[关键词]公路资产；体制；管理；思路

[摘 要]根据十六大提出的国有资产管理体制原则，对现行公路管理体制及存在弊端进行分析，探讨构建公路资产管理体制的基本思路和原则。

一、引论

党的十六大对国有资产管理体制做了原则性规定：在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利和义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。中央和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。这是中央对国有资产管理体制提出富有创造性的战略安排。公路等交通基础设施作为国有资产的重要组成部分，是国民经济持续、健康发展的重要基础。因此，构建新的公路资产管理体制对加快我国公路建设，维护公路资产保值、增值具有深远意义。本文从公路资产的特点、现行管理体制出发，结合十六大报告提出的国有资产体制改革的原则探讨如何构建我国公路资产管理新体制，确保我国公路事业健康、可持续发展的思路。

二、公路资产管理体制改革的必要性。

(一)公路资产的特点

公路是国民经济发展的重要基础设施，公路资产是国有资产的重要组成部分，公路资产与其他国有资产相比具有显著的特点：

1、公路资产的公益性特征显著。公共经济学理论将物品分为私人物品和公共物品两类，私人物品具有消费上的排他性，而公共物品具有共享性。公路作为国民经济重要基础设施，具有了公共物品的共享性特点，决定了公路具有公益性特征。

2、公路资产的分散性。由于公路具有点多、线长、面广等特点，公路在地域分布上遍及全国城乡，公路资产与其他国有资产相比具有分散性。

3、公路资产数量庞大，单位价值高。我国公路经过几十年的建设，到2002年底全国公路通车里程达175.8万公里，其中高速公路2.52万公里，形成了一笔数额庞大的国有资产。公路作为资本密集型产业，单位价值非常高，以西部地区为例，4车道高速公路平均每公里造价一般都需要2000—2500万元左右。

由于公路资产这些特征决定了公路资产管理与一般国有资产管理要有所区别。

(二)现有公路资产管理体制及弊端

长期以来，我国实行统一领导、分权管理的公路管理体制。国务院交通主管部门（交通部）主管全国公路工作；县及以上地方人民政府交通主管部门负责主管本行政区域内的公路工作；乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

现代经济学理论告诉我们，公共产品由政府来生产和分配要比由私人厂商生产和分配更有效率、更加公平。公路作为公益性基础设施，属政府向社会提供的公共产品，由政府负责规划、建造、养护与管理，才有助于最优配置，发挥最优的经济效益和社会效益。因此，我国公路资产在上世纪80年代以前主要是国家财政单一投资形成的，公路资产管理分别由国务院交通主管部门统一领导，各省、自治区、直辖市负责对本行政区域内的国、省道公路资产进行管理，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道公路资产管理工作。公路养护管理单位属于国有事业单位，公路资产虽未登记入账，但各公路事业单位仍然按国有资产管理的各项规定进行管理，通过向车辆征收养路费不断投入资金对公路进行维修、保养，维持公路简单再生产，保护国有公路资产的完整和有效使用，防止了国有资产的流失，维护了公路所有者的合法权益，更好地为国民经济发展服务，达到公路资产的保值。从这一层面看，我国原有的公路资产管理体制与当时的社会经济体制是相适应的。

随着我国经济体制改革的深入，我国开放公路开发经营，鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资，允许国内外企业依照我国法律、行政法规依法建立开发、经营公路，依法设立收费公路，在国家批准的期限内向在公路上通行的机动车辆收取通行费，用于还贷或作为公路经营企业所得，通过收费还贷或收回投入公路建设的投资。从此，我国公路建设逐步打破了国家财政单一投资模式，投资来源渠道呈现多元化，除国家财政拨款投入外，通过国内外银行借款、国际金融组织借款，资本市场融资、BOT方式融资以及转让经营权等多种投资渠道投入公路建设，为我国公路快速发展提供了有力保障。公路资产结构由全部国有变成以国有控股为主、国内外企业参股等多种经济成分的公有制形式。公路资产管理体制为事业资产管理和企业资产管理并存的格局。

关于公路商品化问题目前还有许多争论，主要是围绕着收费公路而展开的。主要的观点归纳起来有：公路设施属于国民经济重要基础设施，属于应当由国家提供的重要公共产品，不属于竞争性物品，应由政府负责规划、建设、养护管理，不应设立收费公路，公路商品化无助于公路资源的优化配置；但从我国还处于社会主义初级阶段的国情分析，我国的公路基础设施还滞后于国民经济发展的需要，在公路建设资金相对短缺情况下，通过设立收费公路吸引私人和国内外经济组织的资金投入公路建设以减少政府借款压力，加快公路基础设施建设，更好为国民经济快速、健康发展提供良好的条件。因此，全国人大在制订《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）时将收费公路纳入该法的调整范畴，用法律的形式对公路资产属性予以明确。《公路法》第五十五条规定“有偿转让公路收费权的公路，转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回。由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。”从实践看，我国公路在上世纪90年代以来得到飞速发展。正如前述到2002年底，全国公路通车里程达175.8万公里，其中高速公路2.52万公里，在世界上仅次于美国名列第二，用了短短的十多年时间走完发达国家高速公路建设三、四十年的发展历程，同时还给国家增加了一大笔优良的国有资产。

收费公路的出现，使得公路资产结构发生了巨大变化，原有的事业单位型的公路资产管理模式已不适应交通事业发展，如何管理公路资产是值得深入研究的课题。各级交通部门在探索由中央、地方两级政府对公路等基础设施行使权职责的问题上作了有益的尝试，并提供了积极有益的经验。

首先在法规制度上对经营性公路资产的管理予以界定。1997年3月财政部、交通部颁布的《高速公路经营公司财务管理办法》明确了公路经营公司的资产主要组成部分为公路资产，公路及构筑物等公路资产属于公司的固定资产 ，公司在收费经营期内可以计提固定资产折旧和合理的利润收回投资，但其产权归属国家，收费期限界满，公路公司应将完整的、能够正常运行的公路无偿交还国家，实现公路国有资产的保值和增值。确立了公路资产无论管理方式如何发生变化，其资产性质属国有。

其次交通部在行使中央政府职、责、权方面通过委托管理方式确定在公路公司中国家股的合法地位和权益。最近几年，尤其是1996年国务院决定将车辆购置附加费纳入中央财政预算以来，交通部对使用这部分资金投入经营性收费公路，在确立出资人地位问题上进行了不断的探索，并先后对11家公路上市公司中涉及使用中央投入的财政性资金，通过委托管理的方式，确定了这些资金在公路上市公司中国家股的合法地位和权益。

再次，各省（自治区）、市政府对公路建设基金投入建设的经营性公路形成的国有资产管理，在明确职、责、权方面也在进行探索。1997年财政部明确公路建设基金等纳入财政管理后，各省（自治区、直辖市）政府对用公路建设基金投入的经营性公路或转让公路收费权中地方财政性资金，通过组建项目公司，委托项目公司代行政府出资人依法进行管理，按照国有股份依法享有权益分配、资产处置权。

尽管我国在公路资产管理上开始了一些新的探索，但仍还存在着一些弊端，主要表现在：

1、公路资产产权不清。中央和地方政府对国有公路资产的产权关系，是事关国有公路资产管理体制的基本问题。我国现在的财政体制事实上已是分级财政体制，每级政府都有自己的预算，中央财政的转移支付也在逐步规范化，中央政府统一享有国有资产的产权已不符合实情。中央财政安排建设形成的公路资产与地方各级政府用“自己”的财力投资形成的公路资产交集在一起，资产关系的复杂化也使地方政府产生了产权方面的要求，造成了目前公路资产产权不清的现状，出现了个别地方政府在公路收费权转让过程中将中央政府、省级政府本应该享有的所有者的权益转归地方政府，侵占了出资人的合法权益。

2、委托及受托的代理关系不明晰。国务院交通主管部门（交通部）负责主管全国公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理。目前的公路建设资金基本上是按照“三个一点”即“国家补助一点，地方政府自筹一点，金融机构贷款一点”的原则进行筹集，中央补助部分主要是纳入财政管理的车购税（费），地方政府投入的也是纳入地方财政管理的公路建设基金，这两部分构成国家投入公路项目的资本金，就国有资产来说，代表国家出资人的是中央和地方政府。目前暂由中央和地方交通主管部门代行出资人权利的格局，在资产授权管理问题上是缺乏法律依据的，委托及受托的代理关系不明晰。

3、中央和地方各级政府对经营性公路资产的管理体制尚未理顺，管理上分工不明、责任不清。公路作为国民经济发展的重要基础设施，公路资产是国有资产的组成部分。但公路资产的性质未有明确的界定，管理的权限不明、职能分工不清，主要表现在收费经营公路方面，公路资产的管理体制有隶属各级交通主管部门的公司型和完全脱离交通主管部门管理由地方政府直接授权管理的公司型两种管理体制。

4、公路资产管理法律、法规不健全，现有公路资产管理法规约束力不强。尽管国家有关部门制订了一些公路国有资产管理的法律、法规，但很不健全、很不完善，特别是缺少一部比较完整的国有公路资产法规。目前现有的公路资产管理办法，由于缺少约束力，有法不依的现象还普遍存在，如在公路两旁控制红线内乱盖房屋、乱开道口，侵占国有公路资产和车辆超限、超载运输严重损坏公路、桥梁、涵洞等公路资产得不到赔偿等现象仍屡禁不止，造成国有公路资产的损失。

现行公路管理体制存在的上述弊端已不适应党的“十六大”提出的全面建设小康社会对公路等交通基础设施的要求，因此，重新构建公路资产管理体制就显得十分的迫切和必要。

三、国有公路资产管理体制设计思路

目前对于国有资产管理体制如何设计、新的国有资产管理机构职能等问题在政府层面还没有公开，但在理论界已有许多的意见和建议：如由人大以所有权代表的身份委托政府管理国有资产，由政府根据人大的委托自行组建国有资产管理体系；由人大对涉及全民利益的有关重大问题，制订出相应的法律法规，然后交由政府执行，与此同时，建立法定的由政府向人大负责的国有资产管理报告制度，提交给人大进行审议；为确保监督系统的公正性、权威性，监督系统与执行系统不能同归政府主管，监督系统本身又必须受到人民意志的强有力约束，因而监督系统应直接或间接地接受人大管理、指导。根据十六大报告对国有资产管理体制的原则，结合我国公路资产现有管理体制的特点，从理论上提出公路资产管理体制设计思路：即对国有公路资产应实行分类管理，即根据现有公路资产中存在经营性公路资产和非经营性公路资产分别进行管理，合理界定中央、地方公路产权关系，理顺委托与受托代理的法律关系。由于经营性公路资产涉及所有权、管理权、经营权、分配权等关系，因此，笔者将重点对经营性公路资产的管理体制进行讨论。

(一)建立国有公路资产管理运行体系

国有资产管理运行体系的建立涉及所有权、管理权、经营权、分配权四大关系。因此，在理论上该体系应由政府独立构建运行，至少应分为三个层次： 第一层次：国有资产管理机构。在国家和省、市一级成立国有资产管理专门机构，分别直属于国务院、地方各级政府，作为全权管理国有资产的主管部门。在这一层次中，中央级国有资产管理机构应设立职能部门对经营性公路资产进行管理，非经营性公路则交由地方政府负责管理；省级以下国有资产管理机构设立职能部门对本辖区的公路资产（包括经营性和非经营性公路）进行管理。第二层次：国有公路资本经营组织即国有投资、控股或者开发公司。在国家一级，拟成立若干投资、控股公司。公司为授权经营国有公路资本的法人实体，其经营对象为具有经营性质的资本化国有公路资产即国有资本，而非实物形态的公路资产。公司经营范围限于公路资本经营项目，其收益仍应作为公路建设再投资资金。各级公路经营公司的职能为：确保国有资本保值增值，获取尽可能高的营运收益。其职责主要是：负责参与公路经营企业制订和实施国有资本的参股及其它形式的再投资计划；负责管理国有资本的权益，进行股权的转让、交易。作为约束条件，必须规定各级经营公司只能以其它企业为载体，通过委托经营、招标承接和产权转让、交易等途径实现资本经营目标，公司本身不得从事实业经营。第三层次：国有公路资产营运企业，即通常所称的国有企业及拥有国有资产份额的股份制企业、联营企业、中外合资企业等。对这类企业，应将笼统的国家权益具体化为中央、地方各级所代表的国家权益，并赋予相应的投资收益主体地位。把现有国有公路资产由原来的按收益在国家和地方各级之间进行分配，转换成按产权份额在国家和地方各级之间进行分配，这一转移是机制性转换。

(二)合理界定中央和地方政府对公路国有资产的所有权关系

进行国有公路资产的产权界定对于明晰产权关系，维护国有资产所有者和其他产权主体的合法权益，促进公路事业的发展具有十分重要的意义。合理界定产权的原则应按照国家所有、分级管理，谁投资、谁拥有产权以及兼顾中央、地方利益的原则进行。对于新建公路按照中央、省级、地市投资比例分别确定；值得关注的是实行BOT方式经营的公路资产，至少在特许经营期内尚未移交政府之前，笔者认为产权应归属特许经营企业，除根据特许经营合同禁止的行为外，特许经营企业应依法享有经营权，收益处分权等，以确保特许经营企业的合法权益不受到损害。对于非经营性公路资产，由于其只涉及所有权、管理权关系，在没有转化为经营性资产行为之前，笔者认为维持现行的产权关系，对于调动各方的积极性和维护国有公路资产完整性，实现公路资产的保值，使之更好的为国民经济服务仍是十分有利的。

(三)建立起有序而清晰的委托与代理的法律关系

国有资产管理、运营体系的核心问题是明确一系列委托代理与授权的法律关系。就公路资产管理而言，由国务院按照中央和地方政府的职能，授权中央和地方国资管理机构以代理者身份分别承担运营责任。由于公路具有公益性设施的特点，对于非经营性公路资产，由中央政府直接授权地方国资管理机构进行管理；对于经营性公路资产，按照投资比例分别由中央、地方国资经营机构则以出资者身份依法行使相应的职权，实现公路国有资产保值增值的刚性目标。就法律关系来说，有如下几层：

首先，国有资产，顾名思义，其所有权归国家所有全民所有。从法律地位来说，国有资产所有权属各级人民代表大会。然而，人大是权力机构、立法组织，执行的职能归政府。立法机构与执法机构必须相对独立，必须建立起制约制衡关系。因此，从法律关系上讲，只能是由人大委托政府代表国家对国有资产进行管理，同时，建立起政府对人大负责的报告制度。人大在国有资产管理、营运体系中的地位、作用一是立法，二是审议政府所作“关于国有资产保值增值情况的报告”，三是质询、弹劾有关责任者。新近成立的国家资产管理委员会基本上是按照这一法律关系运作。这样，就在法律上确立起人大与政府之间的委托代理关系。

其次，政府在接受委托后，自行独立地建立起国有资产管理体系。各级政府应设立直属于政府的国资管理机构。政府与直属国资管理机构之间的法律关系，应是授权与被授权关系，国资管理机构是代表政府管理国有资产的行政机构。其职责主要是依人大通过的目标要求，制订国有资产保值增值年度计划与长期规划，制订有关的政策、规章及管理制度、办法，确定各资本经营组织的目标责任及奖惩办法，并与之签订合同。

第三，具体负责公路资产保值增值的组织应是各公路经营企业，国资管理机构与各公路经营企业之间的法律关系是委托代理关系，企业的经营者由国资管理机构聘任，其经营指标由国资管理机构确定。直接从事公路资产运营的各企业均是独立法人，拥有法人财产权，国资管理机构与公路生产营运企业之间的法律关系应是法人与法人之间的关系，是平等的，绝不是上下级关系。两者之间的不同在于功能的不同，即经营对象、经营方式的不同。前者经营的是资本，后者经营的是资产；前者以出资者的身份行使职能，参加管理；后者以法人财产拥有者的身份负责资产的具体运营，独立承担民事责任。

(四)建立公路资产经营预算

国有公路资产经营预算收入主要包括国有公路资产经营公司依照投资份额分配的投资收益、国有公路资产转让经营权取得的收入。国有公路资产经营预算支出在目前公路建设资金短缺的情况下，应主要用于国道主干线及重要的经济干线公路投资，以加快我国公路建设步伐，提高全国道路等级，为国民经济快速、健康发展奠定基础。每年初，公路国有资产管理机构根据编制资产经营预算，交财政部门纳入预算体系，报人民代表大会审批后执行，每年由公路资产管理机构负责对经营资产预算执行情况进行报告。

四、构建新型公路资产管理体制应注意的几个问题

(一)必须建立管理国有公路资产职能的制衡关系

国有公路资产管理体系框架必须体现出：一方面要保证政府能充分独立地构建国有资产管理经营体系，自主地进行有关决策。另一方面又要使政府行为本身受到应有的制衡和监督，且这种制衡和监督必须充分有效和体现人民整体意志。根据制衡原理，显然，它不可能由政府自身承担，而只能由对政府有制衡能力的外部力量即人大承担。这是将国有资产的管理经营建立在法治基础上的可靠保证。否则，目标偏离和腐败现象将不可避免。因此，这一制衡关系应为：在国家和省市一级，必须建立由政府向人大负责的包括公路资产在内的国有资产管理经营报告制度，将其列入人大的法定议程并接受人大的审议、质询和弹劾。

(二)要建立科学、公正、权威的监督系统。

人大对政府的制衡，必须借助相应的监督系统才会真正有效。因此，国有资产管理经营的监督系统，必须直接或间接地接受人大的管理指导。监督系统可分为两个层次：

第一层次：直接隶属于人大的监督机构。从国家和省一级说，可考虑在人大内设立国有资产权益监督委员会。其主要职能为：１立法监督，主要是负责拟订有关法规、条例；２执法监督，主要是负责检查有关法律法规执行情况；３管理监督，主要是定期听取并审核政府国有资产管理机构的工作报告。

第二层次：间接接受人大管理指导的监督机构。这类机构包括资产评估、审计、会计师、律师等事务所，以及其它具有监督功能的中介机构。这类机构对国有资产的营运予以监督，应接受人大的间接管理指导，人大也可以授权某些中介机构承担某项监督任务。

(三)正确处理国有公路资产管理权限关系

尽管十六大明确指出关系到国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。但对于公路这些基础设施类资产，是由中央政府还是由地方政府代表国家履行出资人职责问题仍值得研究。笔者认为，公路作为重要的基础设施，在地域分布上较广即公路遍布全国各地，如果中央财政投资形成的公路资产由中央政府统一代表国家履行出资人职责，势必形成委托与受托之间的代理链过长，造成效率低下，增加代理成本。因此，必须正确处理好中央和地方政府公路资产管理的权限。笔者建议由中央政府授权省级人民政府代表国家对在本省范围内的公路资产管理行使出资人权利，由省级国有资产管理机构授权公路经营企业负责经营，资产收益按照投资权益进行分配，中央的收益原则上纳入预算管理投入公路建设。

(四)要积极推进政府机构改革和职能转变

要使新的国有公路资产管理体制灵活运转，必须要加快政府机构改革和职能的转变。现有的政府机构、职能设置，很大程度上是计划经济体制的产物，要通过消亡、弱化一部分政府职能的办法，促使一部分机构逐步消亡，一部分机构逐步转移职能。同时，也要依照社会主义市场经济体制的要求，确定一部分新型的政府职能。在构建国有公路资产管理体制的同时，将涉及国有资产管理的有关行政权力逐步集中到国资管理机构，通过国有资产经营公司充分行使经营自主权。政府部门由所有者职能向宏观调控转变，为国有资产经营创造良好的经营环境，使国有公路资产经营管理适应社会主义市场经济发展需要。

五、结束语

通过上述的分析讨论，本文认为公路资产作为国有资产的一部分，由于其固有的公益性特征，其管理体制与一般的国有资产管理体制应有所区别。因此，在设计国有公路资产管理体制时，应实行分类管理，即根据现有公路资产中存在经营性公路资产和非经营性公路资产分别进行管理，同时合理界定中央、地方公路产权关系，理顺委托与受托代理的法律关系，以确保公路可持续发展。

[参考文献]

1、《国有资产管理必读》 陈景艳等主编，社会科学文献出版社，1997；

2、《国有资产管理——理论.方法.实务》 肖炼等主编，中国财政出版社 1993；

3、《公共经济学》田大山主编，团结出版社，2000；。

4、《道路的商业化管理及融资》艾 G.海根 皮尔斯 维克斯著，财政部预算司译，中国财政经济出版社，1999；

5、《国资管理体制改革四大要点不容回避》张文魁，中国经济时报2003；

6、《公路行业财务管理学》周国光等主编，人民交通出版社，2001；

7、《中华人民共和国公路法》中华人民共和国主席令第25号，1999年10月30日

8、《高速公路公司财务管理办法》财政部、交通部财工字[1997]59号，1997年3月26日