积极财政政策，以应对可能出现的全球性经济危机，防止国内经济出现大滑坡。

综上所述，我们认为当前宏观经济形势的好转，主要还是依靠积极财政政策特别是国债投资在支撑，经济本身尚未形成内在增长动力，并不具备积极财政政策淡出的条件。

而从目前运行情况来看，每年增发1500亿元左右的国债所形成的国债投资规模对于经济增长起到了”保健”作用，因为如果没有一定规模的国债投资来弥补内需增长的不足，居民消费也不难以保持较快增长，产业结构调整与升级步伐艰难以加快，各项体制改革的推进也会遇到更多阻力。因而，目前经济的稳定增长短期内已离不开国债投资的支持。那么，面对当前世界经济寒流的侵袭，我们可不可以采取与应对亚洲金融危机相同的做法，加大增发国债的规模呢？我们认为，由于目前面临的国际经济问题与亚洲金融危机突发时的情况不同，所以不应该采取相同的作法来应对。其不同之处主要表现在以下几个方面：第一，亚洲金融危机是一个短期冲击，其影响面也相对较小，主要集中在日本、韩国等亚洲国家和地区，对世界其他国家和地区的影响较小，而且当时美国经济处于高速增长阶段在一定程度上抵消了亚洲金融危机对全球经济可能造成的不利影响。而当前美国经济在持续走低的情况下又遭受恐怖袭击从而加速经济的衰退，其影响会传导到世界每个角落，再加上战争因素的影响使世界经济放缓可能持续时间较长，用增发国债或降低利率的短期政策手段来应对当前的长期性国际经济问题效果是非常有限的。第二，亚洲金融危机突发时我国当时实行适度从紧的财金政策，政策调整较急，而这次由于我们对世界经济放缓早有思想准备，在2000年国民经济出现了重要转机后仍坚持实行积极财政政策，已经对此”利空”有一定程度的提前消化，面对诸多不确定因素待2002年年中视国际环境变化再作决定可预留下调整余地。第三，国债投资手段如果连续使用，由于”理性预期”作用，本身存在政策效果递减现象，我国已经出现建设国债带动配套投资的比率下降，适合政府投资的、不产生”挤出效应”、有经济效益因而银行愿意配套贷款的好项目、大项目越来越少等情况，不到万不得已慎用加大国债发行规模的政策。此外，当前外资利用情况明显好于1998年，从而在一定程度上缓解了国内需求不足的压力。今年以来，我国实际利用外资增长势头良好，1─8月实际利用外资同比增长20.4％，而1997年我国实际利用外资同比增长8.5％，1998年为0.4％，可见，当前利用外资形势明显好于1998年的水平，在一定程度上缓解了国内扩大投资需求的压力。因此，在当前形势下，没有必要进一步扩大增发国债规模。

我们认为我国自“九五”中期后实施的积极财政政策，不仅是一种以增发国债、扩大赤字来应对短期经济冲击（外部的不确定性和国内经济周期波动）的短期政策，而更是重在支持深化改革和加快结构调整的长期性政策。今后财政政策应由积极的增发国债向全面增强公共财政职能转变，从这个意义上讲，今后相当长一段时间内财政政策都将是积极的。这种积极包括多方面内容：积极将财政投资从竞争性行业“退出”、放松投资准入限制，同时积极而全面加强公共部门的投资，尤其要向农村公共部门倾斜；还有财政要在推动结构调整和体制改革上发挥重要作用，为结构调整和体制改革支付必须的成本；再有，为保持宏观经济的稳定增长，必须对一些短期的不确定性因素影响（如国际经济形势恶化）作出及时灵活的反应。就当前而言，重点在于合理调整积极财政政策的方式和内容，为国民经济进一步稳定增长创造良好的外部环境，以抵御可能面临的世界经济衰退“寒流”的侵袭。

强化公共职能激活民间投资

当前，面对世界经济衰退的“寒流”的侵袭，有必要继续执行积极财政政策，而针对国债投资对经济的拉动作用正在逐步减弱的问题，需要适当调整积极财政政策的方向和内容，加快财政政策由积极增发国债向全面增强公共财政职能转变，为国民经济的可持续发展创造良好环境，为民间投资的启动创造宽松环境，为各项改革的推进和结构调整步伐的加快奠定坚实基础。

（一）全面强化财政政策的公共职能，近期要把重点放在农村连续几年实施以增发国债为主的积极财政政策，确实对宏观经济发展起到了极大的促进作用，使我国成为世界经济增长中的亮点。但为了更好的适应国内外经济环境出现的新情况、新变化，积极财政政策实施内容应作相应调整，由过去积极增发国债为主向全面增强公共财政职能转变，以便更好地扩大内需，为结构调整和体制改革创造有利条件。从当前形势来看，近期应向农村公共部门倾斜，应从以下几个方面着手：一是加大对农村教育支持力度。抓好农村教育工作对于缩小城乡差距、加快农业调整和农村经济的发展都是十分重要的作用。尤其是在当今信息化时代，如果不及时扭转农村落后的教育局面，城乡教育上的差距会更多。因此，中央财政可以从国债中拨出一部分资金专门用于改善农村校舍、补贴学校资金不足、补发教师工资，以提高农村教育质量，对于特别困难的边远地区还可通过免收学杂费、提供免费午餐等方法实行真正的义务教育，以扩大农村受教育面，从而从根本上提高农民素质，缩小城乡差距。二是加大农村农田水利、道路等基础设施建设。为促进农村经济的发展，国家财政加大对农村基础设施的支持力度，可由中央财政拨专款用于农村道路和水利设施的建设，如国家可用新增国债资金实施“村村通公路”工程。三是加强农村生态环境保护工作。

（二）采取更加有力的措施，激活民间投资

近年来，国债投资对经济增长的拉动作用正在逐步减弱，要提高经济增长效益和质量，以及增强经济增长的内在动力，只有尽快激活民间投资。具体措施有：

1、加快增值税由生产型向消费型转变。我国目前是世界上实行生产型增值税的少数国家之一，其对近几年的税收大幅起了重要作用，但其缺陷也是显而易见的，如由于其对购进的固定资产不允许扣除，使其扣除范围小，税基高，不利于促进调动企业投资积极性。而消费型增值税的课税对象是新增价值中用于消费的部分，既包括全部生产资料的转移价值的进项税额，还包括新增价值中用于投资部分的税额，因而具有扣除范围广，税基小的优势。虽然实行消费型增值税将在一定程度上影响财政收入的增长，但有利于调动民间投资积极性和促进经济发展。因此，在当前税收保持较快增长的背景下，我们要加快增值税转型，以鼓励企业的设备投资，促进资本和技术密集型企业的发展。

2、取消对民间投资竞争性行业的各种限制，降低准入门槛。近年来，由于国内供求失衡矛盾越来越突出，多数行业盈利水平不断下降，民间投资可供选择的领域越来越小，而且许多盈利水平相对较高的行业由于受到国家相关产业政策的限制，民间投资不得进入，从而抑制了民间投资的积极性。为使民间投资真正激活，需要取消那些限制民间资本进入的政策，真正降低民间投资的准入门槛，使其不断地扩大投资领域，形成公平竞争的局面。

3、继续加大整顿市场经济秩序的力度。目前，市场经济秩序的混乱，假冒伪劣产品的肆意泛滥，不仅危害着人民的身体健康，还严重挫伤了合法投资者的投资积极性。整顿市场秩序已成为广大消费者和投资者的心声。党中央也下发文件要求各地认真整顿市场秩序，有关执法部门应当利用这一有利时机，加大对假冒伪劣产品的打击，努力消除地方市场分割和部门垄断，为民间投资创造一个宽松的外部环境。

4、利用财政资金支持中小企业技术创新。当前民间投资始终启而难动，关键就在于中小企业投资明显不足，虽然其原因是多方面的，但其中一个重要原因就在于中小企业融资困难。虽然央行也采取了许多措施鼓励对中小企业资金支持，但由于其规模小、风险大、监管难度大，各种金融机构缺乏对其融资积极性。为此，我们建议从国债资金中拿出一部分专门用于鼓励中小企业技术创新，可通过事先签订协议，如项目成功按销售收入的一定比例偿还借款，以调动中小企业技术创新的积极性。

（三）以财政资金支持改革深化和结构调整随着各项体制改革的深化和经济结构调整步伐的加快，许多历史欠帐逐步暴露出来，就需要大量的资金弥补缺口，保证体制改革和结构调整的顺利进行。加快改革和结构调整在短期内甚至相当长时间内都会增加就业压力，这必须要有相应的社会保障制度作配合，否则将很难推进，而建立新的社会保障制度，需要大量的资金支持。一是将目前的“三条保障线”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保险线”，二是建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度，真正实行省级统筹。对于一些经济困难的省份，其资金缺口可通过国债资金弥补。据有关部门测算，今后25年养老保险基金缺口累计将达1.8万亿元左右，平均每年在700亿元左右。同时要在试点基础上，积极推进城镇职工基本医疗保险制度的建立。三是支持下岗职工再就业培训。随着改革的不断深化和结构调整步伐的加快，下岗职工人数不断增加，努力帮助下岗职工再就业对于社会稳定起着重要作用。为此，中央财政每年都应拨给各地专项资金，尤其是对下岗职工集中地区更应增加资金倾斜力度，加强对下岗职工的技能培训，切实做好下岗职工再就业工作。

财政资金要更多的向建立新的社会保障制度倾斜：对此，我们提出两点建议：一是政府可发行一定规模的社会保障专项国债，连续发5－10年，主要是解决国有企业职工的社会保障问题，兼顾城镇集体企业，就国有企业来讲，企业和个人可以不分担或少分担，因为这是历史欠账，国家财政必须承担这一改革成本；同时对非国有企业，本着国家、企业和个人三方分担原则，但要尽可能地将增加税收的一部分充实到社会保障基金中，以减轻企业和个人的分担压力。二是对国企职工的社会保障基金问题，还可以部分地通过出售国有企业部分股权来解决，上市公司主要是通过国有股减持，但减持的价格以略高于净资产来确定，而不是现在所谓地按“市场价”。