一、财政政策促进经济发展和社会和谐的全新要求

从20多年的财政实践看，我国倚重的“反周期”财政政策，对抑制经济波动起到了积极作用，但随着形势变化，原有政策惯性对历史路径的依赖开始受到冲击，政策所产生的沉淀成本对经济与社会的负面影响也日趋明显。必须抓住新时期财政发展的重要转机，进行财政政策目标层次、选择视野、运用艺术的积极调整和完善，以实现未来中国经济社会“和谐式”发展。

（一）财政政策目标层次需要提升，以增强经济社会发展的持续潜力。

目前，中国经济正处于转轨以来情况较为复杂、决策较为艰难的时期，经济运行中各项主要经济指标的背离程度不断拉大，不均衡、不和谐等因素潜伏的风险，将影响中国未来经济社会的可持续发展。这使得对经济走势的判断出现严重分歧，政策取向再次受到严峻考验。突破财政政策的现有目标层面并使之同整个经济社会的发展趋势相一致，成为抉择财政政策取向的关键所在。从长远发展来看，财政政策的目标不能拘泥于平抑经济波动的短期效应层面，而应提升到一个新的高度，即关注于社会经济长期发展的潜力和均衡性，通过大力支持研究与开发，促进人力资本开发和积累、增加公共投资、增强适应开放经济的主动性，既提高社会发展的和谐水平，又改进经济发展的速率和效率。

（二）财政政策选择视野需要拓展，突破经济社会发展的“路径依赖”。

在当前财政政策实践中，政策选择层面也存在一些问题，如临时应急措施多，长期制度建设少；单一、僵化的措施使用多，多元、高效的工具集合少；原则与抽象概念多，可操作、有实效的内容少。特别是在宏观调控中多次运用政府主导型投资在拉动经济增长的同时也容易破坏稳定的市场预期和社会和谐，导致经济运行的大起大落。这在很大程度上是由于有关财政政策的选择多延续计划经济体制，受到“路径依赖”的影响，又往往习惯于运用行政性的投资扩张来刺激经济。因此，需要拓展财政政策选择视野，在改革中逐步丰富和发展财政政策手段，不断完善和创新其实现方式，在政策制定和操作上降低“随机性”而增强规则性、强调“协同性”而淡化“依赖性”、注重“丰富性”而避免“单调性”。

（三）财政政策运用艺术需要锤炼，以巩固经济社会发展的既有成果。

目前我国财政政策体系在一定程度上存在着机制僵滞、运转不灵的问题，这在政策措施的综合运用以及时机选择、力度把握等方面表现较突出，直接影响到未来中国社会经济发展轨道。有必要对财政政策运用艺术进一步锤炼。随着经济社会转型的持续推进和市场化程度的不断提高，必须建立灵活有效的财政政策运行机制，缩短决策时滞，改善并提高财政政策的效率和实施效果。根据经济社会发展中出现的新情况、新问题，有针对性地采取调整次数多、幅度小、时滞短、过程稳的模式，适时适度微调，不断巩固社会经济发展的成果。

二、财政政策促进经济增长与社会和谐的路径选择

（一）运用财税政策，驱动产业结构整合协调。

1.调整财政支出结构，进而优化产业结构。根据国家产业政策的发展要求，进行倾斜性投资，增加对农业、能源、交通、重要原材料和水利等基础产业及基础设施投资，支持高新技术产业和新型支柱型产业，支持国有企业的改组改造；优先增加基础教育、基础科研、公共卫生、公益文化等方面的公共支出，改善投资兴业和居民生活的环境；支持衰退产业加快退出的步伐。

2.强化财政投资导向，放大市场主体在产业结构调整中的效应。财政通过贴息、加速折旧等方式，调整市场经济主体的行为，引导社会资本的合理投向，扶持在行业和地区处于领先地位的重点骨干企业和重点项目，促进企业技术进步和增长方式的转变；正确处理有效竞争与规模经济的矛盾，鼓励中小型企业发展；适时调整财政政策，积极有效地引导社会资源在三大产业中合理配置。

3.实现税收优惠由区域倾斜向产业倾斜转变，充分贯彻国家产业政策。逐步扩大增值税实施的范围，尽快实现增值税由生产型向消费型转变；改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法，实行统一征收，按比例分成，促进企业跨行业、跨地区重组，优化企业组织结构；实现产业的税收优惠调节多元化，注意运用加速折旧、纳税扣除、税收信贷等间接优惠方式。对需要限制和压缩的产业增加税收抑制力度，通过加成征收、税收附加、征收消费税、投资方向调节税等方式，促使其转产或减产。

（二）整合财政政策资源，促进自主创新链条和谐演进。

1.对有利于增加社会人力资本存量的公共教育活动给予重点支持和保障。完善我国教育财政支持政策，逐步提高国家财政性教育经费占GDP的比重；科学划分各级政府在教育投入方面的事权职责，尽快建立一个以客观变量为基础、纵横交错的教育财政转移支付框架；利用税收优惠、转移支付、财政补贴等财政机制引导民间资本投向教育部门；利用有关财税政策激励企业采用更有利于增加人力资本存量的投资方案。

2.实施有利于拓展技术自主创新空间的财政科技投入政策。增加财政对科研的直接投入，使科技投入的增长与财政支出的增长速度同步；调整科技三项费用支出结构，支持科研院所启动重大科研计划，强化关键技术和核心技术的攻关，努力培养前沿优势技术的原始创新和集成型创新；通过设立各类科研基金和落实专项经费，支持企业和高校合作建立“产学研”体系，支持高新技术园区与科研院所的融合共建，支持行业技术中心、中介组织等技术创新基础平台建设。

3.通过制定相应政府采购政策，放大科技自主创新的市场效应，保证研究创新链条的延续。对企业自主研发、科技含量高、附加值高的产品，制定和实施优先购买的政府采购政策，利用政府采购的规模优势和政策导向功能，提高投资研发活动回报率，提升企业自身研发的成本补偿能力和再投资能力，创造企业持续的竞争优势。

（三）大力支持发展循环经济，推进人与环境和谐相处。

1.改革资源类产品的价格形成机制。将目前矿业企业无偿和有偿取得的双轨制统一改为有偿，建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制规定企业销售收入中提取一部分资金用于矿山的环境恢复、生态补偿以及资源枯竭后的转产。同时，提高目前矿产资源生产和销售过程中的税费标准。

2.建立一个明晰的污染治理机制。明确中央政府和地方政府环境保护的责任，明确企业的环境保护和污染治理的责任。按照污染者付费的原则，研究提高排污费的征收标准，使企业从生产理念、工艺设计、产品设计上走循环之路。

3.继续调整并进一步完善税收政策，支持资源节约和环境保护。制定一系列有利于资源节约和环境保护的政策，包括企业利用“三废”等取得的收入给予适当的减免税优惠；对企业用于环境保护、节约能源和安全生产等专用设备投资给予投资抵免税的优惠政策；控制资源产品的出口，降低乃至取消部分资源性产品的出口退税。

4.进一步调整支出结构，加大对循环经济的资金支持力度。设立清洁生产的专项资金，重点支持清洁生产的规划、培训、技术标准的制定以及冶金、纺织等污染相对严重行业中的中小企业清洁生产示范项目的建设。同时建立可再生能源发展专项资金，重点支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定、资源勘察和示范工程等。

（四）发挥财政政策功能，统筹区域经济和谐发展。

1.加大财政投入力度，增强欠发达地区的自我保障能力。加大对中西部欠发达地区的财政扶持力度，如增加扶助贫困人口、农民工转移培训、九年义务教育补助、社会保障费补助等方面的投入，并从项目立项、政策优惠、资金扶持上给予重点倾斜，改善其基础设施条件和公共服务环境，逐步增强其自我保障能力。

2.调整财政投资重点，增强中西部地区自我发展能力。财政投融资应侧重于投向交通、通讯、能源等生产性基础设施，以改善中西部地区的投资环境；投向教育、卫生、文化等社会基础设施，以积累中西部地区竞争力；投向具有发展基础、发展潜力的产业和产业链培育、技术创新和服务等等，以培养中西部地区的综合竞争力；投向建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，支持经济转型，支持生态建设和环境保护，以增强东北地区和中西部地区的持续发展能力。

3.调整区域税收政策，减弱经济非均衡发展的趋势。逐步弱化以区域优惠为主的税收政策，清理直至取消对东部名目繁多的税收优惠政策，统一内外资企业所得税，尽量避免区域经济发展差距进一步强化；实施熨平经济发展梯度的税收优惠政策，配合以财政贴息、注入资本金、风险投资、贷款担保等方式，对中西部地区优势产业发展、技术创新、经济扩张给予更多扶持，驱动区域经济的快速发展；营造合理公平的税费环境，避免市场封锁和资源竞争等区域摩擦，鼓励区域间横向经济联合发展。

4.调整转移支付政策，缩小区域经济发展差距。合并简化现行的多种转移支付形式，实行以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅，以“因素法”为依据的均等化转移支付制；加大对中西部地区一般性转移支付的力度，保证中西部地区享有均衡的公共服务能力；研究省份之间或地域之间横向转移支付的政策措施，实现东部对中西部地区的横向财政援助。

（五）完善财政政策手段，实现人民福祉和谐增进。

1.建立良好的收入分配机制。支持建立与经济发展水平相适应的工资制度，清理各类不合理的津贴和补贴，建立最低工资保障制度；建立特许经营权制度，征收特许经营权收入，将垄断收益纳入财政收入，有效调节因行业性质导致的行业收入差距；健全有效调节收入分配的税收政策体系，征收房产税、利息税、遗产税和赠与税等，落实增值税转型，完善资源税，深化农村税费改革。

2.实行向民生倾斜的财政援助政策。本着以人为本、保障民生、增进福利的基本目标，使财政支出向社会事业倾斜，特别是向当前十分薄弱的领域如义务教育、公共卫生、社会保障和“三农”等方面倾斜，如按照“多予、少取、放活”的方针，加大力度支持“三农”；促进低收入群体的住房、医疗和子女就学等困难问题的解决；支持公共卫生和医疗服务体系建设，提高疾病预防控制和医疗救治服务能力；增加公共教育的投入，为公民提供平等致富、公平竞争的机会等等。

3.完善财政促进就业长效机制。实施财政补贴、税收优惠、金融支持等政策措施，刺激服务业和民营企业发展，促进其吸纳更多的剩余劳动力，增加经济发展的就业弹性；加大对就业再就业的支持力度，继续落实就业再就业的各项优惠政策，加大再就业资金投入，改善创业和就业环境。

4.加快建设与我国经济发展水平相适应的社会保障体系。逐步提高各项社会保险的统筹层次，完善城镇社会保障制度，扩大城镇基本养老、基本医疗和失业保险覆盖范围，建立和完善社会保障筹资机制；积极稳妥地推进农村社会保障制度建设，推进新型农民合作医疗制度、农民最低生活保障制度和农村养老保险制度的改革试点；按属地原则逐步将异地务工的农民工纳入务工所在地的社会保障体系等。